原创 | 耕地占补平衡改革后非农建设补充耕地指标怎么认定？

文摘 2024-11-17 21:00 湖南

广东、浙江、江苏、河北、内蒙古等省级党委政府陆续出台了《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》的文件，党委和政府的文件都是结合各省实际对耕地保护、耕地质量、占补平衡等方向指引文件，明确大的方向，具体实施路径原则以主管部委制订，具体执行以各省级主管厅局制订。目前，省级主管厅局制定了具体文件的尚只有内蒙。从中央、两部（指自然资源部和农业农村部）制定的政策方向和原则，结合省级党委政府和省级主管厅局文件，对补充耕地怎么实施，指标怎么形成，怎么认定，都还没有具体的明确的路径和方法。笔者针对各省级已发文件，对照中办和国办文件以及两部文件，结合两部耕地质量验收的征求意见稿，对补充耕地的实施、指标认定、指标形成进行分析。

中办国办文件中：一是关于占补平衡范围。将非农建设、耕地转为其他农用地或未利用地等各类占用耕地行为，统一纳入耕地占补平衡管理。“大占补”是本次占补平衡改革的核心和方向；二是关于补充耕地来源。补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则（两部文件规定优先将适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，将未利用地、低效闲置建设用地作为补充耕地来源）；三是关于补充耕地实施主体。改进占补平衡落实方式，各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的可作为补充耕地（两部文件表述为：各类实施主体依法依规将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地，质量不达标的不得用于占用耕地的补充）。

这些在中办国办文件中已定调的规定，不是各省可另行规定的。从已制定政策省份官网发布的信息来看，广东、河北、内蒙、浙江、江苏省级文件中均明确了各类主体垦造或恢复的稳定耕地可作为补充耕地。其中：广东省《意见》明确，落实中央改革要求，改进过去单一以项目形式实施补充耕地的方式，提出各类主体按照高标准农田标准将非耕地垦造、恢复为耕地，符合质量等规定的均可作为补充耕地来源，质量不达标的不得用于非农建设占用耕地的补充。

改革之前，应分为两个阶段。第一阶段是2021年实施“进出平衡”之前。在2021年国家要求实施“进出平衡”前，只要求对非农建设占用耕地实行“占补平衡”，而补充耕地必须以项目制实施，补充耕地实施主体可以是政府部门、国有企业、地方政府平台公司、社会资本民营企业，但都是以法人为主体实施。个人、农民、农村集体经济组织、经济合作社等均不可以。在补充耕地质量上由农业农村部门验收确认耕地质量等级，并按农用地分等规程折算出土地利用等级，这个等级就是我们折算耕地指标交易时粮食产能指标的依据。第二阶段是2021年实施“进出平衡”之后。占补平衡补充耕地以项目制，与之前做法一致，但“进出平衡”是以县级政府统筹，其实施模式按行政体制采取按行政管理层级和区域以分配任务方式推进恢复耕地，这种方式可以是乡镇政府、村委会、农村集体经济组织、经济合作社、个人恢复的耕地都可以，不问过程，只管结果。对耕地的确认以国土调查年度变更准，而年度变更能否确认和变更为耕地，不问这块恢复耕地的来源、谁复垦、谁承包、怎么实施、怎么验收的，也没有要求农业农村部门进行质量鉴定。变更为耕地则以国土变更调查规程为依据，强调检验是否为耕地以“出土长苗”为准，旱地起垄、水田有水、一年一季农作物长苗了就变更为耕地。验收方式采取照片举证，省、市内业复核，也不需要有机质、容重、PH这些检验指标。

改革后，以“进出平衡”为基础，结合“占补平衡”，形成“大占补”下新的“占补平衡”管理模式，新在哪里？

1. 是否按项目制实施与补充耕地指标无关。各类主体垦造或恢复的稳定耕地可作为补充耕地，各类主体就包含了县级政府部门及下属事业单位（如土地整理中心）、乡镇政府、村委会、村集体经济组织、农村经济合作社、个人等，这种模式与之前的“进出平衡”类似，不问过程只管结果，即然各类主体恢复都可以，也就无需像原来“占补平衡”补充耕地一定要以项目制实施。对原来以项目制实施而新增的耕地才能验收确认补充耕地指标，也无需对选址立项、勘测设计、招标投标、施工监理、竣工验收、结算审计、指标确认等以项目制实施的一系列环节进行过程监管。原以项目制实施对指标形成过程的监管，也是对实施过程财政资金使用的的监管，同时也是廉政风险的一种监管。但对于使用财政资金的政府部门、国有企业、地方政府平台公司，以及社会资本等为主体的补充耕地实施一般会采用项目制，只有项目制才能核算成本，资金监管，投资回报核算，也是工程建设项目管理的要求。在两部《补充耕地质量验收办法（试行）》征求意见稿中：“农业生产符合性评价用于判定补充耕地是否满足农业生产的基本条件并适于可持续耕种。评价指标包括但不限于有机质、pH、有效土层厚度、土壤侵入体类型及含量、地形坡度、土壤重金属和有机污染物等。指标有1项(含)以上不符合的，不能认定为耕地，视为补充耕地质量验收不通过。省级农业农村主管部门要结合地方实际，制定农业生产符合性评价标准”。严格的质量验收标准，也对土地平整和土壤重构有严格的工艺和质量要求，质量要求决定投资成本。以鱼池恢复水田为例，鱼池底淤泥一般重金属超标，需换填合格的土壤。也不会是像过往恢复耕地那么简单，翻耕起垄撒把菜籽长苗就能变更为耕地。

2. “出土长苗”不再是年度变更调查地类能否变更为耕地标准，也不再是自然资源一个部门说了算。11月12日在国务院召开全国冬春农田水利暨高标准农田建设视频会议上，中共中央政治局委员、国务院副总理刘国中强调“要加快推进第三次全国土壤普查，抓紧完善补充耕地质量验收机制，因地制宜加强退化耕地综合治理”。在两部《补充耕地质量验收办法（试行）》征求意见稿中：“以项目制实施的补充耕地项目由项目建设单位向项目所在地县级农业农村主管部门提出质量验收申请；通过依法依规自主开垦、恢复等非补充耕地项目形式产生的耕地，应由县级自然资源主管部门及时向同级农业农村主管部门提供相关地块的位置、面积等矢量信息。县级农业农村主管部门应及时向同级自然资源主管部门提供补充耕地质量验收意见，验收意见中农业生产符合性评价意见作为年度国土变更调查中认定耕地的依据，农业生产符合性评价不合格的不得认定为耕地”。年度国土变更调查中认定耕地必须经县级农业农村主管部门验收意见中农业生产符合性评价意见为合格的耕地。

3. 年度变更后哪些耕地能作为非农建设补充耕地指标。过往以项目制实施的补充耕地项目，农业部门耕地质量评定，自然资源部门通过日常变更为耕地，项目验收后即可确认补充耕地指标，用于非农建设占用耕地占补平衡。而新政不完全以项目制实施，在通过年度变更的耕地中，哪些又能纳入非农建设补充耕地指标储备库呢？在两部《补充耕地质量验收办法（试行）》征求意见稿中分为三步：第一步核算占用平均质量等级。县级自然资源主管部门负责及时向同级农业农村主管部门提供上一年度各类占用耕地块位置、面积等矢量信息。县级农业农村主管部门采取与本区域内上一年度耕地质量等级图斑叠加方式提取占用耕地质量等级信息，核算占用耕地平均质量等级，一并提供给同级自然资源主管部门。第二步达到平均质量等级集中连片的新增稳定耕地纳入补充耕地报备管理。在纳入稳定利用耕地净增加量核算的补充耕地范围内，县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门，将禀赋良好、相对集中连片、耕地质量达到上一年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地，纳入非农建设补充耕地报备管理。第三步县级申报逐级审核通过后纳入补充耕地储备库形成指标。纳入非农建设补充耕地报备管理的补充耕地由县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门申报、地市级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门审核，经省级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门复核合格后，纳入非农建设补充耕地储备库，形成补充耕地指标。

4. 严格补充耕地指标易地调剂。浙江省文件中没有提到指标交易的问题。江苏省文件中明确：“严格补充耕地易地调剂。坚持“市、县域内自行平衡为主，省域内调剂为辅”的原则落实耕地占补平衡。对非农建设占用耕地确需跨市域调剂的，原则上应为省级以上重点建设项目。为保障省以上重大项目落地实施，省政府根据需要对省内补充耕地指标进行直接有偿统筹。鼓励各地和有关国有企业积极向省级提供补充耕地指标。补充耕地指标跨市域交易统一纳入省级交易平台管理，省自然资源厅会同省财政厅合理确定调剂价格标准。河北省文件中明确：将补充耕地指标调剂统一纳入省级管理平台，从严规范程序，合理确定补偿标准，严控调剂规模，指标调剂资金纳入预算管理。坚决防止和纠正单纯追求补充耕地指标、不顾自然条件强行补充的行为。广东省文件中明确：将补充耕地指标调剂统一纳入省级管理平台，从严规范程序，合理确定补偿标准，严控调剂规模，指标调剂资金纳入预算管理。坚决防止和纠正单纯追求补充耕地指标、不顾自然条件强行补充的行为。内蒙古文件中明确：规范补充耕地指标调剂管理。坚持以旗县(市、区)自行平衡为主、自治区调剂为辅的补充耕地落实原则，对农业结构调整、造林种草等造成耕地减少的，原则上应在县域内落实补充，确无法补充的在盟市域内落实；对非农建设占用耕地的，确因补充耕地资源不足可以跨旗县(市、区)、跨盟市调剂补充，其中跨旗县(市、区)调剂的原则上应为盟市级以上重点建设项目，跨盟市调剂的应为自治区级以上重点建设项目。加强补充耕地指标调剂管理，将补充耕地指标统一纳入自治区管理平台，优先在自然地理条件相似、耕地质量相当的相邻旗县(市、区)、盟市进行调剂，调剂资金纳入预算管理，依规动态评估调整补充耕地指标调剂地区的耕地保护目标。

5. 新模式下耕地指标难以再分数量、水田、产能等三项指标。在内蒙古两厅文件中，对建设项目占用黑土地的，实行“占黑土补黑土”，补充与所占用黑土地数量相等和质量相当的黑土地。在中办国办、两部、省级文件中，都只强调了补充耕地的质量等级达到上年度占用平均质量等级，没有强调占“水田补水田、占几等补几等”，耕地质量等级评价也按照《耕地质量等级》(GB/T33469-2016)国家标准组织开展。而之前耕地指标包含有数量指标、水田指标、产能指标，水田指标则是根据“占水田补水田”的要求而产生的指标，产能指标则是根据“占几等补几等”的要求而产生的指标，而耕地等级也是根据原国土资源部门制订《农用地分等规程（TD/T 1004-2003）》而所计算出的土地利用等按1等100公斤折算出来的粮食产能（详见原创 | 耕地“占补平衡”制度改革之耕地质量平衡的建议与思考），采用标准规范不同，自然也无法再确定耕地的粮食产能。

在2021年后施行“占补平衡”和“进出平衡”并行的情况下，这几年来笔者一直负责一个较大乡镇恢复耕地和各类图斑整改的督导，那些零散分布在全县各村民小组的耕地恢复地块，在年度变更中需要多次的拍照、航拍、范围复核、矢量制作、验收等一系列程序，新政下增加了耕地质量验收与评定，而评定的前提是采样、化验。在推进补充耕地验收入库中，技术力量、人力物力、经费保障等还需要自然资源部门与农业农村部门密切配合，推进占补平衡新政在基层的落地实施。

（个人观点，仅供参考。撰文于2024年11月16日）

作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写60余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。

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