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原创 | 对耕地占补平衡新政的理解（三）

文摘   2024-10-15 22:40   湖南  
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10月10日自然资源部官媒发布了2024年9月30日自然资源部 农业农村部印发的《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》，涉及五项内容17条政策措施。笔者前两期《原创 | 对耕地占补平衡新政的理解（一）》《原创 | 对耕地占补平衡新政的理解（二）》已对前两项内容10条进行了解读，本期对第三项“强化补充耕地管理，确保长期稳定利用”三条政策措施、第四项“严格补充耕地指标调剂，强化县域自行平衡”两条政策措施、第五项“加强管理政策衔接，稳妥推进改革落地”两条政策措施等进行解读。个人理解和观点，不一定准确，仅供参考。

十一、补充耕地怎样实施
1. 实施主体：各类实施主体依法依规将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地，质量不达标的不得用于占用耕地的补充。
2. 实施方式：各地应结合土地综合整治、高标准农田建设、盐碱地等未利用地综合开发利用和耕地整改恢复等工作，有序推进补充耕地实施。
3. 实施要求：补充耕地应按规定配套建设农田基础设施，由自然资源主管部门核定补充耕地数量、农业农村主管部门开展补充耕地质量鉴定 
4. 不以项目制实施的补偿：各地要结合实际，统筹安排资金，对未占用耕地但实施了垦造或恢复耕地的农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等给予适当补偿。
从1999年修订的《土地管理法》要求实施耕地占补平衡以来，无论是耕地开发项目、旱改水项目、垦造水田项目，都是按土地开发整理项目实施的“五制”要求来实施（项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制），所以项目实施主体必须是法人、以项目制实施招投标，施工总包必须具有相关资质的施工企业，签定施工合同，聘用工程监理，以项目进行管理。无论是测绘、设计、施工、监理等第三方技术单位，都须具有资质的公司。只有按上述方式实施的项目才能验收并确认为补充耕地指标。
而新政国家对省占补是否平衡以年度变更数据库为核算依据，不再管具体的项目平衡。对补充耕地是否以项目制或不以项目制，具体规则由各省确定。文件所明确的各类实施主体均可以实施，各类实施主体包含政府部门、国资企业（城投等）、社会资本等法人企业，也包含集体土地所有权人的集体经济组织、有承包权的个人、还有流转经营的新型农业主体。从上述政策中可以看出，补充耕地只要质量达标，通过年度变更为稳定耕地后，部级层面是都可以按稳定耕地计算净增量的，都能作为下年度非农建设占用的上限。


十二、非农建设补充耕地怎么报备
1. 管理要求：各省（区、市）要严格规范做好耕地占补平衡管理工作，结合实际，根据需要建立统一的耕地占补平衡管理平台，明确补充耕地报备与挂钩管理规则，建立入库使用、动态监管、核销出库等机制（北京、上海、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆之外的省市才需要建平台、建指标库）
2. 纳入补充耕地储备库要求：一是在纳入稳定利用耕地净增加量核算的补充耕地范围内；二是县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门，将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地，纳入非农建设补充耕地报备管理。
3. 纳入补充耕地储备库程序及权限： 符合条件的补充耕地由县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门申报、市级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门审核，经省级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门复核后，纳入非农建设补充耕地储备库，形成补充耕地指标。
4. 负面清单：按新方式储备的补充耕地指标规模不得突破本省份非农建设“以补定占”管控规模，若突破则核减相应储备补充耕地指标。自然资源部将调整全国耕地占补平衡动态监管系统，持续监测相关省份补充耕地指标情况。
按之前管理方式，实施的补充耕地项目经立项-实施-验收-确认指标后在监管系统里生成新增耕地指标。新政后是纳入稳定利用耕地净增加量核算的补充耕地，笔者理解：应是以2020年数据库中稳定耕地为基数，假设100万亩，如2024年变更库稳定耕地101万亩，那么就在集中连片且耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的1万亩新增稳定利用耕地纳入非农建设补充耕地报备管理。
而对于负面清单部分，则是根据非农建设“以补定占”管控规模，实行补充耕地指标总量计划管控，以避免“一哄而上”造成指标过剩。非农建设“以补定占”管控规模并非是完全以耕地净增量为依据确定规模，如果以稳定耕地净增量为非农占用的控制量，那各地会无限制的做补充耕地指标。笔者认为：首先是落实国土空间规划建设用地总量和新增建设用地总量的管控。“三区三线”划定过程中，新增城镇用地管控规划为现状城镇用地0.3倍。本轮国土空间规划村庄建设用地不增加，那就意味规划期（2021-2035）新增建设用地就只有城镇用地增加的这0.3倍。按照城镇开发边界规模管控规则：“十四五”期间增量用地为总增量的40%，“十五五”期间增量用地为35%、“十六五”期间增量用地为25%。在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制。以湖南长沙市为例：长沙市国土空间总体规划（2021-2035年）规划期城镇开发边界1308平方公里，按划定规则0.3倍，则长沙市基期年现状城镇 1006平方公里，规划期可新增302平方公里。则“十四五”期间（2021-2025）不得超过120.8平方公里，“十五五”期间（2026-2030）不得超过105.7平方公里，“十六五”期间（2031-2035）不得超过75.5平方公里。按照至少为每年保留五年平均规模的80%，2026年最多新增建设用地规模38.1平方公里。所以笔者认为：非农建设“以补定占”管控规模，是以国土空间规划年度新增建设用地为非农建设控制指标，以净增稳定利用耕地为年度新增建设用地占用耕地的控制指标。

十三、保障补充耕地长期利用和管护措施
1. 新增耕地后期耕种：县级人民政府应采取经济补偿、产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，能够采取家庭承包的应当依法承包到户，鼓励用于适度规模经营和粮食生产，符合条件的应及时划入永久基本农田，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准。
2 .新增耕地后期管护：县级人民政府要组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，提升耕地质量。
3. 新增耕地后期再评价：各地要保障补充耕地质量验收、再评价等质量管理、建设和后期管护资金落实到位，持续监测耕地利用情况，加强耕地用途管制，确保补充耕地长期稳定利用。地方各级农业农村主管部门按要求组织实施补充耕地质量再评价与耕地质量等级数据库汇总更新。
这条政策只有要求没有保障，大部分是空中楼阁，难以落实到位。各级政府抓耕地保护和占补平衡，最后落脚点都是县级统筹，以目前县级财政能力，能落实“三保”已很不错了，不做过多评论，调查前几年恢复的耕地现在是什么状况就知道了。

十四、从严管控跨区域补充耕地
1. 原则：坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地落实原则，强化立足县域内自行挖潜补充。
2. 跨市交易情形：对非农建设占用耕地，确因补充耕地资源不足需要在省域内进行跨地市调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目，并优先在自然地理条件相似、耕地质量相当的县、市调剂补充。
之前政策新增耕地指标、水田指标、粮食产能指标可省内交易。而新政后，以县域平衡为主，市内各区县之间可以交易，跨市交易原则上应为省级以上重大建设项目。该条款对补充耕地指标交易做了严格限制，将大大压缩了指标的交易空间，对以各类指标交易收入为投资闭环的全域土地整治项目将产生较大影响。

十五、严格规范补充耕地指标调剂管理
1. 指标交易主体：补充耕地指标调剂主体应为地方人民政府，政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标。
2. 要求：一是参与实施补充耕地收益不得与非农建设补充耕地指标调剂收入直接挂钩。二是各省（区、市）要从严规范省域内补充耕地指标调剂管理，制定指标调剂规则，严格规范调剂程序，合理确定调剂补偿标准，严格管控指标调剂规模。三是补充耕地指标要统一纳入省级管理平台，实行公开透明规范调剂，调剂资金按规定纳入预算管理。
目前全域土地的运作模式大多采取，政府平台公司与国企公司或民营企业按股份联合注册投资有限公司，投资公司再以指标类融资，以指标交易为收益闭环。

十六、部平台储备补充耕地指标结转
1. 剩余指标可以结转新平台使用:耕地占补平衡新管理方式实施后，各地原补充耕地储备库中尚未使用的补充耕地指标，可以继续结转使用，本省份下年度非农建设允许占用耕地规模上限相应上调。
2. 下年度非农建设允许占用耕地规模上限：上年度变更库中稳定利用耕地数量-2020年变更库中稳定利用耕地数量+部平台尚未使用的补充耕地指标数量

十七、做好建设用地报批衔接
1. 时间要求：原则上自2025年1月1日起，自然资源部不再受理按原管理方式落实占补平衡的建设用地申请。
2. 挂钩方式：需要挂钩补充耕地指标的省份，完成省级耕地占补平衡管理平台建设和非农建设补充耕地储备后，即可按新管理方式申报建设用地，通过省级耕地占补平衡管理平台在相应市、县非农建设补充耕地储备库中挂钩补充耕地指标，挂钩信息随同用地一并报批。地方各级自然资源和农业农村主管部门要积极对接，尽快明确补充耕地质量验收和报备入库的环节程序和操作方法，完成储备库建设。
3. 其他管理要求：对没有按规定挂钩补充耕地指标的建设用地，不予审批。对违法违规占用耕地从事非农建设的，各地应按规定在整改处置到位前，冻结所在县（市、区）的相应补充耕地指标。城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的，统一纳入耕地占补平衡管理。
（个人观点，仅供参考。如理解不准确，请您在评论区留言或微信讨论，在后续推文中进行更正说明，请您持续关注“土地人”公众号。同时欢迎同行、业内专家、行业大伽、业务主管部门领导进行解读，“土地人”公众号负责推送）
作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。

 



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