一、主持人介绍沙龙情况和参会嘉宾
韩春晖教授：感谢大家参加我们的沙龙，今天的主题是“一口吃不成胖子：打造行政复议主渠道的目标与路径”。本次沙龙的主讲人是清华大学法学院的何海波教授，与谈人分别是北京航空航天大学法学院博士生导师王天华教授、浙江大学光华法学院博士生导师郑春燕教授、清华大学公共管理学院陈天昊副教授。
二、何海波教授主讲
何海波教授：
各位朋友好！《行政复议法》修订后许多问题尘埃落定了，但也带来很多新的问题，我们今天讨论行政复议主渠道这个较为宏观的主题。这个主题涉及以下几个方面的内容：一是行政复议主渠道意味着什么？二是主渠道的合理性，包括目标的合理性与过程的渐进性。三是如何落实行政复议主渠道？四是行政纠纷解决以及未来的展望。
首先，何谓行政复议主渠道？我的理解是在多种行政纠纷解决机制里边，行政复议应当成为最主要的解决纠纷渠道。我认为理解这个问题有两个关键指标：一是案件数量，大多数行政争议要进入行政复议渠道，而不是去诉讼和信访；二是处理结果，大多数进入复议的争议终结于复议程序，不再诉讼和信访。
那么行政复议主渠道对纠纷解决意味着什么？可以从比较法的背景角度来看待该问题。国外主要有法德模式和英美模式：法德模式的总体特点是存在行政法院，所以原则上有纠纷都直奔行政法院，导致法院的案子很多，而复议的案子相对较少；在英美模式中，英国初审法院案子很少，绝大部分案子在行政裁判所消化。在美国，联邦层面作出的决定是没法申请复议的。而中国模式是中间的，复议和诉讼并行。从实践来看。这导致的后果就是行政复议和行政诉讼的案件数量大体相当。行政复议主渠道意味着今后复议案子数量可能会大幅度上升，复议队伍会不断壮大，复议机关的话语权也会增强，而法院今后的管辖体制也需要重新考虑。
然后，怎么把案子办出去？行政复议能吸纳多少实质性纠纷？一是集中复议机关，加强复议机构；二是完善审查程序，增加法制审核；三是强化复议决定，灵活运用协调。总的来说，行政复议不是简单说案子数量越多越好，还要看案子的实际质量。要把把案件集中在本级政府，可能提高复议效能。
最后，对行政纠纷解决的一些展望。一是复议案件大幅上升，复议成效有所提升。二是复议机构近期人手紧缺，长期做大做强。三是政府部门另寻指导监督下级部门的手段。四是行政诉讼案件小幅萎缩，法院任务仍然艰巨。五是律师业务增加，代理复议案件成为常态。六是学生就业去向增多，职业共同体新成员增加。
韩春晖教授总结：
我也认为现在的修法是合适的，不希望一口气吃成胖子。同时我又有一个困惑，《行政复议法》能不能发挥主渠道作用最根本的问题在于能不能实质性解决纠纷，而变更判决实际上是一种替代性决定，如何发挥变更判决对实质性纠纷解决的作用，是一个非常大的问题。
三、与谈环节
1.王天华教授发言：
这是一个看似简单实际上非常困难的问题。何海波教授的思考非常诚恳，特别是大小医院的比喻，我觉得非常巧妙。至于行政复议是不是主渠道这个问题，可能的确不是纯粹的法学问题，我今天就从法学的角度，以法学的方法来对这个问题进行审阅。
对于需要与否，在哲学上叫“准则”，而我们法学要做的是找到“法则”。准则是主观的，法则是客观的，其实行政复议的主渠道的提法和行政诉讼双被告存在互相矛盾的情况。什么叫主渠道呢？这个涉及到一个方法的问题，我一贯认为数字的意义是需要审辨的，不能够简单地用中外行政诉讼法院受理案件胜诉比率来说明问题。各种外在条件是不一样的，数字本身其实不能说明问题。
另外，行政复议前置的条件应该是什么？如果行政复议程序本身是非常严格的，已经是准司法程序，复议机构的地位是崇高的，专业性也是毫无疑问的，那么复议前置就没有问题。但如果没有这些条件却还非得前置，那这恐怕是一个很大的问题。
2.郑春燕教授发言：
我想分享我的几点想法。第一个想法是刚才王天华老师提到的，如果把复议作为一个前置选项的话，会不会影响到公民在宪法上的救济权。其次，由于强调了复议的特殊性，所以在这次《行政复议法》修改的制度设计当中，我们对调解问题做了与《行政诉讼法》不一样的规定，对于调解的地位是秉持更为开放的态度。但是，对于复议前置范围的把握应相对趋向严格，在当下的阶段应该严格解释，应该谨慎对待。最后，我常常会感觉到自己所受的法治训练与中国法治文化当中的纠纷实质性化解之间的内在张力。这种内在的张力如果处理好，我们可以建构起具有中国特色的社会主义法治；但是如果把握不好，就可能使规则之治的所有努力被实质的功能取向化解掉。这两者之间的关系我们需要特别谨慎对待。
3.陈天昊副教授发言：
我从两个方面进行评价。第一，这个改革符合中国现在的国家治理规律。这次改革在一定程度上将行政纠纷的解决权从独立的司法体系中剥离出来，重新还给行政机构。这其实是对地方政府的赋权，是一定程度上的扩权，所以毫无疑问会提升纠纷解决的效率，它比法院在纠纷解决上做得更好。
第二，这个改革可能不利于实现我国国家治理体系和治理能力的现代化。因为我国国家治理的逻辑是行政发包，但层层发包的逻辑是跟法治的逻辑是有一定张力的，大家都会去跟地方政府博弈，认为只要闹得更大就可以获得更多的收益，我最担心《行政复议法》改革会导致这样的不利后果。原因有二：一是我们的司法机关行政审判本来就很弱；二是司法机关的裁判文书公开可以形成规则，规则会成为社会的压力去压制地方，《行政复议法》的修订显然很努力地想去让复议决定也公开，但这是局限的。
四、互动环节
1.傅思明教授发言：
刚才何海波老师强调行政复议背后隐藏着信访问题，这就让我想到了行政督察。国务院督察组是非常有权威的，他们去地方督察，地方政府的所有工作都要围绕他们来进行。那么行政复议背后的政府权威性是否也能发展到这个地步？再进一步说，我们党的领导体制是不是应该明确党来领导行政复议机构，比如设立由党来领导的行政复议委员会，从而使政府工作机器的运转更加高效。
2.张效羽教授发言：
何老师今天在讲座中提出了几个预测，我就从何老师的这几个预测出发谈谈我的看法。
第一，我认为行政复议做大做强不会挤压到行政诉讼。首先行政复议能够提高老百姓依法解决纠纷的意识，其次行政诉讼案件的数量也会水涨船高，因而行政复议的做大做强不会引起行政诉讼的衰落。
第二，当下行政复议的改革方向是复议司法化。但是我认为相较于行政诉讼，行政复议可以更加灵活、更加够积极主动地去实质性化解纠纷。
第三，将行政复议和行政诉讼的关系比喻为三甲医院和基层医院的关系有待斟酌，因为基层医疗机构和三甲医疗机构存在质量上的差别，但是行政复议和行政诉讼不存在质量上的优劣。
3.周维栋副研究员发言：
行政复议主渠道对行政机关的权力配置放在我们整个国家政治体系中可能涉及到合宪性隐忧，大概有三个方面：
第一，行政权力的扩张。如果行政复议发挥一种主渠道作用，可能在无形之中就将法院的外部监督权力分拨出去，这是一种权力博弈的担忧。
第二，行政监督的跨层级化扩张。新修订的《行政复议法》第38条的规定是对传统政府体制中垂直管辖的一种扩张。
第三，司法行政部门的权力扩张。《行政复议法》将行政复议机构划归到了司法行政部门，那么我们该如何处理本级政府与司法行政部门之间的关系，尤其是是否要提升司法行政部门的独立性，才能够增强行政复议的可接受性。
4.周婧教授发言：
关于今天的主题，我提出两点疑问：第一，何教授您为什么认为行政复议应该成为一个主渠道呢？是基于我们现在的一种功能设定吗？第二，现在行政复议的发展方向是成为一个准司法制度，我觉得探索不是不可以，但是探索是不是需要设定一个基本的前提？是不是存在一些不能突破的原则？否则在这个探索过程当中，规则的变动性可能还会增强。
5.张莹莹老师宣读线上提问
线上的学友们也提出了一些问题，主要涉及行政纠纷实质性化解的判断标准、行政复议范围、行政复议如何审理、行政复议和行政诉讼的关系等方面。
五、主讲人何海波教授回应
实质性化解纠纷是一个很大、很重要的话题，各位同仁提的意见，我也没有什么不赞成的，只是大家的角度不一样、使用的话语不一样。比如说天华对“法学研究方法”的关注，提到今天讲课的主题可能不属于法教义学，这点我完全认同，我个人更倾向于认为是法政策学研究或是立法学研究，实际也是法律研究，传统的法教义学研究在立法研究当中的作用不是没有发挥，因为有一些确定的规则，立法也是需要争取的。
关于实证研究。大家从研究角度能感受到，做立法研究很多时候需要对现实有全面的了解，其中最大的、最主要的依靠是数据，所以在这方面做一些实证研究确实是必要的。但是统计数据看上去精确，实际却可能是骗人的，这方面实际我想说的是实证研究的缺点。但另一方面，我们还是要相信这种方法能给我们一些重要的参考。
关于从国家治理角度理解行政复议制度的意义。现在的行政复议很大程度上符合国家治理的逻辑，但是国家治理的方法借助传统的治理工具实施更能够实质性化解纠纷，它可能会跟国家治理体系现代化目标有一些冲突。第二个国家治理的问题就是傅老师提到的能不能直接让地方党委来领导？我个人认为，行政复议要坚持党的领导是写进《行政复议法》中的，坚持党的领导也包含着地方党委的领导支持行政复议机关和行政复议工作，但是在我们的治理体系下，可能还不会由地方党委直接做这个。
最后一点是司法行政部门独立性的问题。当然还是需要一定独立性，但在现有体制下独立性期望不能太高。
六、胡建淼教授总结
我们的大有行政法沙龙具有学术性、开放性和前沿性，今天的主题大家都很感兴趣。我认为当然需要发挥行政复议主渠道的作用，但我也担心不能把什么都称为“主渠道”。现在在除了行政诉讼之外提了很多种主渠道，如果都称为主渠道，那实际上就不是主渠道。目前来看，把主要重点放在行政复议上，让它作为一个主渠道是可行的，但是依然要发挥行政诉讼作为最终解决问题渠道的作用，它有最终裁决权。无论行政复议怎么发展也不能代替行政诉讼的终决权，行政复议不服以后还是可以去提起行政诉讼的。
七、主持人结语
我们今天的沙龙就到此结束，我们下期大有行政法沙龙再见！
