前段时间，笔者撰写了一篇《原创 ｜从土地整理到全域土地综合整治，自然资源部门失去了什么？》的推文，引起较大反响和共鸣，没有财政资金保障和奖励的全域土地综合整治项目实施难。特别是一些在广东的投资人，向笔者反馈在广东推进也很难。笔者认为，难在资金、运营模式，实施主体等。本文笔者从县级实施的层面，提出一些建议供主管部门参考。
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图片来源于广东省公共资源交易平台
全域土地综合整治不是“金元宝”，而是“金钥匙”。农村产业发展模式所面临的问题，就是实施全域土地综合整治要解决的问题，不同的发展模式所面临的问题重点不尽相同。笔者认为农村产业发展的模式大致可分为：一是以观光休闲农业与民宿农家乐相结合的餐旅业、水果蔬菜种植和采摘业等，这类对区域位置有较高要求，一般为城郊或旅游风景区，而以解决其用地需求、田园环境、建筑风貌、农居环境、农房一体不动产登记及集体建设用地所有权、使用权、经营权“三权”分置的问题，例如：杭州市余杭区径山镇、上海郊野公园、湖南桃花源管理区不动产“三权”分置。二是水稻、蔬菜种植、稻虾、稻鳖综合套养等种植业，养殖业以及农产品初加工业等，主要以解决其土地集中连片、规模经营、灌排设施、交通运输、设施农用地备案以及耕地“非农化”“非粮化”等问题，譬如：湖北潜江、湖南南县稻虾产业，湖北洪湖莲藕产业，湖南汉寿蔬菜产业、稻鳖套养、龟鳖产业，湖南汨罗高标农田等。三是家庭作坊、村办企业、民营企业等开设的制造业和加工业等，则主要解决建设用地指标腾移、经营性建设用地入市等问题。譬如浙江温州、广东南海等。
图片来源于岳阳发布公众号，网媒看岳阳 | 凤凰卫视聚焦汨罗高标准农田建设（点击进入报道）
1. 以发展种植农业观光农业等为主导产业化的全域土地综合整治模式。2024年9月10日自然资源部公众号发表了《转动空间“魔方”—全域土地综合整治面面观》的推文，笔者总结表达三个方面的意见：一是全域土地整治是“金钥匙”，不是“金元宝”，土地整治的核心不是工程建设，而是对土地利用布局和利用方式的调整和优化。即说明是解决问题的政策措施，而不是直接创造效益的“金元宝”。二是全域整治既有政策红利，也守底线红线。三是全域整治从“要我干”，到“我要干”。这多少让人有点“站在高处不胜寒，各抒己见”的想法。这些也秉承了自然资源部门一贯的规划思维，也就是我规划就这么划着了，实施规划所需要的报批费和征拆费用是地方政府的事情，规划新增耕地需要多少开垦费也是地方政府的事情。而对于地方政府而言，搞全域土地整治没有工程项目和资金，那应该是无稽之谈。建设用地不用工程措施也变不成农用地，零碎的耕地不用工程措施也变不成高标准的格田。而对于当下绝大部分举步为艰的地方财政，挤出部分财政资金来做全域土地综合整治是很难也很不现实的，那么只能是依赖于政策性项目资金整合来撬动社会投资。所以广东还是看到了实施全域土地整治的本质，一是提出“一把手”工程，二是提出“项目为王”的实施本质。笔者与地合网罗亚维董事长有过一段时间的交集，我们在农村土地改革和全域土地综合整治方面有过深入沟通、摸索、交流、研究与实践；也与土流网湖南某区域负责人进行过探讨，作为国内两大土地流转互联网平台，在农村土地改革、承包经营权流转、集体所有土地对外发包、经营性集体建设用地出让方面有着丰富的经验，也与很多地方政府共建了产权产易中心。以湖南汨罗市为例（县级市，由岳阳市代管），彻底打破了高标农田建设的工程思维。个人、合作社或公司先从农户手中集中流转土地（每年每亩流转的费用由流入方与流出方共同确定），流转土地达到一定规模后再向县级主管部门申请高标准农田奖补，获主管部门批准后奖补资金计划文件可作为银行融资抵押担保，土地流入主体的自有资金和银行融资开展高标准农田建设（小田改大田，灌排水建设），经验收合格后到位的奖补资金直接还入银行，而经改造后的高标准农田可以自行经营农业产业，又可将改造后高标准农田再次流转后获取流转差价作为投资回报，以政府奖补资金撬动社会资本、集体经济组织投资，而形成投资、建设、运营、回款与收益的闭环（详见网媒看岳阳 | 凤凰卫视聚焦汨罗高标准农田建设）。以湖南澧县为例，从湖南澧县投贷联动项目招商情况来看，整合了高标准农田建设项目财政补助资金、新增指标交易净收益奖补等涉农项目奖补资金，还整合工业园产业用地、灌区水价改革运营及农业水价综合改革水费收入。
全域土地综合整治的实施与推进，与农村土地制度和群众意愿息息相关。党委政府全力推进、机制健全、政策措施保障到位、实施方案切实可行、基层组织战斗力强、群众支持是实施全域土地综合整治的实施保障；项目整合是实施基础、资金平衡形成投资闭环是项目实施的根本保证，但仍然还存在一些现实问题和顶层设计的问题需要解决。
1. 村庄规划的问题。村庄规划在“五级三类”国土空间规划中属于详细规划，而实际是发挥总体规划的作用，是对行政村的全域规划。对于以编制村庄规划来管控未来村庄建设是很难落地实施的，因为农村土地牵涉过多的权属和承包经营权问题。而对于以实施全域土地综合整治而编制的村庄规划，则更应结合土地权属和土地承包关系，考虑规划落地实施的针对性和实用性。在规划层面，复垦腾挪是一个图斑的问题，而在实际中，涉及集体土地权属问题，建房资格问题，承包地置换或补偿问题，所以这些问题都是规划能否实施的关键问题。只有在实施全域土地综合整治前收回土地承包经营权，在项目实施后对新增建设用地进行预留，对腾退建设用地复垦为耕地以及其他新增耕地再分配，对统一集中规模经营的以重新分配承包面积为股权面积，只有这样才能解决村庄规划落地实施的权属问题。
2. 各类指标的供需问题。笔者曾撰写多篇占补平衡制度改革和耕地指标类推文，有多位在广西、广东以及四川等地做耕地指标类项目的投资人向笔者咨询，对投资交易回款及占补平衡制度改革后耕地指标的市场供需预测等表示担心。有位在广西投资做旱改水项目的投资人留言“目前广西土地综合整治（包括耕地提质改造和土地开垦）都是以指标交易作为投资闭环的，目前指标交易无法跨省交易，各地指标交易需求不大，国家目前已经收紧指标入库的验收要求，几年前还有承诺入库，现在都要清退很多项目了”。之前笔者撰写过一篇《原创 | 被中央通报的“旱改水”项目，耕地指标类项目将何去何从？》推文，2024年2月3日中央纪委国家监委网站公开通报3起整治形式主义为基层减负典型问题，第3起通报原文如下：“广西壮族自治区部分地方耕地提质改造（旱改水）项目组织实施不科学、乱铺摊子留隐患”。如果各省级自然资源部门对耕地、新增水田、增减挂钩等指标不实行计划管理，按需求确定各地区和各类指标的实施计划，还一味强调全域土地整治各类指标交易收入是“金钥匙”，对政府融资平台和社会资本盲目投资的各类指标类项目不加以调控和准入，将会造成更多的隐型债务和“三角债”等社会风险。在当前房地产市场和土地市场低迷、以及耕地占补平衡改革机制暂未明确之时，应当适当收紧指标类项目实施计划管控，这是对社会资本投资人保护。
3. 经营性农村集体建设用地入市的问题。2023年3月1日自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训会上，王广华部长要求入市工作要做到“二三二”，审慎稳妥推进试点。要抓住“两项前置条件”，加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记；要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发。全域土地建设用地的腾挪，不是简单的数量的平衡，而是空间位置变换和数量的平衡。对建设用地腾退区域根据立地条件复垦为农用地，而对新增区域则还需要按照农用地转用进行报批。如果通过农用地转为新增集体建设用地不能入市，则全域综合整治实现的建设用地腾挪与经营性集体建设用地入市难以挂钩与实现土地价值和收益。
（个人观点，仅供参考）
作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，撰写近50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以便于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
