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笔者在不动产工作期间，多次收到广东一些市县法院“关于我县村民因诉讼而被执行的农村住房是否能进行司法处置的函询”。前段时间，笔者曾撰写了《原创 ｜从自然资源管理实践工作中看《农村集体经济组织法》的必要性》推文，发表后多位读者向笔者咨询“过往因考学等原因由原来农业户口转为非农业户口后在城市成家立业，而老家在农村父母过世后在原籍没有农村户口的家庭成员，农村老房子所有权与宅基地使用权继承以及重建的问题”。在土地社会主义公有制前提下，对农村集体土地产权制度的普法和宣传还有待进一步提高。后又根据相关文件撰写了一篇《关于乡（镇）政府能否代为管理乡（镇）农民集体所有土地的问题？》政策性解释的推文，阅读量已达8W多，而评论区大部分是一些负面评论，可见农村集体土地产权制度的关注度高且很敏感，所以对涉及农村集体土地产权制度改革的政策措施顶层设计都是审慎推进的。本文着重阐述户口、农村集体经济组织成员、宅基地三方面的问题。
一、集体经济组织成员界定与程序、退出与丧失
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集体经济组织成员是一个身份，享有这个身份具有的权利。一是享有承包经营权；二是享有农村宅基地资格权；三是集体收益分配权。是否是集体经济组织成员，在不同时期、不同层面的界定。
1. 过往成员身份的界定。一是分田到户之前，我国农村实行的是集体经营的土地制度。在这种制度下，土地所有权归集体所有，农民以集体的形式进行农业生产，个人并不直接拥有土地的使用权。在搞集体时代，谁是集体经济组织成员是很清晰的，因为大家要一起出工，一起吃饭。二是分田到户后，集体经济与集体经济组织逐渐弱化。包产到户后，从1983年第一轮土地承包期15年到第二轮土地承包期30年，再到第二轮土地延包再延30年，农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，实行“长久不变”。三是户籍制度区分。在长达半个世纪的“农业”与“非农业”户口区分，农业户口户籍在农村，非农业户口户籍在居委会，在户口页上有明确的标识，直至2014年统一为居民户口后，不再区分。
2. 新法对成员身份的界定。即将于2025年5月1日施行《农村集体经济组织法》第十一条：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员”。从该条款中可以看出必须同时具备以下三个条件：
一是户籍在或者曾经在农村集体经济组织。这条很好理解，户籍目前还在村里的不容质疑，而曾经在村里的要区分两个阶段。1958年1月实施《户口登记条例》将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同类型。在区分农业户口和非农业户口时代，因考学、录干、招工等原因而变成非农业户口的其户口必须转出后落到居委会。笔者于1996年考入包分配中专后，其户口就从农业户口变为非农业户口，户籍也从村里转到镇居委会，后随就业单位落户到当地居委会。而笔者同村同年的老兄弟同学也同年考入包分配中专后，户口也从同村转至镇居委会，毕业分配至已名存实亡的乡镇农机站，分配即下岗，后在广东打工经商，其户口一直在镇居委会，既不能转到村里按集体经济组织成员享受宅基地，也不能享受承包土地。所以，在那个时代转为非农业户口就是吃“国家粮”，非常难；而从非农业户口也不能再迁回农村。 2014年7月国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中指出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。不再区分农业与非农业户口后，农业户口不再受“非农”等条件的制约，从农村迁出符合迁入地落户条件的户口迁出相对较为容易，而原来非农业户口迁入农村很难。
二是与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系。笔者在实践工作中，村民在主张自己权利时，一般都会强调我在上缴农业赋税年代履行了多少义务。在2006年全面取消农业税之前，集体经济组织成员履行的义务是很清晰的。在农业赋税较重的时期，承包土地所产生的农业税、“三提五统”（所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹。包括教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费）、交公粮、义务工、土方款（县里修建防洪堤防应出工完成的土方而没有出工而折算成缴费），你履行了这些义务，在集体资产处置、土地征收补偿款分配时自然就享有集体经济组织成员的权利。而在全面取消农业税、义务工后，则承包土地所要履行的义务就不再那么直接。譬如说在后来的通村通组公路建设筹资、电网改造筹资等集体基础设施建设过程中是否分摊了费用，履行了多少义务。特别是在赋税较重时期放弃了土地承包权并迁出了户口的村民，既没了承包土地，又在本村没了户口，所以要再把户口迁回来分配土地、宅基地等，则需要集体经济组织成员同意，且程序相当繁杂。三是以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民。笔者的理解是以分配有集体土地且为基本生活保障，而不是指收入来源。中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中指出：“维护进城农户土地承包权益，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织，也可鼓励其多种形式流转承包地经营权”，也就是说，分配有集体土地的经济组织成员，在城市务工、经商、已定居非自愿，其承包土地依然保留，并不要求强制退出，而是自愿。3. 成员界定的程序。《农村集体经济组织法》第十二条：农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。确认农村集体经济组织成员，不得违反本法和其他法律法规的规定。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。4. 退出或丧失成员身份。自愿退出：《农村集体经济组织法》第十六条：农村集体经济组织成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意的，可以自愿退出农村集体经济组织。农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益，但是不得要求分割集体财产。丧失身份：第十七条有下列情形之一的，丧失农村集体经济组织成员身份：（1）死亡；（2）丧失中华人民共和国国籍；（3）已经取得其他农村集体经济组织成员身份；（4）已经成为公务员，但是聘任制公务员除外；（5）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。因前款第三项、第四项情形而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。第十八条:农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。
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房屋与土地一体，房屋具有所有权，而土地是使用权。对于农村集体所有土地，只有是土地所有权的集体经济组织成员，才享受宅基地。按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。该条款的关键：一是一户一宅，二是以户为单位向农村集体经济组织提出，前提是申请户必须是农村集体经济组织成员。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>》规定：农村村民使用本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，应当依法办理土地征用手续。 1. 取得宅基地资格。一是申请人必须是本集体经济组织的成员，在第一章已做详细阐述。二是一户只能享受一个宅基地。而怎么来界定一户，也并非是户口簿分户的概念。各地对分户的要求不尽相同，但总的要求基本相同：（1）分户人必须年满18周岁，具备完全民事行为能力；（2）分户人必须是农村集体经济组织的成员，且在本村有常住户口；（3）独生子女不具备分户条件，如原户为多子女家庭，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户申请宅基地的。三是没有出卖、出租、赠与原住宅的行为。具备上述条件的可以申请宅基地。
2024年3月26日，湖南省公安厅召开新闻发布会，推出七项便民利企服务举措：2016年2月3日我省实施户籍制度改革后，将户口由农村地区迁往城镇地区的户籍人口，可以凭居民户口簿，申请将户口迁回原迁出地落户。“夫妻投靠、未成年人子女投靠、大学生毕业回原籍、离婚回原籍、退伍军人回原籍，凭农村的不动产权登记证书迁入。（1）原迁出家庭户因全户迁出等原因，已不存在的，经当地亲友家庭户的户主同意，可以在当地亲友家庭户落户；（2）无亲友家庭户接受其入户的，可以在当地村（居）委会公共集体户落户；（3）依法取得农村宅基地使用权并办理不动产权属证书的公民（含不动产权属证书登记的下列人员：共有人、家庭成员），可以凭不动产权属证书，申请将户口迁入农村宅基地的所在地。户口迁入的前提是不动产权登记证书，而农房一体的确权登记发不动产权证的前提是本集体经济组织成员，而成员又以户口在本村为前提。两者存在矛盾，笔者认为：《农村集体经济组织法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等法律法规来看，户籍曾经在农村集体经济组织、在农村有承包土地且履行了成员义务应可以认定为集体经济组织成员而进行农房一体登记。2. 宅基地及地上建筑物的继承与买卖。地上房屋具有所有权，房地一体的不动产可以继承，但不是本集体经济组织成员的继承人不得拆除重建，房屋自然损毁后所有权灭失，宅基地退还集体。地上房屋可以卖给本集体经济组织成员，不能卖给本集体经济组织成员以外人员。
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1. 农业农村部门关于农村宅基地官方态度。一是宅基地允许的情形。2024年7月23日，农业农村部党组书记韩俊主持召开全国农业农村系统政策通气会。会议强调，要认真学习贯彻党的二十届三中全会精神，深入学习领会习近平总书记重要指示批示精神，落实党中央、国务院部署要求，牢牢把握农村政策法律底线红线，把准工作原则方向，有力有效推进乡村全面振兴。会议强调，要严守农村宅基地政策底线红线不动摇，切实加强农村宅基地规范管理，按照保障居住、管住乱建、盘活闲置的要求，以规范管理为重心，着力健全制度、强化监管，不断提升宅基地管理工作水平。认真落实允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的政策要求，探索稳妥有序利用的具体方式。在农民自愿有偿退出宅基地问题上，探索建立有关办法一定要稳慎，切勿刮风，要给进城农民留后路，切实为农民长远利益着想。二是宅基地不允许的情形。国新办2024年7月24日举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，农业农村部党组书记韩俊表示，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆，严格禁止给退休回乡干部职工分宅基地建房。韩俊说，宅基地的使用权在法律上界定的是非常清楚的，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，也就是说非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。我们的所有法律在这点上讲的是非常清楚的，政策要求也是非常明确的。在这一点上，不能以任何形式开口子、搞变通，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆，严格禁止给退休回乡干部职工分宅基地建房，要守好政策底线。二十届三中全会《决定》讲得非常明确，现行政策是允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这方面各地可以积极探索，让农民享受更多的改革红利。2. 自然资源部门关于农村宅基地官方态度。一是宅基地不能纳入农村集体经营性建设用地入市范围。2023年3月1日自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训会上，王广华部长要求入市工作要做到“二三二”，审慎稳妥推进试点。要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发。二是农房一体确权登记中对”一户多宅”、宅基地面积超标、非本集体成员占用宅基地、没有权属来源材料的宅基地，以及合法宅基地上的房屋没有符合规划或建设相关材料等情形的处理政策。2023年06月28日《自然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》（自然资发〔2023〕109号）文件中明确：对"一户多宅”、宅基地面积超标、非本集体成员占用宅基地、没有权属来源材料的宅基地，以及合法宅基地上的房屋没有符合规划或建设相关材料等情形，各地可依据《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）、《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）、《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）等政策文件以及地方细化完善的政策要求办理登记。对各类情形的处理，这篇推文对上述文件进行梳理后进行详细描述《一户多宅、超面积、非集体成员取得宅基地等怎么确权，自然资源部解答》
习近平总书记强调，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。农村土地产权制度改革必须审慎稳妥推进，是急不得的。（个人观点，仅供参考）
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作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，撰写近50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以便于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
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