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对设施农业用地的备案年限、退出与复垦
机制的思考
引言：近日，市级财务例行审计中发现：某区局2009年至2016年以来的17宗农业设施用地的土地复垦押金，长期在账未变动，提出审计建议，要求对复垦押金未退原因给出说明。审查调查指出：某农业有限公司与村委会签订农业设施用地协议，租用土地213.24亩作为生态农庄种植基地一期项目，其中附属设施用地6亩(耕地)、配套设施用地3亩(耕地)，用地期限10年。经审计部门现场调查，农业有限公司在农业设施用地上建设永久性建筑物，未报经相关部门批准，违法占地面积3048.2平方米。从审计中发现和指出的问题，设施农业用地的备案年限、退出与复垦机制进行探讨。
为保障现代农业发展的需要，加强对设施农业用地的管理，保证农产品产量的稳定增长，对设施农业用地的管理提出更高要求。但随着设施农业的快速发展，家庭农场、养殖用地规模化、产业化、机械化等新的农业生产经营方式的出现，为及时适应农业设施用地的新业态，防止扩大概念范围使用设施农业用地，从2007年至2024年，自然资源部单独或会同农业农村部，先后出台多个规范性文件，从设施类别、用地数量、审批程序、监管措施等方面进行了完善，规范设施农业用地管理，已取得显著成效。本文梳理出设施农业用地政策演变，结合工作实践，浅谈设施农业用地的备案年限、退出与复垦。
2007年，原国土资源部和农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）指出，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续，规模化畜禽养殖用地禁止占用基本农田。这是第一次在国家层面，对设施农业用地规范使用的要求。2010年，原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），首次提出了设施农业用地分为生产设施用地、附属设施用地两大类，明确了相应的用地范围及标准、严禁占用基本农田规定，确定了设施农业用地由县级国土部门和农业部门负责备案。2014年，原国土资源部 农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）指出，将设施农业用地分为生产设施用地、附属设施用地、配套设施用地，明确提出对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。2019年，自然资源部 农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下简称4号文）指出，设施农业用地种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。2020年，自然资源部办公厅《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）指出，自然资规〔2019〕4号文件出台后新建或在建的设施农业用地，原则上在2020年底前全部在设施农业用地监管系统上图入库；4号文件出台前已建的设施农业用地，原则上在2021年6月30日前全部上图入库。2021年，自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局《关于严格耕地用地管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称166号文）指出，严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度进出平衡。自文件发布后，原则上新上的设施农业用地将不能再使用永久基本农田。2024年，自然资源部 农业农村部《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号），指出，调整完善占用耕地补偿制度，严格落实补充责任，调整耕地占补平衡管理范围。改进耕地转为建设用地落实占补平衡、耕地转为其他农用地落实进出平衡的管理机制，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。从历年文件可以看出，对设施农业用地，紧紧围绕占用一般耕地、永久基本农田，提出管制要求；根据政策发布实施时，对设施农业用地的需求规模，及农产品供求波动来调整准入门槛，是农副产品市场调节的晴雨表；对设施农业用地备案年限、退出机制、停用闲置状态的复垦义务人的义务，没有明确规定，给基层的管理带来制度盲区。
近期，市级财务例行审计，对某局2009年至2016年以来的17宗农业设施用地的土地复垦押金，长期在账未变动，提出审计建议，要求对复垦押金未退原因给出说明。经调查，17宗未退土地复垦押金的设施农业用地，分为五种类型：大棚房强拆1宗、已复垦1宗、已征收8宗、继续使用3宗、闲置停用3宗，违法用地1宗，经依法处罚后，落实占补平衡。审计指出：农业有限公司与村委会签订农业设施用地协议，租用土地213.24亩作为生态农庄种植基地一期项目，其中附属设施用地6亩(耕地)、配套设施用地3亩(耕地)，用地期限10年。经审计部门现场调查，农业有限公司在农业设施用地上建设永久性建筑物，未报经相关部门批准，违法占地面积3048.2平方米。调查情况：生态农业有限公司与村民委员会签订农业设施用地协议，租用土地213.24亩作为生态农庄种植基地一期项目，其中附属设施用地6亩(耕地)、配套设施用地3亩(耕地)，用地期限10年。生态农业有限公司，在农业设施用地上建设永久性建筑物，未报经相关部门批准，违法占地面积3048.2平方米。处理情况：对生态农业有限公司违法用地行为，2019年4月12日市自然资源和规划局已对该公司下达《行政处罚决定书》，同年11月17日下达《强制执行申请书》，并对占用耕地履行占补平衡义务。生态农业有限公司，保留农业设施用地上建设的永久性建筑物。审计部门认为，设施农业用地永久性建筑应该拆除，严格落实耕地保护，自然资源主管部门的履职，不能只限于下达《行政处罚决定书》、《强制执行申请书》，给予违法建筑履行占补平衡义务。对于其他16宗设施农业用地，土地复垦押金未退还，处置意见，审计部门从财政资金使用、保证国有资产不流失角度，予以认可。其中：1宗改变用途为“大棚房”，已拆除，使用财政资金进行复垦，押金不予退回；已复垦1宗，押金已退回；设施农业用地，已被征收的8宗，领取地面附着物补偿款，未履行复垦义务的，押金不予退回；继续使用的3宗，押金继续保留；闲置状态的3宗，因暂无法律、法规规定，已闲置设施农业用地，谁来督促必须限期复垦，给地方监管部门带来空白。
设施农业用地的“严管厚爱”，设施农业用地实行备案制，在已实施的多个规范性文件中，都明确规定。在国家层面，暂没有明确，设施农业用地的备案期限。备案期限是多少，才能保证设施农业用地使用人利益最大化，生产的延续性，又能便于监管部门，日常监管或服务使用权人；或者对于闲置、停用状态下，督促限期恢复生产。设施农业用地，大多数是农业农村部门的土地流转项目，往往享受财政补贴，农业项目资金使用的监管在农业农村部门。这就导致设施农业用地，在使用中监管二张皮，项目与资金在农业农村部门，备案系统在自然资源部门。《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下简称4号文）第四条：“市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”从4号文可以看出，三方监管主体，乡镇政府备案、农业农村部门、自然资源部门，备案期限，日常监管哪个部门行使，都没有明确？笔者认为：设施农业用地备案在乡镇政府，日常监管因为涉及使用财政资金，为保证财政资金的使用成效，真正惠及人民群众，发挥财政资金效用最大化，或耕地使用效用的最大化，日常监管应明确为农业农村部门，对于闲置、停用的设施农业用地，由农业农村部门下达限期复垦令，自然资源部门在备案系统给予撤销备案，在日常变更或年度土地变更调查时，及时变更，恢复原地类。关于设施农业用地的备案期限，笔者查阅了相关资料，如:2024年2月1日，《江西省自然资源厅 江西省农业农村厅关于印发<江西省设施农业用地管理办法>的通知》，第十六条设施农业用地使用年限原则上不超过10年，用地备案到期后，若需继续使用的，用地主体应重新签订用地协议并报乡镇政府（街道办事处）备案。如：2020年5月14日，《黑龙江省自然资源厅 黑龙江省农业农村厅关于规范设施农业用地管理促进现代农业健康发展的通知》，第三款明确使用期限，设施农业用地使用期限因生产需要而定，原则上不得超过土地承包经营期或土地经营权流转合同确定的期限。期满需继续使用的须办理续期手续。笔者认为：设施农业用地应加强备案后的日常监管，设施农业用地规定5年备案权限，并不得超过土地承包期限，到期后无需再次提交审批资料，只需提交现场内、外部照片，在国土调查云增加一个端口，通过国土调查云举证。
2019年自然资源部 农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）第二条：“设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。”4号文对设施农业用地被非农建设用地占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。但是，4号文没有列举式的哪些非农建设占用，可以补办建设用地审批手续，落实占补平衡义务的主体。这也是审计部门提出的问题，自然资源部门，依法履职、处罚、移交、落实占补平衡，已完成履职，但是耕地确实在占用在占补，违法用地通过处罚后、占补平衡是否等同于办理建设用地手续。特别是为支持乡村振兴，促进现代农业的发展，设施农业用地与农业一二三产融合产业用地，界限模糊。占补平衡似乎也成为违法用地的最后一道防线。设施农业用地、大棚房、一二三产融合用地，边界的界定，在严格耕地保护的政策下，需要进一步厘清。在集体建设用地入市尚未全面实施，通过占补平衡方式，解决卫片执法过程中，集体建设用地的“合法有效身份”。自2019年4号文下发后，省级层面各地相继出台地方配套政策。如：2020年5月6日，山东省自然资源厅等联合下发《山东省设施农业用地管理办法》（鲁自然资规〔2020〕1号），第十三条：“设施农业经营者必须按照用地协议使用土地，确保农地农用，严禁扩大设施农业用地范围。有下列行为的，必须依法依规办理建设用地手续。（一）以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐和经营性住宅；（二）各类农业大棚、农业园区中建设的餐饮、住宅、会议、交易市场、仓储等非农业设施；（三）工厂化农产品加工、展销场所；（四）屠宰和肉类加工场所、病死动物专业集中无害化处理厂等；（五）其他类型的永久性建筑。”列举式的明确，必须依法依规办理建设用地手续的情形。4号文下发后，2020年6月安徽省自然资源厅联合《安徽省自然资源厅 安徽省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理助推乡村振兴的通知》（皖自然资规〔2020〕3号），文中没有列举必须办理建设用地审批的情形。设施农业建设用地管理，中央层面的“严管”提升。2021年11月27日《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）提出：为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。2024年9月24日《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见（2024年2月5日）》，指出：改革占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。2024年9月30日，《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号），指出：改进耕地转为建设用地落实占补平衡、耕地转为其他农用地落实进出平衡的管理机制，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。各类占用耕地行为导致耕地减少的，均应落实耕地占补平衡，补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地。从国家层面到省级层面，对设施农业用地管理，暂时没有规定相关的退出机制。对于闲置停用的设施农业用地，如何督促使用权人复垦，没有明确规定。笔者认为：只有建立设施农业用地闲置退出机制，才能有效督促土地使用权人，限期复垦。撤销备案，能否成为限期复垦的前置条件，需政策层面，加以规范。比如：在2024年2月1日，《江西省自然资源厅 江西省农业农村厅关于印发<江西省设施农业用地管理办法>的通知》第十三条：存在以下情形之一的，应当撤销设施农业用地备案。（一）用地备案后一年内未动工建设；（二）用地主体存在违法违规从事非农业生产活动、且未在规定时限内整改到位的；（三）用地主体在土地使用期限内主动申请撤销的；（四）因规划调整、农业产业调整、土地征收等客观原因，不再实施原设施农业项目的；（五）用地主体通过欺骗手段取得用地备案的。文中并未明确，撤销备案后，限期复垦。对于撤销备案后的设施农业用地，是否可以理解为退出？督促复垦的主体，乡镇政府、农业农村部门、自然资源部门，谁来行使？按照“谁破坏，谁复垦”的原则，设施农业用地涉及破坏耕地的，项目建设到期不再使用或因停止生产撤销项目备案的，设施农业用地主体应按有关规定恢复耕地种植或达到耕地种植条件。笔者认为：在基层，对于设施农业用地监管，缺少一位裁判长，缺少一位吹哨人。应该在乡级人民政府、自然资源部门、农业农村部门中，明确哪个主体成为督促闲置停用、撤销备案的设施农业用地的土地复垦的裁判长、吹哨人。在省级层面，对于备案期限的规定，目前为数不多，没有备案期限就不能形成退出机制，没有退出机制就不能形成有效复垦机制。闲置状态下，乡镇政府、农业农村部门、自然资源部门，谁来督促限期恢复生产？如果没有使用年期的约定，按照《民法典》物权法定原则，其他主体无权处置权利人财产，如果限期拆除地面附着物，是否给予补偿。设施用地的备案期限、续期使用、闲置的恢复原地类，亟待明确。综上所述，改革完善耕地占补平衡管理，是党中央、国务院根据耕地保护新形势作出的重要决策部署，是守牢耕地保护红线的重要改革举措，设施农业建设用地的纳入占补平衡，是党中央国务院，严格保护耕地的重要举措。一方面，要求地方政府进一步规范设施农业用地的使用，另一方面，对于设施农业用地的备案期限、退出与复垦机制予以明确，通过制度层面规范，确保保护耕地落到实处。![]()
作者简介：邵丽萍，现供职于安徽某市自然资源和规划局区分局，高级经济师。
