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新华社北京9月24日电发布了中共中央办公厅 国务院办公厅《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，明确了占补平衡改革的方向和要求。10月10日自然资源部 农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》，明确耕地占补平衡改革的具体要求。而具体占补挂钩、指标形成的方法路径还要待各省级政府出台相关文件。现从基层自然资源人的角度谈对新政的理解和分析，不一定准确，仅供参考。
一、 范围和责任
1. 非农建设要占补平衡，补充耕地的责任主体为占用单位或个人，方式为自行补充耕地或缴纳耕地开垦费。
2. 造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地，补充耕地的责任主体为县级人民政府，方式为统筹落实补充耕地任务。其中，如果是工商企业等流转土地造成的耕地转为其他农用地，采取规划管控、经济调剂等手段科学引导。经济调剂理解为应承担补充耕地所需费用。
赋予各省确定的事项：一是非农建设与耕地流向其他农用地由各省确定差异化补充耕地要求；二是耕地开垦费标准由各省制订，补充耕地地力培肥、管护资金纳入占用耕地成本，占用永久基本农田为最高耕地开垦费的两倍。
耕地开垦费是按成本确定的吗？当前执行耕地开垦费标准：湖南耕地开垦费水田最高7.8万元每亩，基本农田15.6万每亩；而广西耕地开垦费水田最高2.67万元每亩，基本农田5.33万每亩；广东省县辖区1.2万每亩，市辖区1.87万每亩，基本农田再加1.33万元每亩。从上述情况来看，确定耕地开垦费的标准并非按耕地开垦成本，而补充耕地地力培肥、管护资金纳入占用耕地成本怎么计算？
1. 国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源。2. 以恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅。优先从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用恢复为耕地。3. 未利用地开发要求是纳入新一轮全国耕地后备资源调查确定中的宜耕后备资源。以生态优先、以水定地、稳妥有序。较之前“二调”和“三调”都是非耕地才能用地占补平衡，“二调”是耕地“三调”为非耕地只能用于进出平衡的政策，非农建设占用补充耕地来源较之前政策更为宽泛，补充耕地的难度及实施成本有所降低。而对于新政策“国土调查成果中各类非耕地地类”的理解，笔者认为“非耕地”是以实施年度时最新的土地利用现状年度变更成果为依据，但这样就可能出现数据库中为非耕地，开垦为耕地数据库中变更为耕地，几年后弃耕又变成了非耕地，再几年后又开垦为耕地的反复折腾。
质量验收的主体：县级以上地方农业农村主管部门。验收的依据：农业生产符合性评价和耕地质量等级评价。评价标准：农业农村部建立统一的补充耕地质量鉴定方法和标准，验收制度。具体要求：县级人民政府要加强补充耕地质量建设，实施改土培肥方案，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平。之前非农建设占用耕地占补平衡的耕地质量平衡（原创 | 耕地“占补平衡”制度改革之耕地质量平衡的建议与思考），原来耕地质量由农业农村部门进行鉴定与验收，最终按照原国土资源部门制定的《农用地分等规程（TD/T 1004-2003）》将耕地分为15个土地利用等级，质量平衡按照占水田补充水田，占用和补充耕地等级折算为粮食产能来平衡挂钩。即1个等级100公斤，1等最高，1等地粮食产能为每亩1500公斤，而15等地粮食产能为每亩100公斤。耕地进出平衡则没有质量平衡要求。
而新政要求增加了农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，而农业部门制定的《耕地质量等级》（GB/T 33469—2016），是根据耕地土壤的有机质、PH值、容重等的自然状况计算耕地等级，不考虑地上种植作物的产值，分为10个等级。
如果新政耕地质量评价体系按照农业部门制定的《耕地质量等级》（GB/T 33469—2016）为依据，那么自然资源部门农用地分等定级体系、农用地地价体系均无法对应。占与补肯定是要一个评价标准，才是平衡对应的基础。
四、耕地占用
1. 对非农建设占用耕地，要严格用地审批，严格执行土地使用标准，切实做到不占或少占耕地。2. 规范有序实施耕地转为园地、林地、草地等其他农用地，科学合理安排造林绿化任务，严格控制占用耕地规模。3. 严肃处置违法违规占用耕地问题，坚决防止未批先建、造林绿化随意占用耕地、超标准建设绿色通道、挖湖造景占用耕地等行为。《土地管理法》规定国家实行土地用途管制制度，而这种用途管制是农用地转为建设用地的管制，其法律法规是对农用地转为建设用地的约束。对于非农建设占用耕地，先批后占，完全可以实现计划管控。而对于耕地流向其他农用地，其管控的制度、审批还是备案、流程并不明确，一般耕地并不是不可以流向其他农用地，但这种流出一般难以管控，也并非计划性流出，而是被动流出。这既有国土调查时地类判定的错误，也存在国土调查时基础影像时差，实地种植的变化。“三调”影像获取周期为2017年7月1日至2018年8月31，优于1米分辨率卫星影像，如在2016年前退耕还林种植的油茶苗，影像判定为耕地。改良油茶栽植密度每亩53株～74株左右，正常栽培情况下一般在3-4年开始挂果并有一定产量，2019年就已经挂果，而三调成果汇总时间节点2019年12月31日；6-8年后逐渐进入盛果期，2022年左右郁闭度就肯定超过林地标准，而这种情况在丘陵山区较为普遍。不仅在“三调”中已调为耕地，而且还划为了永久基本农田。2022年笔者到联点乡镇督导督察下发图斑核实整改，多处成片挂果油茶，而当地镇村干部群众还拿出了当年林业部门以退耕还林支持贫困村建设的依据。（个人观点，仅供参考，因笔者只能利用休息时间撰文，分期陆续更新）
作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，撰写近50余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以便于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
