2024年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（以下简称意见），对“加强耕地保护、提升耕地质量、完善耕地占补平衡”明确了宏观层面的方向。而实施的具体路径还待自然资源部和省级人民政府出台详尽的管控措施。笔者1999年到乡镇国土管理所工作，2005年后在土地整理、耕保战线工作多年，自1999年实施修订的《土地管理法》，明确了非农建设占用耕地的占补平衡制度，从数量平衡到占水田补水田，到以耕地等级折算粮食产能的平衡，再到耕地占补平衡与耕地进出平衡制度并行，一路走来，在质疑与改革中前进，也是符合马克思哲学对立统一规律。三调成果显示2009-2019年的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，针对三调结果耕地减少的严峻形势，2020年国务院出台《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等两个文件，防止耕地“非农化”、遏制耕地“非粮化”的“两化”整治。2021年自然资源部等三部局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》文件，明确了耕地流出为其他农用地必须实现耕地“进出平衡”。实施3年来，全国耕地总量自2021年以来增加1758万亩，实现连续3年净增加，遏制了耕地持续多年减少的态势。特别是2023年，南方省份净增加739万亩，扭转了耕地“南减北增”局面。虽结果已实现了耕地数量的不减反增，但这些制度在实施过程中，存在这样或那样的问题，还需要进行复盘后，在本轮耕地保护政策措施制过程中予以解决，供主管部门和地方政府参考。

笔者2022年在《中国土地》第9期发表的《对耕地“进出平衡”制度落地实施有关问题的思考》

1. 耕地占补平衡的责任主体和占与补的主体责任问题。《土地管理法》第三十条规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。对非农建设占用耕地的耕地占补平衡有清晰的责任主体。

在自然资源部等三部局下发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中，首次提出“进出平衡”的概念，文件规定：占用耕地实施国土绿化（含绿化带），将耕地转为农业设施建设用地，将流转给工商企业等社会资本的耕地转为林地、园地等其他农用地的，涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包方向乡镇人民政府申报，其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报，乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见，并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。开垦耕地不仅是一个方案的问题，而是要通过工程措施将其他农用地复垦为耕地，工程措施就直接涉及到资金，就是谁出钱的问题。而各级文件中并没有明确耕地流入的责任主体是谁，谁出钱的问题？为此，笔者2022年在《中国土地》第9期发表了《对耕地“进出平衡”制度落地实施有关问题的思考》，提出了“对无法自行完成复垦的耕地流出占用耕地方，要求其不仅要承担耕地流入的农用地复垦实施的工程费用，还要承担耕地流入的土地使用权人的补偿费用，并明确以实施复垦成本为基础，折算其占用耕地应缴纳的费用地标准”建议。

而在这3年实践过程中，耕地流出基本是被动流出，并不是按文件所要求的流出前编制了进出平衡方案，而是在督察、卫片执法、月清“三地两矿”下发耕地“非粮化”图斑后，才知晓耕地已经流出，然后为了销号再编制“进出平衡”方案。本应是计划流出与流入多少面积，变成了最后年度变更调查时下发图斑汇总后才知道流出了多少耕地面积。上级对下级耕地保护考核中耕地净减少是一票否决项，所以县级政府不得不在年初计划时参照以往年度变更调查耕地流出量，来计划本年度耕地新增量后再以任务形式下达到乡镇，在下达任务的同时，县级财政也得配套亩均500-1000元的恢复耕地补助资金，同时通过行政权力压到乡镇。在当前捉襟见肘的县、乡级财政，拿出部分资金用于耕地恢复，实属不易。而各级耕地保护责任，真正落地实施的是县、镇两级政府和村级组织在履行责任。而实行“大占补”政策后，占补平衡被考核主体肯定是县级人民政府，但耕地流向其他农用地而补充耕地的主体和所需的费用又应由谁来负责？

本次下发的《意见》指出：加强对补充耕地主体补偿激励。各类非农建设、造林种树、种果种茶等占用耕地的，必须落实补充耕地责任，没有条件自行补充的，非农建设要按规定缴纳耕地开垦费。各省（自治区、直辖市）要结合实际，分类分主体制定耕地开垦费等费用标准并及时调整，统筹安排资金用于耕地保护与质量建设。各地可对未占用耕地但已实施垦造或恢复耕地的主体给予适当补偿。

湖南、广西、广东三省区耕地开垦费征收标准

2. 新增耕地的实施方式与成本问题。非农建设占补平衡因占用耕地方所缴纳的耕地开垦费各地不尽相同。湖南耕地开垦费水田最高7.8万元每亩，基本农田15.6万每亩；而广西耕地开垦费水田最高2.67万元每亩，基本农田5.33万每亩。在过往，非农建设占用耕地用已收取的耕地开垦费采取项目制形式实施开发耕地或垦造水田项目，而项目实际实施成本按投资标准或难易程度在一般情况下亩均也就1-2.5万元左右，而从非农建设项目收取的开垦费可以满足补充耕地项目所需工程等费用的需要。而对于其他农用地占用耕地，所恢复耕地费用由县、乡两级政府财政负担。从前3年年度变更调查耕地流出情况来看，一个县年流出约在6000-10000亩左右，如以项目制按原来耕地开垦项目标准，即使按每亩1万元也需要6000万元，这无疑会给当前大部分已仅只能“保饭碗”“保运转”的地方财政雪上加霜。

笔者曾撰写了《原创 | 耕地“占补平衡”制度改革之具体政策制订的建议与思考》 《原创 | 耕地“占补平衡”制度改革之耕地质量平衡的建议与思考》《原创 | 从“两会”代表中建议中看恢复耕地的问题与对策》等推文，一些社会资本投资人向笔者咨询耕地占补平衡后耕地指标市场供需和价格预测，笔者认为，改革后指标的需求市场更大，而关键在于指标的产生模式，如果继续按原来的项目制或参照项目制管理程序才能确认为指标，则指标价格肯定会涨，至少不会跌；如果可以不按项目制而以县级政府逐级将补充耕地任务下达到镇，再由村级组织开垦的耕地可以认定为新增耕地，则指标价格会跌。因为这两种模式在指标来源的难易程度、建设内容、形成指标的成本没有可比性。区别在于：一是土地流转费用，二是工程建设内容，三是单纯的仅以保证能够耕种土地平整费用并不高。以较缓的坡地开发为例，如果开垦目标同样是旱地，开梯地和坡地的成本是较大悬殊的。梯地田坎浆砌块石1.5米高的费用达每米600元以上，宽10米，长60米，梯地高差1.5米为例，砌石的工程费用就达每亩4万元，还不包括平整、灌排水、田间道路的费用。而坡地除下杂草、树根，开点截排水沟就行了，亩均费用最多2000元。所以，上级政策所规定的新增耕地的实施模式是耕地指标价格的关键，决定将来耕地指标价格走向。

本次下发的《意见》指出：健全补充耕地质量验收制度。农业农村部要会同自然资源部出台补充耕地质量验收办法，完善验收标准，强化刚性约束。垦造和恢复的耕地要符合高标准农田建设要求，达到适宜耕作、旱涝保收、高产稳产标准且集中连片、可长期稳定利用，质量不达标的不得用于占用耕地的补充。完善补充耕地后续管护、再评价机制，把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本。补充耕地主体要落实后续培肥管护责任，持续熟化土壤、培肥地力。

3. 已实施高标农田项目是否达到了高标准农田标准。高标准农田是指通过土地整治、土壤改良、水利设施、农电配套、机械化作业等措施，提升农田质量和生产能力，达到田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的农田。2024年，中央财政对高标准农田的补助标准由1300元提高到2400元，同时取消地方资金配套要求。笔者所见高标农田建设，大多以农田水利建设为主，很少见大面积土地平整工程的实施。土地平整工程是田成方、渠相连、路相通的保障，不是说农田水利工程不重要，而是高标准农田建设项目更应以小田改大田的土地平整为主，适当配套农田水利，农田水利以灌区水利建设项目为主。

《意见》指出：“改革占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围及重点林区、国有林场等区域原则上不作为补充耕地来源。改进占补平衡落实方式，各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的可作为补充耕地。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，对违法建设相应冻结补充耕地指标。自然资源部要会同有关部门制定完善耕地占补平衡管理配套政策。

（个人观点，仅供参考）

作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，撰写近50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以便于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。