2023年12月28日，自然资源部办公厅印发了《关于按照实地现状认定地类 规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号，以下简称59号文），其中第一条规定：国土调查要按照统一调查标准，依据调查时点国土利用现状认定地类。凡是发现国土调查成果与实地国土利用现状不一致的，无论是调查时点后新发生变化的，还是“三调”或历年国土调查错漏的，均应及时通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。涉及管理急需的，可通过日常变更机制报部“即报即审”。
2023年下半年，半月谈、新京报等媒体报道因个别图斑调查地类与实际地类不一致而导致形成卫片图斑所引发的舆情（原创观点|为什么半月谈等主流媒体会质疑卫片执法），59号文发文背景是针对社会热点和质疑回应社会关切。59号文发文已快一年，在实际工作中既有对“管理急需”适应范围如何理解的问题，也有对日常变更“即报即审”结果如何运用的问题。
2024年9月12日，李XX在湖南省自然资源厅留言咨询：因建设项目管理急需，对由于三调错漏现已通过省级审核进行日常变更，但来不及进入已经下发的本次年度变更的地类变更成果，能否作为建设用地红线调查时地类确认的依据？如果不行，则需要等到下一年，那又如何解决“管理急需”的矛盾？
2024年9月20日湖南省自然资源厅答复意见：《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函【2022】411号）规定，建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准，现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批；无合法来源的，按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地占补平衡。年度变更调查和日常变更调查，是对地类现状的确认，其目的是确保调查地类与实地现状一致，但现状为建设用地并不等于建设用地就已取得合法手续，因此用地审批时需根据建设用地合法来源资料来确认。《自然资源部办公厅关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发[2023]59号）中提及的“管理急需”，应不能理解为对土地权属和性质的确认，农转用和土地征收审批应当依法履行法定程序，不能以变更调查替代相关法定程序。
国土变更调查包括日常变更和年度变更，年度变更好理解，是对全年行政区内地类变化的变更；而哪些适用于日常变更，哪些属于“管理急需”？从江苏省自然资源厅2023年8月8日《关于全面推进国土变更调查日常变更工作的通知》（苏自然资发(2023)176号）文件日常变更的范围及哪些属于管理范围进行了明确。
1. 明确日常变更对象。日常变更主要支撑相关管理特定需求，一是占补平衡、增减挂钩、全域综合整治、采矿用地复垦等部明确需要通过日常变更核定地类的，以及新增水田须种植水生农作物等有季节性举证要求的，须纳入日常变更；二是根据报批供地、设施农用地备案等管理信息、专项调查等调查监测工作和日常巡查等发现的其他地类变化且稳定的图斑，也应统筹纳入日常变更。
2. 规范组织流程。日常变更分调查举证响应、矢量数据制作、逐级报送审查和成果反馈应用等环节。县级开展调查举证，变化图斑通过“省市县三级在线核查系统”报省市检查；结合管理需求，对需报部审核的变化图斑制作矢量数据成果“线下”逐级报送审查。部审核意见通过“国土调查国家核查进度查询系统”和“国土调查云”进行反馈，提供相关部门应用。
3.加强日常变更与年度变更调查的衔接。部上半年监测图斑已纳入日常变更的，应全部报部审核；省定期监测图斑纳入日常变更的，根据时间条件争取报部审核。所有经部审核确认的日常变更成果，部将衔接纳入年度变更调查。经省市“线上”检查但未“线下”报部审核的图斑，地方应结合年度变更调查监测图斑和地方具体管理需求，统筹做好与年度变更调查的衔接。
《江苏省国土变更调查日常变更实施方案（试行）》中，日常变更对象主要包括三种类型：一是地方应当纳入日常变更的图斑；二是建议地方纳入日常变更的图斑，包括日常管理类、专项调查监测类以及卫片监督类等变化图斑；三是鼓励地方将自主监测发现的变化图斑纳入日常变更。
1. 地方应当纳入日常变更的图斑。（1）项目类图斑。占补平衡补充耕地、城乡建设用地增减挂钩、国土空间生态修复和废弃矿山治理项目等部明确需要通过日常变更核定地类的图斑。(2)季节性举证要求图斑。新增水田须种植水生农作物等有季节性举证要求的图斑，如水稻、稻蟹（虾）混养、茭白、莲藕等。(3)上一年度跟踪图斑。部下发并要求地方跟踪核实的各类图斑。
2. 建议地方纳入日常变更的图斑。（1）日常管理类。县级依据建设用地供地、设施农用地备案、临时用地审批等自然资源管理信息确定的实地已发生变化且符合地类认定要求的图斑，包括：实地已建成或已动工且建筑施工主体工程达到“正负零”标准的已供地图斑；带位置下达的绿化造林且实地已种植林木图斑；已备案且实地已建设的设施农用地图斑；已审批且实地已利用的临时用地等图斑。（2）专项调查监测类。林草湿调查监测和城市国土空间监测发现已变化且稳定的图斑。
3. 鼓励地方纳入日常变更的图斑。鼓励地方用好土地卫片执法检查和耕地卫片监督等相关监测成果，将相应确定保持地类变化且稳定的图斑纳入日常变更；有条件的根据自然资源管理需求，可增加监测频次，自主开展定期监测，拓展日常变更范围。
日常变更有效衔接年度变更调查 。自然资源部在年度变更调查阶段，将依据最新遥感影像，结合举证照片对地方报部核查并确认的日常变更图斑进行核定。
1.若最新遥感影像支持日常变更地类，部将标注下发，地方可直接纳入年度变更调查；若最新遥感影像不支持日常变更地类，地方应重新调查举证，根据实地现状纳入年度变更调查。通过省、市检查但未报部核查的日常变更图斑，省将统一依据最新遥感影像对日常变更地类进行一致性判读并下发各地。若最新遥感影像支持日常变更地类，地方可将举证成果共享迁移到年度变更调查举证模块，直接纳入年度变更调查；
2. 若最新遥感影像不支持日常变更地类，地方应将日常变更图斑与部提取图斑进行空间套合，根据套合情况分类处理。若套合后存在重叠，根据部提取图斑范围进行补充举证，不重叠部分地方视情作为自提图斑纳入年度国土变更调查；若套合后不重叠，地方视情将日常变更图斑作为自提图斑举证后纳入年度国土变更调查。
综上所述，日常变更的主要目的是为管理所需，而管理所需是指自然资源内部部门之间对管理事项的地类变更有需求而所开展的与之相关联的变更调查。譬如：确认新增耕地指标时需完成地类变更等。管理所需并非是针对行政相对人所申请建设项目用地农用地征转审批，日常变更结果仅用于自然资源部门内部管理，而对外行政许可等事项均以最新的年度变更调查地类为准。
（个人观点，仅供参考。撰文于2024年11月13日晚）
作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写60余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
