1999年冬，组织分配我到某乡镇国土管理所工作，在乡镇土地管理主要工作就是农村村民建房管理。村民建房审查的重要一环是建房资格的审查，主要是按照《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，所以建房资格审查主要是：是否是本集体经济组织成员，是否具备分户条件。而对于是否是本集体组织成员，对于这项认定，我们就按户口是否在本村进行认定。而在实际过程中，建房户不是能在全村范围去选一个宅基地，而是只能在本队自己的承包土地范围内去选址。如果自己承包地没有适宜建房的土地，则需要自己与本队另外承包人去调换，本队调换承包地这种情况一般不需要队里群众代表签字，因为所有权没有变更，但承包地建房会要队里群众签字，因为涉及到农用地变更为建设用地，减少了田土面积。如果要跨队调换承包地，就需要双方队里群众代表同意用建房人承包地去调换，因为涉及所有权的变更。

而在自然资源管理的实际工作中，在管理层面涉及集体土地所有权与集体经济组织的最主要就是征收集体土地、农村村民建房资格审查、耕地保护等工作。传统的土地调查内容包括土地利用现状调查（指农村）、地籍调查（城镇）。2018年3月修订的《土地调查条例》明确土地调查包括内容：一是土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；二是土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；三是土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。2019年7月修订的《土地调查条例实施办法》中明确：土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。我国已开展的三次国土（土地）调查，对土地权属调查均只到村。也就是说只确定土地到哪个村一级行政区，并没有确定土地到哪个集体经济组织，没有确权到位。这就形成了我们在征收土地工作中，被征收土地方应该是集体土地所有权人，而自然资源部门的土地利用现状调查数据库对土地权属均只到行政村，所在在申请上级主管部门征收审批时被征收土地均为行政村，批复也是行政村，而实际土地所有权是以原来生产队为单元。因调查深度和调查所掌握数据及数据库等原因致使土地权属不够清晰。在实际工作中，往往是征拆法律主体部门与行政村村委会签订征收土地协议，再由行政村将征地补偿等费用分配到各村民小组，村民小组再统筹分配到户。在土地开发整理项目中，土地平整后村组界线裁弯取直后权属界线的调整、承包经营权的再分配等之间的土地与利益平衡，也都由村委会协调处理。在土地承包经营权发包合同中，发包人也基本为村委会。

《土地管理法》《农村土地承包法》等法律明确：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《村民委员会组织法》第八条：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。第二十八条 属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

从上述法条中可以看出，农村集体所有土地有三种存在形式：村农民集体所有、村内两个以上各农村集体经济组织所有、乡农民集体所有。管理主体按不同所有形式也分为三种，即村集体经济组织或村民委员会、村内各农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。在这三种集体土地所有权管理主体中，村集体经济组织或村民委员会都可以管理经营村集体所有土地，村内各农村集体经济组织或村民小组可以管理经营村内各集体所有土地，但乡（镇）级集体所有土地只能是乡（镇）农村集体经济组织管理经营，乡（镇）政府不能代为管理。

农村集体土地所有权制度形成源于人民公社时期＂三级所有，队为基础＂土地制度的延续。“三级所有”是指生产资料和产品分别归公社、生产大队和生产队三级所有，“队为基础”是指在人民公社的三级集体所有制中，生产队一级是基本核算单位。1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》规定：农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。这是首次采用“集体经济组织”概念。后来，农业生产合作社经过初级社、高级社，发展到“三级所有、队为基础”的人民公社；农村改革开放后，人民公社解体，相应形成了乡（镇）、村、村民小组集体经济组织，虽然名称变了，而且不少地方并未成立乡（镇）、村民小组集体经济组织，但集体经济组织的地域范围基本未变，作为农村集体经济组织基础的农民集体土地所有权基本未变。2001年国土资源部印发的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》(国土资发〔2001〕359号)文件中有明确规定：”凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有……对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有”，这一规定是将土地承包经营权发包时是否打破村民小组的权属界限作为标准。2011年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合出台的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确：凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体;对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。

我们延续了“三级所有”的农村集体土地所有权制度，但“队为基础”的模式有所改变。无论是在对内和对外，在管理上逐步演变为村为核算单位。无论是在行政区划、行政管理、行政征收还是合同签订主体等都以村级为核算单位。譬如：90年代农业税、交公粮、“三提五统”、义务工、土方等，现行财政拨款、村账镇管、各项考核等等均以村为单位。

何谓集体经济组织，在《农村集体经济组织法》制定前是没有明确概念和定义。集体经济组织在实际中存在，其存在没有法定形式，是否是特别法人、是否登记设立、是否有公章和代为行使权力的法人、公共账户等等。在广东等经济发达省份，均设立了集体经济经济组织，有法人、公章。而在一些经济欠发达省份，没有设立集体经济组织，集体土地所有权也没确权到集体，而土地所有权实际又由各村民小组所有，而村民小组又是个松散组织，即没有法人、公章、账户，在经济活动中，譬如：土地承包经营权发包、征地拆迁等。经济合同、征地补偿合同由谁签字、由谁盖、由哪个集体账户收款都不够明确。

《农村集体经济组织法》从总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、 附则组成，解决了过往对农村集体经济组织定义不明，权利和义务不清，经济组织的设立、法人、公章、账户，经济组织成员的认定等一系列存在而又没有规范亟待明确的问题。对农村集体经济组织的定义在总则第二条中明确：“农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织”。对于集体经济组织的设立： 农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。农村集体经济组织成员大会表决通过本农村集体经济组织章程、确认本农村集体经济组织成员、选举本农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事后，应当及时向县级以上地方人民政府农业农村主管部门申请登记，取得农村集体经济组织登记证书。村一般应当设立农村集体经济组织，村民小组可以根据情况设立农村集体经济组织；乡镇确有需要的，可以设立农村集体经济组织。对于成员的确认：户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。确认农村集体经济组织成员，不得违反本法和其他法律法规的规定。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。（详见中华人民共和国农村集体经济组织法）

《农村集体经济组织法》的出台，是对《土地管理法》《农村土地承包法》的延伸与补充，完善了农村集体经济组织结构和农村集体土地产权管理机构。当前，各级自然资源部门正在完善和更新集体土地所有权确权登记，即将实现所有权清晰，所有权人明确的管理格局。

作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，撰写近50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以便于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。