行政区城镇开发边界规模上限＝现状城镇用地面积（以自然资源部下发的2020年土地利用现状变更数据库中的现状城镇用地面积为准）+新增开发边界规模（上级划定规则为现状城镇用地的0.3倍）+省级下发的自然资源部监管系统备案平台中已备案的已批准建设用地且在2020年土地利用现状变更数据库未变更为建设用地部分+划定边界内在2020年土地利用现状变更数据库中村庄和公路等建设用地。
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。
通俗讲，就是把农村的房子拆了，把宅基地等农村建设用地复垦为耕地或其他农用地，拆除减少的农村建设用地与城镇的新增建设用地挂钩。这就意味着农村建设用地总规模减少了，而城镇建设用地规模增加了。
但按照国土空间总体规划和城镇开发边界的管控规则，2021-2035年新增城镇用地总规模是按0.3倍控制了总量，又落实布局。那么增减挂钩指标与城镇建设用地规模没有了关联。但在用地报批环节，用增减挂钩报批的项目也必须是符合空间规划，落图也是在城镇开发边界内，而实际也是占用城镇开发边界内的新增规模，只是解决了年度建设用地指标的问题，免缴耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费减少报批成本的问题。譬如：2018年湖南省人民政府办公厅《关于进一步用好用活城乡建设用地增减挂钩政策的若干意见》（湘政办发〔2018〕77号）文件中明确：“建立健全增量、存量、流量”挂钩制度。积极适应国家新增建设用地减量化管理形势，逐步控制新增建设用地，盘活利用存量建设用地，通过增减挂钩优化调整城乡建设用地布局，在“人地挂钩”基础上，实行“增量、存量、流量”三挂钩。新增建设用地计划重点保障重大基础设施项目、重要产业发展项目和重点民生项目，经营性建设项目原则上使用存量建设用地或使用增减挂钩指标报批用地。逐步缩减省内经济发达地区新增建设用地计划，拓展贫困地区增减挂钩节余指标流转交易渠道”。意味着经营性建设项目要使用增减挂钩指标报批用地，经营性建设项目就包括工业、商业、娱乐、旅游、商品住宅等。
作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写60余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
