情形1：对未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。

情形2：未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

情形7：因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

• 闲置土地处置办法：

处置办法1：延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。

处置办法2：调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。

处置办法3：由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。

处置办法4：协议有偿收回国有建设用地使用权。

处置办法5：置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。

处置办法6：市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

• 涉诉闲置土地处置。闲置土地处置过程中，还涉及司法查封与处置。2024年2月7日，最

5. 司法处置。人民法院发布拍卖、变卖公告前，应要求相应的自然资源主管部门提供涉案土地使用权出让合同或者划拨决定书以及规划许可的土地用途和规划条件、涉案土地使用权出让合同或者划拨决定书对权利限制的约定或者规定、欠缴的土地闲置费、规划调整及权利负担等信息。自然资源部门应在收到人民法院通知之日起10日内提供相应材料信息。人民法院收到以上材料信息后，应在拍卖、变卖公告中予以提示。人民法院完成拍卖、变卖或者以物抵债后，如需办理审批手续及缴纳土地出让价款的，由竞得人或者受让人向自然资源主管部门申请，依法缴纳相关费用。

• 新的闲置土地处置措施。2024年6月，自然资源部、国家发改委印发了《关于实施妥善

处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门结合各地实践探索，研究出台了三个方面18条政策措施。系统施策的“政策工具箱”，限定时限（2024年3月31日之前供应，目前尚未开工以及开工未竣工的房地产用地）、限定范围（市、县政府审核确认建立的闲置 置土地项目清单范围内）、封闭运行，在风险可控的前提下，为企业缓解资金困难和压降债务提供政策支持。其中：

1. 规范和明确已出让地块变更规划条件的程序问题。改变规划条件包括改变土地用途、容积率、建筑密度、绿地率、商住比、建筑限高等。一是改变土地用途。《土地管理法》第五十六条：确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《城乡规划法》第四十三条：建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。变更依据为控制性详细规划。二是开发强度等规划指标。目前关于容积率相关文件是住建部2012年发布的《建设用地容积率管理办法》，文件规定：任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。在出让或划拨用地取得土地使用权后可以调整容积率的情形：（1）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；（2）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（3）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；（4）法律、法规规定的其他条件。这些是对用地性质和开发强度调整的相关政策规定。有些地方法规有更为严格的禁止性条款，譬如：《湖南省实施城乡规划办法》规定：对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施配套的，城乡规划主管部门不得批准。 

《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601）固定格式的出让合同：第十八条 受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第______规定办理∶（一）由出让人有偿收回建设用地使用权;（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。一般情况都选择第一款有偿收回。

土地出让或划拨后调整土地用途或容积率等指标，不属于法律法规要收回土地的情形，而是出让方与受让方出让合同的约定。而在实际操作过程中，地方法规和地方政府以及土地和规划主管部门，为防范土地出让后定向调整规划指标所产生的利益输送，地方政府一般采取土地收回后调整规划指标再挂牌出让，以规避风险和各类巡察与审计，是最为审慎和稳妥的。在查处某领导干部违纪违规问题时，纪监部门多次调取给定宗地规划条件依据、容积率是否调整、分宗后容积率的计算过程等。而对于调整用地性质和容积率指标的闲置土地处置，如通过收回后再调整规划条件后再挂牌出让的方式，存在收回资金难筹集、控制性详细规划调整周期长、重新挂牌竞拍受让主体等问题，需要政府领导调度多个职能部门才能完成，造成处置难。一边是风险，一边是程序麻烦，所以制定清晰明了的规划调整政策文件，规范调整程序，明确路径，在督察、巡视、审计中有据可依、有章可循。

2. 挂账收购进入土地一级市场出让。政府收购土地与受让人协商一致情况下，先挂账收购，重新确定规划条件后进入土地一级市场出让，政府取得收益后再付清收购成本。

3. 允许多种不同市场主体受让土地。建议允许个人、多人联合、企事业单位为主体牵头组织员工集资以摘牌方式受让土地建住宅或商业，自住或自营，不得进行商品房和商业开发买卖，既解决土地闲置问题，又建立多种住房保障体系。

4. 允许在建工程抵押，在建工程带押过户。按照商品房开发环节：买地—抵押融资—开发建设—办理预售许可（该环节需注销土地抵押登记）—预售—预告登记—竣工验收—办理房屋栋证—办理不动产权转移登记。开发企业可以将在建工程按工程进度的一定比例在银行动态融资，在预售阶段商品房预售后带押预告预抵，带押过户。

5. 允许一定比例低容积率用地和商品房与保障性住房共同开发。在保障容积率不小于1.0的前提下，允许一定比例低层建筑、多层、中高层或高层建筑混合小区建设，适应不同群体的需求。

6. 适当放宽宗地分割条件。对整宗地进行分割后，整体容积率、绿地率、建筑密度、商住比不突破的情况下，允许分割后各地块指标差异。

7. 分类处置。一是对地方政府融资平台公司闲置土地，实施个案评估，控制新增开发，以减少过剩供应，鼓励短期利用，如设立临时停车场、城市休闲公园、临时农产品交易市场、临时摆摊市场等，通过用途变更、引入民间资本合作开发、或向有潜力的项目转让，以减轻政府直接干预负担，激发市场内在活力。二是对房地产开发企业闲置土地，鼓励盘活开发或收购，筛选适宜地块，用于保障性住房建设，采取包括低价回购、灵活租赁安排及共有产权模式在内的多种手段，加速清理现有闲置土地库存，扩大中低收入家庭的住房供给，保障基本居住权益。

（个人观点，仅供参考）

作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，撰写近50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以便于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。