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近日，两部联合印发了改革通知，笔者分三期（解读一、解读二、解读三）对原文分条进行了解读。综合改革政策全文，较之前政策，对改革后数量要求、质量要求、管理模式、实施难易及成本分析、指标需求、指标交易等六方面进行分析，具体路径待各省级出台政策文件。
一、占补数量要求（非农建设占用耕地与其他农用地占用耕地仍是区别对待）2021年后各省强调年度耕地数量净减少一票否决的考核机制，所以从2021年起，实现了年度耕地占用和流出与补充和恢复耕地数量的净增加。采用非农建设占用与开发补充耕地挂钩的占补平衡机制、其他农用地占用与恢复耕地挂钩机制。从新政文件来看，非农建设占用耕地与其他农用地占用仍然是区别对待的，主要区别在于：1. 非农建设占用方面：以上年度稳定耕地数量与2020年变更数据库中稳定耕地数量作为下年度非农建设占用的上限（强调是净增的稳定耕地），对除北x、上x、内xx、辽x、吉x、黑xx、西x、甘x、青x、宁x、新x以外的省（区、市）仍要求省级建立补充耕地指标库和占补平衡平台后，实行具体建设项目一对一挂钩。2. 其他农用地占用方面：强调各省（区、市）各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”，省域内稳定利用耕地总量不减少、质量不降低。即其他农用地占用耕地与恢复耕地相结合，确保年度耕地总量不减少（没有强调是稳定耕地），质量不降低，实际与之前的“进出平衡”政策类似，增加了质量要求。
二、占补质量要求（非农建设占用与其他农用地占用仍是区别对待）1999年修订的《土地管理法》要求实行耕地数量“占补平衡”，2016年国土资源部《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》要求实行耕地“占一补一、 占优补优、 占水田补水田“，提出质量平衡；2021年自然资源部等三部局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》要求实行耕地数量“进出平衡”。在自然资源部与农业农村部《关于印发补充耕地质量验收办法（试行）的通知》（征求意见稿），明确了耕地质量等级评价按照《耕地质量等级》（GB/T 33469-2016）国家标准组织开展（该标准耕地质量等级分为1-10等，与原国土资源部门农用地分等1-15等标准不同）。两部关于印发补充耕地质量验收办法（试行）的通知（征求意见稿），明确了质量验收范围、内容、程序、指标报备、审核程序、质量核算、再评价等一系列事项
1. 非农建设占用与补充。省级主管部门在分解明确市、县非农建设“以补定占”管控规模时，应会同同级农业农村主管部门明确报备补充耕地质量要求。在纳入稳定利用耕地净增加量核算的补充耕地范围内，县级主管部门会同同级农业主管部门，将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地，纳入非农建设补充耕地报备管理。2.其他农用地占用与补充。县级农业农村主管部门负责核算本区域年度各类占用和补充耕地的平均质量等级，按年度“算大账”方式明确耕地质量稳中有升的有关要求。未达到县域内上年度各类占用耕地质量平均水平的，各类主体进行3年的土壤培肥，3年内可提前1次申请再评价，或者3年后再评价。再评价结果作为区域内各类补充耕地质量核算的依据。
三、补充耕地管理模式（非农建设占用耕地与其他农用地占用耕地仍是区别对待）
新的国土变更调查规程实施以来，按“所见即所得”调查方法，如实反映土地地表利用现状和按现状进行土地分类，以“出土长苗”为耕地的认定标准，对变更为耕地也没有提具体质量要求。而耕地年度净增加是耕地考核的主要事项，如果负增长耕地保护工作则一票否决。而很多地方为了能够认定为耕地，在不是当季作物生长季节播种撒籽，为长苗而不顾是否有收成或者影响下季作物播种，有的在年底不惜采取从外地采购油菜苗移栽。笔者去年采取计工计台班计单价的形式对一块10亩临时用地复垦进行成本估算，派人去扯苗、运输、再栽苗，工价与买价平均下来到每亩500元。今年国土变更调查没有再提“出土长苗”为认定耕地的标准。补充耕地质量验收标准出台后，对年度变更为耕地的质量有了明确规定，达到上年度占用耕地平均质量等才能通过变更调查为耕地。![]()
1. 用于非农建设占补挂钩的补充耕地入库指标。新政明确具体规则由各省确定，但从征求意见稿和部分省级制定的管控规则征求意见稿中可以看出，用于非农建设占补挂钩的补充耕地仍然会按照项目制或参照项目制管理。2. 用于其他农用地占用耕地与补充耕地。据推测，应该是既可以采取项目制，也可以按前两年恢复耕地的方式，采取按行政区划逐级分解任务到乡镇或村级组织实施，还包括集体经济组织、新型农业经营主体、个人所恢复的耕地，由县级统筹并给予补偿或奖励。
2010-2019年10年间，公报数据耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。
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上图为笔者在老家上小学时经常走过的田地，本是成片的水田，在城镇建设高速发展的时期，城市景观大树大部分来源于农村收购的风景树。当地村民在县内各地收购的樟树和桂花树暂时移载到田里屯着，待行情涨价时再销向城市（2009年与2015影像对比）上图为湖x某市市郊G319国道旁水田里种植的经济作物，在稻谷与经济作物的市场效益差价、农村劳动力转移到城市后，种植林果较耕种水田投劳少，效益不比种水稻差，也无需回村按时节打理，在没有“非L化”管控前，大多进城务工农民选择种植林果（2012年与2024影像对比）
1. 补充耕地施工难度和施工成本会有所降低。在以往实施的开发或垦造耕地项目，因补充耕地指标来源为“2调”和“3调”均为非耕地的地类，这就不包括2010-2019年这10年间流向其他农用地的近1.13亿亩耕地，而受行政区划和各地的地形地貌等自然条件限制，很多丘陵山区的县不得不开山造地，耕地上山而饱受质疑。而山坡地开垦梯田成本高，造价达每亩10余万。在工程实施成本中梯田田坎砌石、沟渠硬化、渠系建筑物配建、砼硬底化田间道路、田间道路砌石挡土墙等成本造价较高，社会资本实施还包含土地流转及后期3年以上的管护成本。
上图为2020年广x佛x某区垦造水田项目，地形为山地，平整修筑梯田、浆砌石田坎、配套硬化沟渠和渠系建筑物，田间道路等项目实施成本高达十万每亩
上图为2020年广x清x某垦造水田项目，地形为丘陵。广x对耕地有效土层厚度、耕作层回填、犁底层压实保水、土壤质量和重金属检测都较为严格，项目实施成本相对于山地开发成本要低
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上图为2010年湖x常x某耕地开发项目，地形为平原，项目实施亩均成本不到万元新政规定国土调查成果中各类非耕地地类均可作为补充耕地来源，按照“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”的原则，在充分保障土地权利人合法权益的前提下，优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，因地制宜推动园林地“上坡”、耕地“下坡”，优化耕地、园地、林地、草地布局。而在平原、低坡从园地、林地、草地中恢复为耕地工程措施很简单，因为原来本来就是耕地。
2. 土地流转及地上附着物补偿费用增加。“2调”的耕地流向其他农用地，如属种植作物产业结构调整，在“3调”前又已变为耕地的已调为了耕地。而变更为其他农用地种植经济作物，而且还作为“一乡一品”产业的发展，恢复耕地工程不难，而地上青苗和附着物的补偿难。如种植油茶、风景树等经济作物，或者挖塘养水产品，再或者种植茶园、果树等，群众不愿意退出，除非是发展农业产业已没落，像广x某地大面积种植的砂糖桔。笔者所在县既有平湖区，又有丘陵区，平湖区耕地挖塘养鱼、养甲鱼多，要退出恢复耕地很难，因为亩均产出的经济效益摆在那里，而且很多鱼池还进行了硬化，投入大量成本；丘陵区乡镇种改良油茶、枳壳、埃及糖橙、蜜桔等都已形成产业，所以当耕地已变更为其他农用地后，如再恢复，承包人、基层组织都不情愿。唯有通过经济补偿手段，提高补偿，才可能激发动力。
3. 后期管护及培肥费用要增加。新开垦耕地不可能达到熟地的质量和产量，在后期还需要增施有机肥、绿肥沃田、撒石灰等措施，提升耕地地力和质量，达到上年度占用平均质量标准。
补充耕地指标的要求，新政对非农建设占用和其他农用地占用补充挂钩方式是区别对待的。上图中，E列是2023年较2020年耕地增减情况（按照指标项目先通过地类变更后再验收要求，2023年前已确认指标的项目均已在内。按照新政策部系统剩余的补充耕地指标可以结转至省补充耕地指标，但2020年后实施的补充耕地项目要在稳定耕地中扣除，能用于非农建设占用的补充耕地指标只会比这个数少。），O、P列为2021-2023年非农建设年平均占用量，可以用此项与耕地面积增减量预测补充耕地需求量。S、T列规划期到2035年新增建设用地预测。数据来源于国土调查成果共享应用服务平台，以上数据仅为概数，预测仅供参考1. 非农建设占用补充耕地指标。新政对稳定利用耕地净增加量作为非农建设“以补定占”管控规模，省级自然资源主管部门再分解明确市、县非农建设“以补定占”管控规模。指标交易与指标供需相关，从三个方面进行分析和预测。一是从耕地数量较2020年增减量来看，新政要求现状年度的稳定耕地数量较基期2020年的稳定耕地净增加量，还要扣除2020年以后年度变更为耕地地类并已在全国耕地占补平衡动态监管系统和城乡建设用地增减挂钩在线监管应用系统报备的补充耕地，不纳入年度稳定利用耕地净增加量核算（上表为耕地总量）。二是从规划角度来看，规划期新增建设用地指标是非农建设规模上限，城镇开发边界规模是规划期新增建设用地（划定规则为2020年城镇建设用地的0.3倍）上限，而新增建设用地并非全部占用耕地，只有部分才是耕地。城镇开发边界外布局的零星项目也要计入城镇规模，但交通等圈外单独选址项目则不包含在城镇开发边界规模内。只能根据前3年平均增长交通运输用地进行预测。三是从用地需求来看，一般集中在城镇用地中的商业、工业、住宅等和单独选址的交通、水利、能源项目。在当前管控政策和过紧日子的状况下，楼堂馆所及公园、公管公服用地则较少，房地产市场低迷扩张停滞，国家正在出台政策收回闲置土地和存量住宅、以及棚户区改造的政策，而这些都是存量建设用地无需补充耕地指标。而指标需求主要集中在独立选址的交通等重点工程。例如广x、海x、湖x、广x、贵x、四x、云x、陕x、重x，交通运输用地增量面积超城镇用地面积增量。按照新政，在上表中，如果该省2023年较2020年耕地增量面积都小于建设用地年平均增加面积，那指标求大于供，例如广x、江x、福x、广x、贵x、重x、湖x等耕地增量不足年平均建设用地增量。如果大大超过了建设用地年增加面积，而且与规划期新增城镇建设用地和预测交通运输用地所需建设用地已接近，那耕地指标已完全饱和。例如山x、河x、四x、陕x、河x等耕地增量与城镇建设用地管控规模基本接近。2. 其他农用地占用耕地。新政对其他农用地占用并不要求每块地进行挂钩，县级统筹耕地流出和恢复耕地。只在原来年度变更调查基础上增加了不低于上年度占用耕地平均质量等级的要求，这与2021年后县级统筹推进恢复耕地是一样的，确保年度耕地净增长。而各县在“2调”与“3调”10年间都有流出耕地，该项指标也暂不会有跨县域的平衡，都在是县域内平衡。
新政要求上年度变更数据库中稳定利用耕地较2020年变更数据库中稳定耕地的净增量作为省级下年度非农建设“以补定占”上限。1. 在改革前没有验收入库形成指标的项目。对比于之前每个非农建设项目占用耕地都需要补充耕地指标挂钩不同，新政只要求“对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标低于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份”的20个省（区、市）才需要占补挂钩；由原来部级平台管具体补充耕地指标和项目占补平衡变化为由省级建设耕地占补平衡管理平台和非农建设补充耕地储备库。对于改革前没有验收的项目，在新政后质量达到上年度非农建设占用平均质量等级的同样可以通过验收确认后纳入省级非农建设补充耕地储备库。但前提是较2020年变更数据库中稳定耕地为正数才能纳入稳定利用耕地净增量核算。
2. 交易价格预测。坚持“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”的补充耕地落实原则，对非农建设占用耕地，确因补充耕地资源不足需要在省域内进行跨地市调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目，并优先在自然地理条件相似、耕地质量相当的县、市调剂补充。从新政来看是不鼓励指标交易的，但这与省级层面通过耕地指标交易来实现城乡融合、省内经济发达地区支持欠发达地区立意不相吻合，也对当前正在大力推进的以指标类项目交易收入为投资闭环的全域土地综合整治项目产生影响。指标交易的价格各省价差大，其价差大的原因不是成本，而是省级以指标交易来实现城乡收入转移的立意。指标价格与政策、供需市场关系相关。从规划期长远来看，现有净增耕地规模没有哪个省超过了规划期新增建设用地所需占用耕地的规模，但存在指标存量多，交易时间长，导致资金回笼慢，财务成本支出高的问题。在“大占补”政策下，指标价格理应较当前不会降低，但目前耕地净增量较多的省份，交易难、回款时间长，在当前地方债务难以化解的情况下，未来经济增速放缓，新增建设用地的需求规模能否达到规划上限规模，难以预料。
（个人观点，仅供参考）
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