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2021年11月4日自然资源部印发了《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号 ），对临时用地范围、临时用地选址要求和使用期限、临时用地审批、临时用地恢复责任、临时用地监管等方面进行明确。2023年6月自然资源部印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）明确直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站在符合相关条件下可以占用耕地，不得占用永久基本农田。2024年10月19日自然资源部办公厅印发了《关于进一步做好基础设施建设使用临时用地保障工作的通知》（自然资办函〔2024〕2159号），对能源（含能源基础设施建设中的油气探采合一涉及的钻井及配套设施）、交通、水利等基础设施使用临时用地的使用期限调整为四年，并对延期后的所涉及的复垦范围调整和方案审查要求、临时用地信息录入内容、临时用地服务支撑保障等方面进行了明确。
定义：临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。
范围1：一是建设项目施工过程中建设直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；二是直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。
范围2：矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。
范围3：符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。
2. 临时用地选址要求和使用期限
（1）选址要求。按“用多少、批多少、占多少、恢复多少”原则，一是可以占用耕地，但尽量不占或者少占耕地可以占用耕地，使用后土地复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。二是可以占用永久基本农田（除制梁场、拌合站外），临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合自然资规〔2019〕1号文中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。三是可以占用耕地但不得占用永久基本农田的情形。依据自然资源部《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。（2）使用期限。临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。2024年10月19日自然资源部办公厅《关于进一步做好基础设施建设使用临时用地保障工作的通知》（自然资办函〔2024〕2159号），能源（含能源基础设施建设中的油气探采合一涉及的钻井及配套设施）、交通、水利等基础设施使用临时用地，首次申请使用期限不满四年的，用地单位可申请继续使用，总期限不超过四年。申请继续使用的临时用地，应当符合临时用地使用要求、不改变用地位置和批准用途、不扩大用地规模和使用范围、确保完成复垦任务，由具备相应审批权限的自然资源主管部门批准，使用年限连续计算。
3. 临时用地审批
（1）审批权限。一是涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批；二是占用耕地和永久基本农田以外土地的，由县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批。
（2）资料要求。申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。临时用地申请人根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，明确临时用地的地点、四至范围、面积和现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准、补偿费用和支付方式、违约责任等。临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。
4. 临时用地恢复责任
（1）使用要求。临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。
（2）复垦期限。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。
（3）复垦要求。严格落实临时用地恢复责任，临时用地期满后应当拆除临时建（构）筑物，使用耕地的应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地。
（4）不履行复垦责任。 县（市）自然资源主管部门依法监督临时用地使用人履行复垦义务情况，对逾期不恢复种植条件、违反土地复垦规定的行为，责令限期改正，并依照法律法规的规定进行处罚。
5. 严格临时用地监管
监管方法：自然资源部建立临时用地信息系统。自2022年3月1日起临时用地批准后20个工作日内，将临时用地的批准文件、合同以及四至范围、土地利用现状照片影像资料信息等传至临时用地信息系统完成系统配号，并向社会公开临时用地批准信息。
6. 2024年10月19日自然资办函〔2024〕2159号文件新规（1）实施临时用地期限差异化管理。能源（含能源基础设施建设中的油气探采合一涉及的钻井及配套设施）、交通、水利等基础设施使用临时用地，首次申请使用期限不满四年的，用地单位可申请继续使用，总期限不超过四年。申请继续使用的临时用地，应当符合临时用地使用要求、不改变用地位置和批准用途、不扩大用地规模和使用范围、确保完成复垦任务，由具备相应审批权限的自然资源主管部门批准，使用年限连续计算。 （2）优化复垦范围调整和方案审查要求。临时用地申请继续使用时，可以根据项目使用和复垦情况，将不再继续使用的部分扣除，按照缩减后的范围办理审批手续，进一步减轻企业用地负担。经批准继续使用的部分，可不再重复审查土地复垦方案，确有需要的应重新明确复垦要求，到期后落实复垦责任。不再继续使用的部分，应按照复垦方案，在原规定期限内落实复垦责任。 （3）精简临时用地信息录入内容。部在临时用地信息系统中增加继续使用功能，经批准继续使用的，市、县自然资源主管部门在批准后二十个工作日内录入继续使用的信息，不需重复报送项目完整信息。
在2023年全省耕地保护会议上sw书记点名了某高铁建设项目临时用地复垦不到位的问题，而这个问题并非一个县没有监管与复垦到位个例问题，而是这条高铁沿线的大部分县市区均没有复垦到位的共性问题，在临时用地的监管与复垦管理上还存在一些问题，笔者从具体实例的实践中，来分析问题的原因和解决的建议。1. 审批部门上级与下级以及内部科室的监管责任与落实问题。某市自然资源局临时用地复垦方案的审批由用途管制科负责，而临时用地审批由行政审批科负责，一个临时用地审批，同一个局下发临时用地复垦方案的批复，再还下个临时用地批复。该市下辖某县，临时用地复垦方案由耕地保护股负责，临时用地审批由行政审批股负责。某高速公路申请临时用地占用耕地，先由县耕保股组织个复垦方案评审，改一遍复核通过后再报市局用途管制科，市局管制科又组织一次评审，按评审意见修改通过后市局下达复垦方案批复文件，然后又由县局与用地单位、银行签订三方监管协议，用地单位向县局出具银行保函，并在县所在地税务机关缴纳耕地占用税，再由县行政审批股将相关资料报市局行政审批科审批。这一流程下来，没个半年办不下来。从行政权责来讲“谁审批、谁监管”，该临时用地由市局审批，市局监管，复垦由行政审批管还是用途管制科管呢？全市这么大这么多监管不了，而且三方监管协议是县局同用地单位和银行所签，复垦保证金或保函又是交由县局，这个应由县局履行属地监管责任。而县局行政审批股与耕保股呢，耕保股说我只负责复垦后验收，复不复垦属于行政审批股监管责任。最后导致谁都不想管。这也许不只是个例，但足以说明临时用地占用地耕地审批权限上移和行政审批改革后监管责任没有落实。笔者建议：一是市县两级同一个审批事项在同一单位应由同一部门牵头承办。二是即然三方监管协议和复垦保证金或保函由县局为主体，则复垦方案评审与审批就可交县局评审和审批。三是监管责任按属地管理委托县局监管与验收。
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该宗临时用地审批使用期限为两年，而银行开具的保函期限与审批期限一致，并未涵盖复垦期一年，如不主动要求用地单位提供，保函在复垦未完成即失效
2. 复垦履约保函的期限问题。在被sw书记会上点名后，某县迅速落实整改，而复垦义务人中铁某局以银行保函已过有效期、已委托他人进行了初步复垦只是没验收移交和耕种等理由并不配合整改工作。对于临时用地申请单位，如以银行保函代替复垦保证金，很多银行所开具有的保函期限一般以审批期限为截止期，但按照《土地管理法实施条例》第二十条“土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件”之规定，复垦完成期限是审批截止期满后一年内，如银行出具的保函期限过期，银行不承担担保责任。且履约保函中还对受益人提出的索赔通知还有时间要求。如果监管部门人员调整频繁或对保函有效期限不实时关注，则很容易脱保后失去兜底措施。湖南省自然资源厅于2022年10月28日印发的《关于进一步加强临时用地管理有关问题的通知》明确：“担保期与土地复垦义务存续期相同，不得附加限制期限”，但没有期限的保函银行不会开具。笔者建议：一是严格审查保函有效期限，有效期限为复垦完成期限；二是审批部门加强临时用地台账管理，对临时用地批准期限，复垦期限、保函期限等实时提醒；三是明确工作责任，落实复垦期满前提前在一定时间内掌握复垦进展，并与责任人协商完成情况，如保函到期前未完成复垦的，一定要复垦义务重新提交有效期超过复垦完成期限的保函。不能因岗位人员异动造成断档。3. 复垦方案考虑欠周全而导致复垦实施难到位的问题。复垦方案是临时用地申报阶段编制，而编制复垦方案是在假设建设方案的前提下再编制复垦的方案，存在几个方面的问题：一是复垦假设工程量不准和预算不够的问题。譬如：在编制复垦方案时，按搅拌站硬化地面厚度20cm计算砼拆除量和外运量，而在临时用地实际使用过程中，硬化地面是按30cm进行硬化的，而且还有水稳层15cm，所以说复垦方案是在假设的前提下编制。再譬如取土场，在挖低后与原山体之间放坡、坡比，涉及复垦方案对边坡复绿、截排水沟、挡土墙。二是复垦地类方向和耕地复垦前后无法平衡的问题。譬如：弃土场占用前为水田，在堆放弃土后相对高程抬高，原水源高程无法满足灌溉要求不能复垦为水田。复垦方向决定复垦标准和复垦要求，复垦标准和要求决定复垦预算。
笔者建议：一是编制临时用地施工方案，以施工方案为依据编制复垦方案。二是对无法复垦为原地类的可实施异地开垦或补交耕地开垦费。（详见笔者之前撰写的《临时用地复垦的那些事》）
4. 复垦验收和与临时用地有关但又没在复垦方案内群众诉求的问题。自然资源部文件没有明确复垦验收程序和要求，由哪些主体参与验收？湖南省自然资源厅文件要求“有关自然资源主管部门应当组织相关部门、专家、土地权利人或其代表进行现场踏勘，按照《土地复垦控制质量标准》等规范严格验收”；广东省自然资源厅文件要求“市、县级自然资源主管部门应会同有关部门组织临时用地复垦验收工作”。在笔者参与处理的某高铁、某高速项目中，曾出现三个方面的问题：一是占用前为水田而弃土后无法复垦为水田，异地补充只解决了耕地数量平衡，而对具体的承包经营权农民是失地问题，要求按征地标准补偿；二是群众对部门、专家验收后的结果不认可的问题；三是与临时用地相关的道路压损恢复未纳入复垦方案，无法制约用地单位的问题。笔者建议：复垦验收以用地单位将土地归还土地使用者双方办理移交确认手续为前提，充分尊重土地所有权人意见，再组织相关部门和专家验收。确保验收后无纠纷，土地不抛荒。（个人观点，仅供参考）![]()
作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
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