今年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，近日广东省委、省政府印发了《改革完善耕地占补平衡的实施意见》（以下简称广东意见），在全面贯彻中央文件精神的基础上，结合广东实际，创新提出了贯彻落实措施。广东意见印发时间在自然资源部和农业农村部出台《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》之后，而在今年8月广东省自然资源厅和广东省财政厅印发了《关于建立健全耕地保护补偿激励机制的意见》（以下简称广东补偿激励意见），广东关于耕地保护的两个意见与2024年9月两部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（简称两部通知）中哪些相同，又有哪些不同，笔者进行对比。

一、两部通知中明确国家对省的耕地占补平衡管控模式以及赋予省级权限与责任

1. 管控模式：国家对省级层面耕地数量和耕地质量算大账，不再管具体的占补平衡。

2. 赋予省级权限与责任：一是具体非农建设项目占用与补充耕地挂钩以及补充耕地指标的实施和指标形成；二是对市、县耕地数量和补充耕地指标的管理；三是非农建设“以补定占”的管控规模；四是省级耕地占补平衡管理平台建设和非农建设补充耕地储备库建设等都由省级具体落实。

二、广东意见明确的政策措施

1. 创新构建“以补定占”耕地净增量跨区域调剂机制。广东《意见》强化耕地总量管控，严格管控各类占用耕地行为。明确各市、县（市、区）在实现年度耕地总量平衡的前提下，将辖区内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，建设项目办理农转用时要挂钩核销补充耕地指标，并优先消化改革前的存量指标。未达到年度总量动态平衡的，通过跨区域调剂耕地净增量后，可继续挂钩核销补充耕地指标。严格管控调剂规模，通过倒逼机制，压实地方占补平衡主体责任。

在广东两厅制定的《关于建立健全耕地保护补偿激励机制的意见》中明确，建立耕地和永久基本农田保护跨区域调剂机制。

一是调剂条件。确因耕地资源匮乏无法在本县域内落实永久基本农田补划和耕地净增加量的，可按规定跨区域调剂。其中，县级自然资源主管部门经同级人民政府同意后，报经市级自然资源主管部门审核并报市级人民政府同意，可以在市域范围内跨县域调剂落实永久基本农田补划和耕地净增加量；市级自然资源主管部门经同级人民政府同意，报经省自然资源厅审核并定期汇总，报省人民政府同意后，可以在省域范围内跨市调剂耕地净增加量。

二是调剂方式。跨区域调剂落实永久基本农田补划和耕地净增加量的地区，可通过无偿转让、资产抵让或支付资金等方式落实。在市域范围内跨县域调剂的具体调剂补偿办法，由市级自然资源主管部门自行制定；跨市域调剂的，由省自然资源厅另行发文明确。

笔者认为：两部通知中明确“严格补充耕地指标调剂，强化县域自行平衡”，从严管控跨区域补充耕地。一是坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地落实原则，二是对非农建设占用耕地，确因补充耕地资源不足需要在省域内进行跨地市调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目，并优先在自然地理条件相似、耕地质量相当的县、市调剂补充。三是各省（区、市）要从严规范省域内补充耕地指标调剂管理，制定指标调剂规则，严格规范调剂程序，合理确定调剂补偿标准，严格管控指标调剂规模。补充耕地指标要统一纳入省级管理平台，实行公开透明规范调剂，调剂资金按规定纳入预算管理。

从两部文件来看，对省域内跨地市调剂原则上限定在省级以上重大建设项目，而广东地方文件市域内跨县可以调剂永久基本农田补划和耕地净增加量两项指标，程序为县级申请，市级政府同意即可；省域内跨市只能调剂耕地净增加量指标，程序为市级申请，省级政府批准即可。地方文件在指标用于哪些项目没有限制。

在两部文件中，对补充耕地指标调剂主体明确了是地方人民政府，且政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标，参与实施补充耕地收益不得与非农建设补充耕地指标调剂收入直接挂钩；补充耕地指标要统一纳入省级管理平台，实行公开透明规范调剂，调剂资金按规定纳入预算管理。笔者前段时间分三期（解读一、解读二、解读三）对原文分条进行了解读后，与某省级政策性银行关于以指标担保融资信贷的探讨，以省属国资公司或地方政府平台公司为指标开发主体，以指标为融资担保对于信贷机构存在三个方面的问题，一是指标只能地方政府持有，即补充耕地指标所有权只能是地方人民政府，而地方人民政府不能为平台公司融资担保，因为担保会涉及政府隐形债务；二是指标调剂资金按规定纳入预算管理；三是参与实施补充耕地收益不得与非农建设补充耕地指标调剂收入直接挂钩。省属国资公司或地方政府平台公司以指标为担保在政策性银行贷款银行无任何保障，新政实施后对国资企业与地方政府平台公司合资成立的股份有限公司投资以指标收益为投资闭环的全域土地整治项目融资是否会造成融资困难？

5. 以田长制为抓手统筹推进耕地保护工作。《意见》强调要充分发挥田长制作用，结合耕地保护和粮食安全责任制考核，对各地级以上市田长制工作情况进行综合评价。建立补充耕地、永久基本农田调整和高标准农田建设联动机制，优先在永久基本农田内开展高标准农田建设，优先将高标准农田内具备恢复条件的非耕地恢复为耕地，推动“多田套合”。

在广东两厅《关于建立健全耕地保护补偿激励机制的意见》中明确，优化耕地保护普惠性补偿机制，自2025年起，省级对建立耕地保护普惠性补偿制度的地级以上市人民政府给予经济补助。一是补助资金根据辖区永久基本农田范围内现状耕地面积下达，补助标准由之前的30元/亩·年提高至35元/亩·年。二是突出“奖优罚劣”导向，对于在上一年度耕地保护考核中全省排名后五名的，每市将扣减400万元补助；耕地保护和粮食安全责任制年度考核被“一票否决”的，省级不予补助。三是补助资金在涉农统筹整合资金中单列安排、专款专用，由各地集中用于耕地整治恢复、耕地质量提升、耕地集中整治区建设、农田基础设施管护与修缮、耕地种植管护等耕地保护工作相关用途。健全耕地保护考核奖励机制。2025-2027年，省级每年安排4800万元资金和3000亩新增建设用地计划指标，对全面推行“田长制”工作情况综合评价结果在全省排名前十且在年度耕地保护考核中无“一票否决”事项的地级以上市，分三档分别给予600万元、480万元、360万元的资金奖励以及450亩、300亩、150亩的新增建设用地计划指标奖励。

（素材来源于广东省自然资源厅公众号。个人观点，仅供参考。撰文于2024年11月3日下午）