4月22日，中国三农发布刊发报道，内蒙古自治区开鲁县村镇干部阻止种植户下田耕种，称要么交“增补承包费”，要么解除承包合同。这一事件引起舆论的广泛持续关注，后续多家媒体对事件进行了跟踪报道。4月24日，开鲁融媒发布了《开鲁县关于近期网民关心关注问题调查情况的说明》，对网民关心的问题进行了回应。根据媒体调查报道和开鲁县官方媒体的说明，“交钱种地”事件的脉络也逐渐清晰。
一、交钱种地事实还原
2004年村民张某及其他十几名村民一起与村委会签订5600亩荒沼草甸子土地租赁合同，约定土地用途为奶牛养殖，牧草种植，承包期限为30年，承包费用为4元/亩。
根据村委及村民的陈述，该5600亩土地承包之初可耕种的地只有100多亩，其余土地均为沙沼地，不适宜耕作。承包之后承包方即开始对土地进行综合治理，包括对土地进行平整，施肥，打井，建立灌溉设施，使土地变成耕地。据承包方陈述，土地整治花了一二十年，每户投入一二百万元。
土地治理完成后，承包方并未按照合同的约定养殖奶牛，种植牧草，而是用于种植玉米。承包方还将其中大部分土地转包给他人经营，转包费用为每亩700元。
开鲁县制定《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》，针对“国土三调”较“国土二调”新增加的耕地开展高效利用试点工作。在“国土三调”过程中发现张某承包的土地中4650亩性质已变成耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。村集体遂要求承包人适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准交纳土地使用费。
承包方认为自己投入了大量的时间和成本对土地进行整治，刚整治完政府就要再次收费，有违契约精神，自己不应，也无力交纳相关费用。当地政府则认为，如果承包方不交纳新增耕地使用费自己就可以解除合同，收回土地，因此就发生了“交钱种地”事件。
二、关于交钱种地的法律问题
1.原土地承包合同是否有效？
根据承包方与村集体签订的《土地承包合同》，合同期限为30年，尚在有效期内。根据《农村土地承包法》，草地的租赁期限为30年至50年，合同约定的期限符合法律的规定。
另外，开鲁县的官方通报中还提到承包人张某柱、张某林都不是该村村民，分别是通辽市科尔沁区、广东深圳籍。通报中并未提及该二名承包方一开始就不是该村村民还是后来将户籍迁出。根据《土地承包法》只有不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒滩等农村土地才可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包给本集体经济组织以外的单位和个人。
如果承包方一开始就不是本村村民，则将草地承包给该二名承包方会因为合同违背法律的强制性规定而无效。当然，案涉土地虽备注为“草原”，但实际上多是无法耕种的沙沼地，性质与荒山、荒沟、荒滩无异，从这个角度看通过公开协商的方式租给集体经济组织外的个体经营也无不可。
如果承包方原本是本村民，后来取得了城镇户口则不影响合同的有效性。因为《农村土地承包法》明确，承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。此处遵守的是自愿有偿原则，并不强制农户放弃农村土地承包经营权。
2.将土地用于种植玉米是否改变了土地用途？
承包合同约定土地的用途为奶牛养殖，饲草种植，但承包人将土地整治后实际用于种植玉米，从字面上来看承包人违反了合同的约定。笔者只是通过新闻报道看到了承包合同的片段，无从得知合同是否对养牛头数，饲草种植面积有具体的约定。但是从合同目的来看，合同目的是高效利用土地，发展畜牧业。承包人对几乎没有利用价值的沙沼地进行整治，使之变成可以耕种的良田，达到了高效利用土地的目的；种植玉米同样有利于发展畜牧业。从这个角度来看，承包方对土地用途字面上的改变是符合合同目的的，显然以承包方擅自改变土地用途为由解除合同是很牵强的。
3.草地变耕地是否属于情势变更？
由于承包土地原为沙沼地，当时村集体组织以4元每亩的低价承包给了承包方。承包方投入了大量的金钱和时间成本后，沙沼地变成了可以耕种的土地。政府认为此种情形属于情势变更，要求变更合同履行条件，即每亩每年200元的土地使用费。我认为政府的观点显然站不住脚。
民法典关于情势变更的法条是第五百三十三条：合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。
显然，适用情势变更有几个关键点：无法预见，不属于商业风险，明显不公平。2004年村集体组织在订立合同的时候虽然无法预见到中国经济的快速发展和货币购买力的下降，但其当然可以预见到土地可以通过整治而变得更有价值。不属于商业风险是因为自然灾害，战争、瘟疫等人力无法控制的原因产生的风险，通过土地治理使土地增值显然不属于此类。况且，是草地还是耕地只是一种文字游戏，种草就是草地，种玉米就是耕地，当地政府不能随意认定为耕地而主张情势变更。
如果按照当地政府的逻辑，政府在土地出让后因为土地大幅增值，政府就可以要求补交土地使用费，那么我相信全国的地产商都不敢再拿地建房了。因此，政府以情势变更为由要求重新协商土地承包价格或者解除合同是缺乏法律逻辑的。
4.镇干部被免职冤不冤？
4月23日，因对待群众态度蛮横、言语粗鲁、工作方式严重不当的问题，由开鲁县委给予纪云浩免职处理，并由县纪委监委给予其党内警告处分。基层干部是很难做的，一方面他们面对着基层的复杂问题，另一方面又承担着上级给的各种任务，属于夹在中间做人，很容易两面不讨好。根据百度百科的介绍，纪云浩在部队期间先后被授予优秀士兵和两次嘉奖，可见其曾经还是个好同志。
在本次处理基层问题时，纪云浩确实存在着工作方式不当的问题，造成了滔天舆情和恶劣影响，因此被免职并不冤。但换位思考，如果换一个人去处理可能也没有更好的办法，我认为他更多的是为组织背了锅。
三、对事件结果的估计
目前，不让种地的问题应该是已经解决了，合同履行和费用缴纳的问题也走了法律程序。案件审理的结果无非几种，如果承包人取得草地承包权时非该村村民，法院可能以合同违反法律强制性规定而认定无效，判决解除合同，同时村集体给予承包方一定的补偿（土地整治费用）。如果法院从合同目的出发，鼓励遵守契约，可能会认定合同有效且不属于情势变更，判决双方继续按照原条款履行。法院也可能会认为承包人改变了土地用途，判令解除合同。当然，双方也可以在法院的主持下调解，承包方可以自愿给予村集体一定的补偿然后继续履行合同，虽有和稀泥之嫌，但也是各方都能接受的结果。
作者：方凯律师
作者单位：北京天驰君泰律师事务所上海分所
