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六、占补平衡管理方式（这条应该是用于考核，管控指标是以基期年稳定耕地净增量）1. 监督管理平衡区域：各省（区、市）各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”；
2. 数据依据：以年度国土变更调查、补充耕地质量鉴定等成果
3. 目标：省域内稳定利用耕地总量不减少、质量不降低
4. 重点强调：一是各地应对具备重要生态功能的水田实施严格保护，特别是南方省份应采取有效措施严格控制水田占用规模，二是按照适宜性原则在适宜水田耕种区域有序实施水田补充，优先将从水田中流出的农用地恢复为水田，保持省域内水田总量基本稳定。
该条是指耕地总量平衡，包括非农建设占用和耕地流出到其他农用地占用。之前管理模式是国家管每个新增耕地项目的入库，以及具体非农建设项目占用耕地项目与补充耕地项目的挂钩与质量平衡。而改革后调整为以省为单位占用与补充数量和质量算总账，水田总量基本稳定，管总不管细，具体项目的挂钩与平衡自然资源部不搞了，由各省自己去搞。
七、非农建设占用耕地以补定占管控（仅指非农建设占用，不含农用地内部调整占用耕地 ）1. 约束机制：非农建设占用耕地规模与稳定利用耕地净增加量挂钩。
2. 省域下年度非农建设“以补定占”管控规模上限：上年度土地利用现状年度变更库中稳定利用耕地数量—2020年年度变更库中稳定利用耕地数量
3. 特殊要求：耕地总量较上一轮耕地保护目标（笔者理解为2006-2020年）存在缺口的省份，稳定利用耕地净增加量可用于抵补缺口或作为非农建设“以补定占”管控规模，具体数量由各省（区、市）根据非农建设占用耕地需求等因素合理确定，并分解明确到市、县。
从管控规则来看，随着每年变更调查稳定耕地变化，下年度可占用耕地上限也随之动态变化。假设某省2020年稳定耕地量为5000万亩，2024年变更调查稳定耕地5020万亩，那2025年非农建设可占用耕地上限为20万亩；如果2025年变更调查稳定耕地5010万亩，那2026年非农建设可占用耕地上限为10万亩。![]()
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》各省耕地保有量、基本农田保护面积指标上轮规划：《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》发布于2008年10月23日起实施，而这个阶段为第一次土地调查成果，以“一调”为基础的年度变更数据湖南省上轮规划基期年2005年耕地面积5724万亩，规划近期2010年为5681万亩，规划目标年2020年5655万亩。
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《湖南省土地利用总体规划（2006～2020年））》耕地保有量、基本农田保护面积指标本轮规划：《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》编制时间为2022年，这个阶段为第三次国土调查成果，以“三调”为基础的年度变更数据湖南省本轮规划基期年2020年耕地面积5431.71万亩，规划目标年2035年耕地保有量不低于5372.66万亩。国务院批复部分省市《国土空间规划（2021-2035）》控制指标两轮规划基期年现状耕地数据跨越了“二调”，看下“二调”情况。“二调”时点为2009年12月31日，湖南省“二调”公报数据耕地面积6202.5万亩，比基于“一调”逐年变更到2009年的耕地数据多出516.5万亩，主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使二次调查的数据更加全面、客观、准确。湖南省2005年以“一调”为基础的数据库耕地面积5724万亩，2009年以“二调”为基础的数据库耕地面积6202.5万亩，2019年以“三调”为基础的数据库耕地面积耕地5443.4万亩。2005年至2009年，耕地增加478.5万亩；2009年至2019年，耕地减少了759.1万亩。这“过山车”一样的变化一下增了400多万亩，一下减了700多万亩，是完全物理上的耕地数量的变化？还是既有物理上的数量变化，还有地类分类、调查规程、统计口径不同基准造成的数量变化呢？从规划角度看上轮规划期末2020年耕地保有量5655亩，2020年现状耕地面积5431.71万亩，相差223.29万亩；而本轮规划期末2035年耕地保有量已明确不低于5372.66万亩，2021-2035年规划期耕地面积减少不超过59.05万亩都是在规划控制之内。笔者认为：不同时期的调查底图、调查方法、地类归类、统计口径不同，结果也不会相同，如果用不同尺度的数据去对比，其结果有多少意义呢？从规划的角度，从规划基期年到规划期末耕地是逐年减少的，我们经常说“在发展中保护、在保护中发展”，在地方政府潜意识中发展才是第一要务，保护是完成任务。既然明确规划目标，按本轮规划目标去控制就行，而又牵扯到上轮规划，以不同的土地调查结果为基数对规划期末指标所预估而确定控制值，做对比只是一个简单的数学问题，但补上这个差值，是要基层一亩一亩的去恢复，这些地不是空地，也不是没有承包人，也不是直接可以耕种，需要资金、伐树、砍青、填塘等一系列措施。从新政策文件来看，2021年至今完成的恢复耕地冲抵年度流出后所净增加的稳定利用耕地可作为非农建设“以补定占”管控规模上限，但这些不是以项目制实施按行政层级由镇或村恢复的耕地能否纳入省级非农建设补充耕地储备库中呢？
八、非农建设占补平衡差别化管控
1. 不需要每个项目占补挂钩，但用地单位要自行垦造或缴纳耕地开垦费。对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份（内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆），以及《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》出台前已批复新一轮总体规划的省份（北京、上海），强化耕地总量管控，在耕地保护目标不突破的前提下，建设项目办理农用地转用审批时，可不实行占用与补充逐项目对应挂钩管理方式，但建设用地单位应通过自行垦造或缴纳耕地开垦费方式落实补充耕地义务。
2. 需要每个项目都占补挂钩。对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标低于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份（上述以外的省份），强化建设用地占补平衡过程管理，有关省份要以县级行政区为单位建立非农建设补充耕地储备库，将符合条件的补充耕地纳入储备库形成补充耕地指标，在建设项目办理农用地转用审批时根据占用耕地规模相应挂钩核销。
3. 原则：省域内现状耕地面积原则上应不低于新一轮国土空间规划基期年份（2020年）的耕地面积（注意是耕地数量，不是稳定耕地数量）。
4. 特殊情况：一是经严格批准纳入国家生态退耕等特殊情形造成耕地减少的；二是国土空间规划中期评估调整后耕地保护目标发生变动的省份，按照上述管控原则，非农建设占补平衡管理方式相应调整。
较之前耕地指标类项目在土地整治项目监管系统形成指标后，在全国耕地占补平衡动态监管系统中非农建设项目占用耕地和补充耕地指标挂钩。新政进行了区别对待，且占补平衡管理平台和补充耕地储备库由各省建设、管理、制订规则。以宁夏为例，上轮规划确定期末2020年耕地保有量1630万亩，新一轮规划基期2020年现状耕地面积1802万亩，新一轮规划到期末2035年耕地保有量不低于1753万亩。耕地保护目标高于上轮耕地保护目标，原则上现状耕地总量不低于1802万亩，但底线不得低于1753万。宁夏就无需实行每个非农建设项目占耕地和补充耕地挂钩，也无需建补充耕地储备库。
1. 基础数据：年度国土变更调查成果数据、2020年国土变更调查成果数据2. 现状稳定利用耕地计算：年度国土变更调查耕地面积－“三区三线”划定中未纳入耕地保护目标情形的耕地面积（三区三线成果中有耕地保护目标图层）－难以或者不宜稳定利用的耕地面积。3. 稳定耕地净增加量计算：现状稳定利用耕地面积－2020年稳定利用耕地面积
4. 特别强调不列入稳定耕地情形：一是难以或者不宜稳定利用的耕地调整为稳定利用耕地的（没有增加耕地总量，不是通过新增产生）。二是以及2020年以后年度变更为耕地地类并已在全国耕地占补平衡动态监管系统和城乡建设用地增减挂钩在线监管应用系统报备的补充耕地，不纳入年度稳定利用耕地净增加量核算（因为核算是以2020年为基期年，其指标已在占补平衡动态监管系统挂钩，没有挂钩节余的指标按文件第十六条也可继续结转使用，但这些项目所产生的新增耕地在2020年之后都已通过年度变更调查在数据库中已是耕地，如果再还算入以年度国土变更调查成果为基础的稳定利用耕地，就重复计算了）。![]()
笔者认为：土地利用现状数据库中，各地类图斑属性参数没有区分哪些属于稳定或不稳定耕地的参数，无法直观清晰的对稳定耕地进行确认和统计。应对稳定利用耕地的准确概念、计算方法和统计规则在省级制定的政策文件中予以明确，并在现有数据库中在对图斑属性赋以参数，要让基层自然资源部门清晰明了知道哪些是，哪些不是，才能更好的落实政策和向群众解答。去年，笔者也曾就此问题咨询基层的调查监测部门、变更调查技术单位、三调技术单位都没有得到准确的答复。譬如说某县2022年度变更数据库中按上级统计规则认定的稳定耕地数量是多少？2020年按上级统计规则认定的耕地数量和稳定耕地数量是多少？耕地保护底线目标多少？而这些数据，都是地方政府开展补充耕地和落实资金保障的决策依据，更是新政后非农建设“以补定占”管控依据。
1. 核定质量主体：地方各级农业农村主管部门要按规定做好耕地质量调查评价工作，会同同级自然资源主管部门建立耕地质量等级数据库。2. 核定程序：县级自然资源主管部门及时提供各类占用和补充耕地地块信息，县级农业农村主管部门负责核算本区域年度各类占用和补充耕地的平均质量等级，按年度“算大账”方式明确耕地质量稳中有升的有关要求。市级、省级农业农村主管部门按要求分别对县级各类占用和补充耕地质量结果进行审核和复核。3. 质量平衡方式：省级自然资源主管部门在分解明确市、县非农建设“以补定占”管控规模时，应会同同级农业农村主管部门明确报备补充耕地质量要求。之前占补平衡是逐个项目去对应平衡，新政后是以县域“算大账”，算各类占用和补充耕地平均质量等级，这个平均笔者认为是加权平均法。之前占用耕地的等级以自然资源部门分等定级数据库数据为准，补充耕地由各省赋权一级农业农村部门核定，而新政是由县级农业农村部门对占用和补充都要核定，再逐级审核、复核。如果各乡镇补充地块多，而耕地质量评定所需的有机质、容重、PH值、重金属检测等都需要土壤现场取样、化验、分析、评价、计算平均、建库等有大量工作，部分工作可能又需要第三方技术单位负责，而这部分费用肯定不会低。过往恢复耕地1万亩以上，地块信息采集制作、验收的技术单位以及年度变更调查技术单位的技术服务费用都近百万元。（个人观点，仅供参考。如理解不准确，请您在评论区留言或微信讨论，在后续推文中进行更正说明，请您持续关注“土地人”公众号。同时欢迎同行、业内专家、行业大伽、业务主管部门领导进行解读，“土地人”公众号负责推送）作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
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