【法治微咨询187期】作为行政处罚的责令停产停业与作为责令纠正违法的责令停产停业如何区别？
文摘
社会
2024-05-06 01:16
河北
作为行政处罚的责令停产停业与作为责令纠正违法的责令停产停业如何区别？
【来信】
《道路运输条例》第六十三条规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路普通货物运输经营、道路客运经营、道路危险货物运输经营的，由县级以上地方人民政府交通运输主管部门责令停止经营，并处罚款。违反本条例的规定，有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府交通运输主管部门责令停止经营，并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里的“责令停止经营”是一种行政命令，还是《行政处罚法》中规定的行政处罚种类（责令停产停业），我们有点拿捏不准。
《道路运输条例》（2023）第63条确实规定：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府交通运输主管部门责令停止经营，并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路运输经营许可，擅自从事道路普通货物运输经营，违法所得超过1万元的，没收违法所得，处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处3000元以上1万元以下的罚款，情节严重的，处1万元以上5万元以下的罚款；（二）未取得道路运输经营许可，擅自从事道路客运经营，违法所得超过2万元的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上10万元以下的罚款；（三）未取得道路运输经营许可，擅自从事道路危险货物运输经营，违法所得超过2万元的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。”这里出现了三个行政行为：责令停止经营；没收违法所得；罚款。按照现行《行政处罚法》的规定，没收违法所得和罚款都属于行政处罚，这是没有问题的。但是，责令停止经营到底属于责令当事人纠正违法的行政命令，还是属于具有制裁性质的行政处罚，这确实存在模糊之处。《行政处罚法》（2021）第9条第（四）项将“责令停产停业”设定为行政处罚的一种手段，同时第28条第1款又规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”在这里，第9条第（四）项所规定的“责令停产停业”属于行政处罚；第28条第1款规定的“责令当事人纠正违法”则属于与行政处罚相配套的行政命令，它本身不属于行政处罚。但问题在于，“责令当事人纠正违法”可以覆盖“责令停产停业”。这样，“责令停产停业”既可以作为行政命令的一种方式，也可以作为行政处罚的一种方式。并且从表面上看，它们都具有责令当事人将违法状态修复为合法状态的法律特征，这样就增加了我们分辨作为行政处罚的“责令停产停业”与作为行政命令的“责令停产停业”的困难。从行政法理上说，作为行政命令的“责令停产停业”的目的是让当事人纠正自己的违法行为，将违法状态修复为合法状态，而作为行政处罚的“责令停产停业”则是为了对当事人的违法行为进行制裁。前者是“纠错”与“垫平”；后者是“制裁”与“额外付出”。作为行政命令的“责令停产停业”是针对当事人的违法行为本身，即当事人本身就进行了违法生产和违法经营；而作为行政处罚的“责令停产停业”，前提是当事人有资格进行生产和经营，只是生产经营中有了其他违法行为，“责令停产停业”是作为当事人为违法行为所付出的额外代价。例如，没有律师执业证的人员开业从事律师业务，行政机关责令他停止业务，这属于纠正违法的行政命令；如果该当事人拥有律师执业证，并依法登记开业，但他在办案过程中向法官行贿，司法行政机关责令其停业，这就属于行政处罚。可见，虽然无论作为行政命令的“责令停产停业”，还是作为行政处罚的“责令停产停业”，都是行政执法机关在实施行政处罚过程中所作出的两种行政执法行为，前提都是当事人存在违法行为，但是，作为行政处罚的“责令停产停业”直接所针对的是当事人的违法行为本身，而作为行政处罚的“责令停产停业”直接所针对的是当事人的其他相关的合法权益，它是将对一种合法权益的剥夺作为对相关违法行为制裁的额外代价。就本案而言，从行政法理上分析，《道路运输条例》（2023）第63条所适用的三种违法情形，都属于当事人无证经营，所以，这里的“责令停止经营”应当属于行政命令性质的责令当事人“纠错”行为，而不是行政处罚。但如果立法的规定与学理发生冲突，在立法被修正之前，我们的执法和司法只能先行适用法律。如果法律违背学理将作为行政命令的“责令停产停业”表达为行政处罚，或者相反，将作为行政处罚的“责令停产停业”表达为行政命令，那么，我们应当一边执行法律，一边向立法机关提出建议。所以，如果我们执法机关对《道路运输条例》（2023）第63条所规定的“责令停止经营”的法律属性有争议，觉得立法意图不清晰，可以依照规定程序向《道路运输条例》的制定机关申请法律解释。
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