美国大选尘埃落定后，特朗普的外贸政策引发高度关注。在竞选过程中，他表示不排除采取更全面的行动的可能性，取消中国最惠国待遇。2025年，特朗普的贸易保护主义即将归来，如果中国被取消最惠国待遇，意味着什么？
什么是最惠国待遇？最惠国待遇是指对所有给予最惠国地位的国家的货物和服务给予平等待遇。目前，除古巴、朝鲜、俄罗斯和白俄罗斯以外，美国给予大多数国家“永久正常贸易关系”（PNTR）。2000年美国通过《中国贸易关系法案》，正式授予中国PNTR地位。默认情形下，在美国协调关税表中，第1列税率为美国标准关税税率，适用于享有最惠国待遇的国家，而第2列税率则适用于非最惠国地位国家，税率较高。失去PNTR地位，将恢复至第2列税率。此外，还有更严苛的法案被提交国会，今年9月参议院共和党人牵头起草法案，法案内容主要包括四项措施：撤销中国最惠国待遇、加征关税、实行关税配额和取消低额豁免。
取消中国PNTR，进展如何？美国政客试图取消中国的PNTR待遇，已经不是第一次尝试，2020年以来，每一年国会均有议员提交相关法案至委员会审议，要求暂停或取消中国PNTR待遇，但多被搁置。共和党人汤姆·科顿为主要牵头人物，最近一次被特朗普提名为国务卿的卢比奥也有参与。如果要取消中国的PNTR地位，需经过美国国会立法。2022年俄乌冲突爆发后，美国立法取消俄罗斯和白俄罗斯的PNTR待遇，耗时约1个月左右。在常见的贸易壁垒中，仅取消PNTR待遇需通过立法，而其余方式可依据现有法律，由总统签署行政令或备忘录的方式实行。特朗普在第一任期执政时未考虑取消中国PNTR待遇，或因国会立法程序缺乏回旋余地，而通过301条款加征关税、实行出口管制等方式更为灵活，适合用于谈判。
对我国出口影响有多大？历史经验中，由于俄罗斯同时受到取消最惠国待遇以及贸易禁令的制裁，其经验或不适用于我国。总体来看，美国对我国取消最惠国待遇可分为默认情形及科顿-卢比奥提案情形。两种情形下，美国或分别对我国累计加征38.1%及54.2%的关税，但或将分批实施。一级行业，默认情形重点加征纺服轻工，而科顿-卢比奥提案更针对电子机械。二级行业中，计算机设备、电池、消费电子和服饰受影响或更大。重点商品来看，消费电子和劳动密集商品加征幅度靠前。取消最惠国待遇方式更不灵活，或主要作为谈判筹码，我们预计额外加征关税总幅度约15%左右，行业分布可参考科顿-卢比奥提案，关税加征幅度最大的行业或是纺服、轻工以及消费电子等行业。
美国大选尘埃落定后，特朗普的外贸政策引发高度关注。在竞选中，他不但提到对中国商品加征60%的关税税率，还表示不排除采取更全面行动的可能性——取消中国的最惠国待遇。2025年，特朗普的贸易保护主义即将归来，如果中国被取消最惠国待遇，这又意味着什么呢？
首先，最惠国待遇是什么？
最惠国待遇始于“自由贸易”。“最惠国待遇”（MFN）诞生于大萧条后的罗斯福新政，1934年《互惠贸易协定》的签署，标志着美国正式从高关税时代转向“自由贸易”。该法案提出“无条件最惠国待遇”，规定美国与任一贸易伙伴签订的贸易协定优惠待遇，均适用于所有与美国签订贸易协定的其他国家。
在国际贸易规则中，“最惠国待遇”是指对所有给予最惠国地位的国家的货物和服务给予平等（即非歧视）待遇。1998年，美国国会通过《国税局重组和改革法案》，将“最惠国待遇”更名为“正常贸易关系”（NTR）。
目前，除古巴、朝鲜、俄罗斯和白俄罗斯以外，美国给予世界上大部分国家NTR地位。受《1974年贸易法》第402条限制，获得NTR地位的国家仍然需要经过年度审查。除了阿塞拜疆、哈萨克斯坦、基尔克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦为临时NTR地位以外，美国国会已通过立法，将大部分国家延长为“永久正常贸易关系”（PNTR）。
最惠国享受什么优惠？默认情形下，美国协调关税表（HTS）中，对各项进口商品列出两列关税税率。第1列税率为美国对大多数国家的标准关税税率（General），适用于享有最惠国待遇的国家。此外，部分国家与美国签有自由贸易协定或优惠计划等，享受第1列中的特殊税率（Special）。而第2列税率，则适用于未与美国建立最惠国贸易关系的国家，税率远高于第1列。当缔约国失去PNTR地位时，对美国的进口产品将被取消关税优惠，恢复至第2列税率。例如2022年俄乌冲突爆发后，美国撤销了俄罗斯与白俄罗斯的PNTR待遇，将对俄罗斯和白俄罗斯的关税税率调整至第2列，并在法案中赋予总统增加第2列税率的权力。
2.取消中国最惠国待遇，进展如何？
本次竞选期间，特朗普除了加征关税以外，也曾提到考虑取消中国的最惠国待遇。那么，撤销中国PNTR地位是第一次提出么？
不是第一次提出。美国政客试图取消中国的PNTR待遇，已经不是第一次尝试。早在2001年开始，就不断有议员提出法案，呼吁取消中国的正常贸易关系待遇。在2011年到2019年期间，取消中国PNTR待遇的呼声曾一度变小，但自2020年以来，每一年均有议员向国会提交相关法案，要求暂停或取消中国PNTR待遇。在发起人中，共和党参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）作为主要牵头人物，几乎参与至每一次法案起草中。而最近一次的提案中，被特朗普提名为新任期国务卿的卢比奥也是主要参与人。不过，近几次法案均在提交两院委员会后被搁置。
取消PNTR需要通过国会，上次耗时1个月。如果要取消中国的PNTR地位，需遵循美国国会的基本立法程序。首先，需要由众议员和参议院起草法案，并提交至各自委员会审核。其次，法案需要在两院以简单多数票通过。最后，总统将签署法案，至此中国永久正常贸易关系才会被取消。2022年俄乌冲突爆发后，美国和G7国家宣布将取消俄罗斯最惠国待遇。随后，美国众议院和参议院分别投票通过立法，取消俄罗斯和白俄罗斯的PNTR待遇，立法流程耗时约1个月左右，这或意味着若总统与两党达成共识，立法流程将得到快速推动。
在常见的贸易壁垒中，仅取消PNTR地位需通过立法。从可实施的贸易手段来看，除加征关税以外，美国还可以通过设置进口配额、实行出口管制、设置技术壁垒等方式。其中，仅取消PNTR地位需要经过国会立法程序，而其余方式可依据现有法律条款，由总统签署行政令或备忘录的方式实行，即为特朗普“一言堂”。特朗普在第一任期执政时，并未考虑取消中国PNTR待遇，或因需经国会谈判，并且立法实施后缺乏回旋余地，而通过301条款加征关税、实行出口管制等方式更为灵活，适用于谈判。由此判断，特朗普或更可能将取消PNTR地位作为威慑，但实际谈判中更倾向于采取关税手段。
3.对我国出口影响有多大？
取消最惠国待遇或将导致关税大幅抬升，我们试图从历史经验和现有规定以及法案中，估算这一行为对我国出口的影响，以及在行业分布上的异同。
贸易禁令叠加取消最惠国导致俄罗斯出口下降近八成。从历史经验来看，当前被美国取消最惠国待遇的经济体仅有4个，可供参考的案例或仅有俄罗斯。2022年3月，美国宣布禁止进口原产于俄罗斯的能源产品以及农产品等商品，并取消对俄罗斯的最惠国待遇，同年6月，提高对俄罗斯部分商品关税税率至35%，导致美国进口俄罗斯金额在实行禁令后降幅高达78%。
贸易禁令影响或更大。具体来看，取消最惠国待遇后，俄罗斯实际平均税率仅从1.3%上行至11%左右，实际增幅并不大，并且税率在脉冲上行后随即大幅回落。但这主因同期贸易禁令影响，使得高关税商品不再进口，导致总进口额锐减八成，实际平均税率反而大幅下行。总的来说，由于贸易禁令的存在，俄罗斯被取消最惠国待遇的经验或不适用我国。
关税或将累计上升超38个百分点。为了计算取消最惠国待遇对我国出口的影响，我们根据美国关税体系的有关于最惠国待遇的默认情形，以及卢比奥在国会提案的对应内容情形进行计算。结果发现，若取消对我国的最惠国待遇，默认情形下关税额外加征38.1%，对美出口规模减少73%，金额超过3200亿美元，总出口预计减少8%，金额在2800亿美元左右。而在科顿-卢比奥提案情形下，关税或额外加征54.2%，我国或将停止对美国出口，金额超过4400亿美元，总出口预计减少12%，金额超4000亿美元。值得注意的是，根据科顿-卢比奥提案中的安排，关税上调将分阶段实施，预计在颁布5年后完成全部加征。
默认情形重点加征纺服轻工，而科顿-卢比奥提案更针对电子机械。从一级行业来看，若取消最惠国待遇，默认情形下，纺服轻工等下游行业以及化工有色等上游行业关税税率上行幅度较大，分别达47.9%、44.5%及42.6%。而在科顿-卢比奥提案情形下，则对于电子、机械设备以及基础化工加征幅度更加居前，其关税税率分别上行78.1%、70.6%及42.1%。
计算机设备、电池、消费电子和服饰受影响更大。从二级行业来看，加征税率变动的情况与一级行业基本一致。在默认情形下，纺织服饰行业居前，其中服饰分类加征幅度较大；基础化工中塑料及其制品税率上行亦较明显；轻工行业中玩具和家具关税上行幅度较大。在科顿-卢比奥提案情形下，电子行业细分类居前，其中计算机设备、电池、消费电子加征幅度较大；化工行业中，药品加征幅度靠前，机械行业中，电机关税加征程度也较为显著。
消费电子和劳动密集商品加征幅度靠前。从重点商品来看，我们在海关统计HS6位码的基础上，筛选了出口金额比重靠前的重点商品，并整理了两种情形下的关税加征情况。默认情形下，我们发现，餐具等厨房品、玩具车及娃娃、塑料制品及塑料家用品加征关税幅度居前，超60%。而在科顿-卢比奥提案情形下，智能手机、数据处理器、音像处理器、显示器、药品以及锂离子电池加征幅度均接近100%。
取消最惠国待遇方式更不灵活，或主要作为谈判筹码。我们认为，取消最惠国待遇实行可能性不大，即便实行，对应关税加征幅度或更小。一方面，相对于加征关税、反倾销等现有手段，取消最惠国待遇更不灵活。一旦成为立法，后续修改更新等操作更加繁琐，且不属于特朗普“一言堂”。另一方面，不管是默认情形下加征38.1%还是科顿-卢比奥提案的54.2%，都较为极端。与俄罗斯不同，中美贸易规模巨大，取消最惠国待遇发生概率低，这一选项或更多是作为谈判筹码使用。
总体来看，结合上一轮中美贸易冲突的加征情况，我们预计额外加征关税总幅度约15%左右，即默认情形的二分之一。而在行业分布上，我们认为科顿-卢比奥提案情形可能更加切合实际，不妨作为参考，关税加征幅度最大的行业或是纺服、轻工以及消费电子等行业，这也与我们此前《面对特朗普，出口会怎样？——美国大选背景下的出口全景展望》报告中，从制造业回流和贸易逆差视角分析的结论较为一致。
风险提示：
1）美国对中国加征关税超预期。特朗普上任后，采取比竞选承诺更激进的手段，加征关税超预期。
2）美国对中国实施非关税贸易制裁手段。除了加征关税外，美国对中国实施大规模技术封锁。
3）美国经济超预期下行。美国经济超预期下行，对中国商品需求大幅下降，拖累中国出口。
