编者按：近年来，伴随国内外环境的显著变化，旅游业的发展环境、趋势格局、市场需求、企业策略、公共政策等均呈现出新的趋势，也面临新的变革。日前，由中国社会科学院旅游研究中心主任宋瑞研究员与中国社会科学院大学张琴悦博士生合著的《与时偕行：中国旅游业的新趋势与新格局》一书由社会科学文献出版社出版。该书围绕旅游业的多维变化以及如何根据新的发展形势重构旅游业的发展格局并实现其高质量发展做出学理性分析和系统性解答。我们摘取该书部分内容陆续推送，以飨读者。本文为此系列推送的最后一节，感谢关注。面对经济全球化中各种不稳定性和不确定性因素，面对矛盾和风险重重的世界经济，各国在继续促进开放型经济发展过程中将更多考虑安全因素，世界经济本土化、区域化趋势将进一步加深。未来较长一段时期，中国旅游将处于国内需求强化、外溢需求回流和入境需求缓速修复的动态平衡关系之中，外部拉动减弱，内生性需求凸显。我们应迅速建立以国内需求为主体、国内国际相互促进的格局，适应新形势新变化的需要。为此，要根据未来国内外环境的发展趋势，系统性地重构旅游产业发展体系和格局（见图8-2）。![]()
1. 完善目标体系和制度体系
在发展目标上，要根据构建新发展格局、实现旅游业高质量发展的要求，调整旅游业的发展目标体系，将关注点从数量和速度转向质量和效益。要根据科学性、系统性、可操作性、代表性、现实性和可比性等原则，采取定量和定性相结合的方法，建立旅游业高质量发展评价指标体系。其中，要特别关注以下几个方面的指标。①旅游全要素生产率显著提升。要让技术进步和技术效率的提升成为推动旅游业高质量发展的重要驱动力，从而确保旅游全要素生产率显著提升，旅游技术创新步伐加快发展，中国与主要发达国家的旅游全要素生产率之间的差距显著缩小。②区域平衡协调发展。要实现城乡旅游协同发展，城乡居民的旅游人次和人均旅游消费差距显著缩小；东中西部旅游要基本实现均衡发展，东中西三大区域旅游潜在出游率的差距显著缩小，推动中西部地区旅游收入和旅游人次增长率实现快速增长。③旅游市场主体实力和效益全面提升，旅游市场主体的活力和竞争力显著提高，培育一批具有国际竞争实力的骨干旅游企业集团，旅游小微企业实现快速发展。④居民出游率和人均消费显著提升。一方面，随着居民收入的不断增加，旅游人次的快速增长，居民出游率快速提高，旅游权利得到更好的保障，达到世界旅游强国的标准；另一方面，国内游客人均消费和入境游客人均消费均有明显增长。⑤旅游贸易平衡度显著改善。旅游服务贸易逆差趋势得到抑制，旅游贸易平衡度显著改善。⑥旅游国际竞争力显著增强。要积极参与全球旅游治理，在全球旅游规则制定和国际旅游事务中的话语权和影响力明显提升；稳步提升世界旅游国际竞争力以及中国旅游对全球旅游业的贡献。⑦旅游业综合效益显著提升。旅游三大市场均衡发展，旅游总收入稳步增长，占GDP比重接近8%，占第三产业比重15%左右，旅游就业占全国就业总人口达到10%-12%，旅游消费占国民消费比重超过15%。⑧旅游对塑造大国形象发挥更大作用。通过旅游向世界展现可信可爱可敬的中国形象，全面改善国际社会，特别是国外普通民众对中国的认知。围绕旅游业高质量发展，要着力完善如下六个方面的制度保障。一是形成企业自主经营公平竞争、消费者自由选择自主消费、商品和要素自由流动平等交换的现代市场体系。二是形成有利于促进旅游业高质量发展的政策体系，将数量型政策与质量型政策相结合，长期政策与短期政策相结合，把正向引导与负向约束相结合。三是建立以提升旅游产业素质和旅游服务质量为核心目标的标准体系。四是完善旅游统计体系，从旅游产业统计转向旅游综合统计，增加体现高质量发展的系列指标，并利用大数据应用以及数据挖掘技术，完善旅游统计方法。五是优化绩效评价体系，要更加注重旅游质量和效益的提升，更加强调旅游业在经济效益、社会效益和生态效益方面的协调统一，并从评价体制、评价主体、评价方法以及结果反馈四个方面设计旅游业高质量发展绩效评价体系。六是政绩考核体系，引导地方政府和干部树立正确的政绩观，切实把旅游业高质量发展的政绩考核体系落到实处。 在上述制度体系中，政策体系具有关键作用，而建立旅游高质量发展政策体系，必须从完善宏观政策、产业政策、微观政策、社会政策等多个方面协调推进。在宏观政策中要做到充分尊重旅游市场规律，把握旅游发展趋势，充分发挥财政政策、金融政策等数量型政策的作用，与此同时，要更加重视旅游人力资本政策、技术创新政策等质量型政策的作用；在产业政策中，应积极推动改革创新，创造制度红利，推动旅游新业态的发展和推进旅游传统行业的转型升级，培育科技创新，推动旅游业与现代信息技术实现深度融合，以信息化推动旅游产业实现高质量发展；在微观政策上，应充分发挥旅游市场主体在旅游业中的主体作用，激活旅游市场主体的创造活力，积极培育和扶持具有国际竞争力的旅游企业加快发展；在社会政策上，要积极引导旅游业在提高民生幸福、促进共同富裕等方面发挥更加大作用。国内旅游、入境旅游和出境旅游三大市场共同构成旅游业的市场基础。改革开放后相当长一段时期里，我国均以入境旅游为主。20世纪90年代中后期，国内旅游和出境旅游先后得到快速发展。“十三五”时期，国内旅游已成为三大市场中的绝对主体，出境旅游的规模、消费、增速和影响也远超入境旅游。我国由此形成全球最大的国内旅游消费市场，成为世界第一大出境旅游客源国，并在2019年成为全球第三大入境旅游目的地国家。为此，要以国内旅游为基，畅通国内旅游、构建国内—国际旅游两组循环关系。首先，要重新配置旅游产业链，转变产业逻辑、产业链接逻辑和企业运营逻辑，立足双循环，以国内旅游消费拉动国际旅游消费，以国内旅游产业推动国际旅游产业，从强化满足内需能力的角度入手调整全产业链。其次，要调整空间和要素配置，重构内地和沿海、前沿和腹地、城市和乡村的关系，立足城市群和城市化进展重新配置要素，形成一批优质城市近郊旅游圈、高等级旅游城市群以及国际化旅游目的地。再次，要建立普遍便民惠民的国民旅游公共服务体系，面向国民旅游需求，在旅游公共信息服务、旅游安全保障服务、旅游交通服务、旅游便民惠民服务和旅游行政服务上全面布局，形成普遍便民惠民的旅游公共服务体系。最后，要抓住旅游消费回流机遇，发展一批高标准的休闲、度假城市和目的地，在吸引高质量旅游市场回流的过程中充分发挥海南、云南、贵州、青海等远程目的地的作用，构建一批国际旅游消费中心，以高标准需求拉动产业升级。针对国内旅游、入境旅游和出境旅游三大市场，结合新发展格局的需要和国际形势发展的变化，突出国内旅游、提升入境旅游、引导出境旅游。首先，要把国内旅游放在首要位置，畅通国内大循环，做强做优做大国内旅游市场。为进一步激发国内旅游消费潜力，要从优化旅游消费环境、优化旅游产品结构、加大优质产品供给、创新消费业态和模式等多个方面着力。要加强商业、文化、旅游、体育、健康、交通等消费跨界融合，积极拓展沉浸式、体验式、互动式消费新场景。深入推进文化和旅游消费试点示范。其次，在入境旅游方面，需兼顾当下与长远，以更大的开放力度振兴入境旅游市场。最后，在出境旅游方面，要做好有序管理，引导部分消费回流。从全球范围来看，疫情冲击后，世界旅游经济运行逻辑被打破，而旅游业在重启过程中也将发生结构性变革，具体体现在边界、链条、模式、治理方式和科技融入程度等诸多方面。在此背景下，我国入出境旅游市场复苏和发展，并非简单恢复到旧有的增长曲线，而是要根据全球社会政治经济的宏观变化加以重塑。从我国发展来看，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局成为当前的重要任务。在此背景下，要处理好国内旅游、入境旅游和出境旅游三大市场的关系，特别是要处理好入境旅游和出境旅游的关系，使旅游在构建新发展格局中发挥重要作用。入境旅游是一国旅游国际吸引力和竞争力的直接体现。针对长期低迷并受疫情重挫的入境旅游而言，要特别关注如下几个问题。一是将入境旅游纳入国家战略。要从提升国家软实力、塑造国家形象、形成人民外交等方面重新确定入境旅游的定位和意义。二是制定入境旅游振兴战略和行动计划。要系统解决入境游客在签证、入关、预定景区门票、购买高铁车票、使用社交媒体、移动支付等方面所面临的问题。三是为入境旅游企业和人员提供税收、补贴、职称评定等方面的激励政策。出境旅游是一国旅游消费能力和购买力的直接体现。在新的发展环境下，围绕出境旅游要做好以下几方面的工作。一是加强对出境旅游消费需求回流的研判，引导行业产品和业态创新。二是在海南自由贸易区和自由贸易港、海南国际旅游消费中心、横琴国际休闲旅游岛等框架下，进一步放宽免税购物政策，如增设岛内免税店、引入国内外知名免税集团、提高免税购物限额、实行离岛免税商品负面清单管理等。三是在国家级自由贸易区和服务业贸易创新试点地区等框架下，增加免税购物方面政策，如设置口岸免税店、市内免税店、外交人员免税店、出国人员外汇免税店，合理扩大免税商品品种，如高质量日用品、婴幼儿食品用品等。四是选择特定区域，如内蒙古满洲里、广西防城港两个边境旅游试验区，建设国际旅游自由购物区。五是发展跨境电子商务，减少交易、支付、物流、通关、退税、结汇等环节成本，降低进口商品售价。六是建设一批世界级的度假区和景区，丰富度假产品供给，提升旅游服务品质，吸引中产阶层等群体消费，释放其消费潜力。从供给角度看，目前我国旅游业有总量不足的问题，更突出的是结构性问题，或者说，外在表现是总量不足，内在本质是结构不合理。为此，要从如下几个方面推进旅游业供给侧结构性改革。要建立完善的旅游产业体系，提供多层次、多样化的供给。从供给层级来看，长期以来，我国旅游供给相对粗放，对多方面需求的匹配性不强，导致大量高端需求被挤出，中低端需求被有限供给压缩简化，形成了高端在外主要受国外市场支配、中低端在内主要受有效供给不足约束的格局。国民旅游需求国内实现程度不高的现象，影响我国旅游业动能的释放和总体效率的提升。为此，要充分发挥我国超大规模旅游市场的优势和内需潜力，形成面向不同群体、不同层次、不同阶段的丰富旅游供给，建立能满足多样化旅游需求的供给体系，以创新驱动和高质量供给引领和创造新需求，提升旅游发展的自主性和可持续性。要回应市场的需求，在供给端进一步改革创新，发展特色新兴业态，创新旅游产品体系，优化旅游产品结构，形成与需求匹配的旅游产业供给，更好地满足人民美好生活需要。从2008年开始，转型升级、提质增效就成为旅游业的重点任务。田里、陈永涛指出，旅游产业转型升级是一个富有中国特色的旅游概念，国外没有与之对应的说法。王伟认为，旅游业转型升级，是旅游产业发展到一定规模和程度之后的必然选择，具体包括两个方面：产业转型，即转变旅游产业的发展方式、模式与形态，实现旅游产业向集约型、规模效益并重、发挥综合功能的方向转变；产业升级，即优化旅游产业结构要素，促进旅游发展质量、效益和竞争力的提升。两者存在一定差别，但其根本目标都是使旅游业能够平衡好速度、质量和效益的关系，实现三者协调发展。蒋志勇、李君则将转型与升级按照同义语使用，认为旅游产业的转型升级路径是指旅游产业通过资源、资本、技术、信息、劳动力等生产要素调整和组合创新，逐步实现和达到更高产业效率的过程，其核心是旅游产业创新（包括旅游服务创新、旅游产品创新、旅游过程创新、旅游管理创新、旅游组织创新和旅游市场创新）等，其目的在于借以解决我国旅游业在产业功能、产业环境、产业关联、产业互动、产业结构、运营模式、消费需求、管理方式和利益分配等诸多方面的问题。王金平则从实践角度指出，旅游产业转型升级必须处理好“城区与景区”“白天与晚上”“高铁与高速”“过客与留客”“数量与质量”“门票与产业”“管理与服务”“品牌与营销”等问题。优化旅游产业结构是供给侧结构性改革的关键。结构调整是经济新常态下旅游经济研究的核心命题，旅游的市场结构、消费结构、行业结构、所有制结构等问题值得特别关注。旅游产业结构是指旅游经济各部门、各地区、各种经济成分及经济活动各个环节的构成与相互联系、相互制约的关系，具体包括旅游核心行业分布结构、旅游产品生产及经营结构、旅游行业组织管理结构、旅游延伸产业结构等。旅游产业结构是一个动态的概念，旅游产业的不断发展使得旅游产业结构不断合理化和高级化。所谓产业结构优化，是指推动产业结构向合理化，进而向高度化发展的过程，是实现产业结构与资源供给结构、需求结构、技术结构相适应的状态。旅游产业结构合理化是指在现有的经济技术基础上，旅游经济内部各结构间保持较强的协调性和互补性，以实现整个旅游经济的持续稳定发展，其实质是产业投入和产出之间的耦合质量。旅游经济的高级化则是在旅游经济合理化的基础上，充分应用现代科技成果，有效利用社会分工的优势，不断提高旅游经济的社会经济生态等综合效益，其实质是产业结构升级的最终体现。合理化是高级化的基础，高级化是推动产业结构在更高水平上的合理化。按照徐杰、魏敏、杨翼飞的观点，旅游产业升级属规范性价值判断范畴，其内涵界定仍处于见仁见智、不断演变的过程。他们从旅游产品（旅游服务）、效率、结构、基础设施、环保、贡献六个方面将旅游产业升级界定为从低端旅游产品向高端产品升级、从低效率向高效率升级、从低级结构向高级结构升级、从设备不健全向健全升级、从环境破坏向环境友好升级、从单一经济贡献向综合贡献升级的过程，并采用2004～2018年的数据对我国31个省份的旅游产业升级进行了测度。结果显示：我国旅游产业升级水平存在明显的时空演进差异，东部地区的旅游产业升级水平高于中西部地区，旅游产业升级使三大地区间的差距呈缩小趋势。旅游产业结构的优化与升级是需求拉动、技术推动、外在激励等多重因素共同作用的结果，旅游产业融合与旅游产业结构演化的关系如图8-3所示。网络化与科技应用、产业创新、产业融合、产业集群等被认为是促进旅游产业结构升级、优化的重要途径。总体上看，旅游产业结构的优化有赖于旅游产业政策的完善、科技水平的提升、经济发展水平的提高以及旅游人力资源的发展、旅游需求和投资总量的扩大与结构的优化。从一定程度上看，旅游产业结构合理化和高级化与旅游产业效率提升、产业融合深化、产业创新加大等存在紧密的互动关系。所谓产业效率，是指将整体的某一个产业作为研究对象，考察整个产业的资源配置效率。马晓龙将旅游产业效率定义为“实现旅游产业发展过程中单位要素投入在特定时间范围内能够实现产出最大化、使所有利益相关者得到总剩余最大化的性质”，孙盼盼、夏杰长将旅游产业效率定义为“资本、劳动、技术等资源在旅游经济活动中的利用程度”。总体来看，旅游领域的效率问题涉及微观层面的旅游企业效率、中观层面的旅游产业效率和细分行业效率以及宏观层面的旅游目的地效率。在具体测算中，一般采用旅游全要素生产率（TFP）来衡量旅游产业中资本、劳动力和资源禀赋等生产要素的配置和利用效率。为了提高旅游产业效率，需转变旅游业的发展方式。要从原来以资源、土地、人力乃至资本等生产要素大量投入和低成本使用为前提，以规模扩张、数量剧增为内容的发展方式，转变到强调质量和效益的轨道上来。要在政策引导、激励机制、配套措施等方面，鼓励开发方式、业态类型、商业模式、服务方式等的创新，降低旅游发展对要素投入的依赖和消耗，全面提升旅游业的全要素生产率。特别值得一提的是，由于我国区域经济发展和旅游发展差异较大，因此旅游产业效率的提升需要分区域、分行业采取不同策略。从区域角度看：东部地区旅游市场化程度已达到较高水平，旅游资源要素的利用效率提升面临一定瓶颈，要警惕旅游资源规模持续增大而出现“资源诅咒”的问题；中部地区一方面要推动先进技术在旅游业中的应用，重视旅游业态创新，提高技术进步水平，另一方面要加强旅游业经营管理水平，通过提高纯技术效率水平带动技术效率正增长；西部地区应充分发挥得天独厚的自然旅游资源优势，继续加快产业结构升级，并逐步完善旅游市场制度建设。从细分行业来看：星级饭店要通过提升行业经营管理水平实现纯技术效率的提高；旅行社行业要借助以电子商务为代表的技术创新、以集团化为特征的组织创新、以渠道建设为核心的生产创新等途径，提升技术进步水平，进而提升全要素生产率；旅游景区行业要创新管理模式，引进现代化管理手段，借助互联网技术提高景区信息化程度，促进技术进步，同时，要实现资源配置最优化，改善景区人力资源结构，加强景区管理，完善景区管理体制，提升技术效率。创新是推动人类进步的重要力量，也是理解社会变迁的主要线索。实施创新驱动发展战略，推动经济高质量发展是未来一段时期的重要任务。面对有限的资源和无限的需求，旅游业需要重点关注如何通过创新持续增加要素有效供给，并形成高效组合，不断提高产业效率。对于旅游业而言，坚持创新驱动发展，既符合国家层面社会经济发展的总体趋势，也是提升旅游业产业效率的内在要求。未来，要把对创新的重视落到实处，从制度、政策、机制、资金、人才等各个方面给予充分保障。具体而言，要特别关注如下几个方面的问题。①要全面推进旅游领域的机制创新、模式创新、科技创新、业态创新、产品创新和服务创新。既要通过创新提高传统生产要素的效率，也要不断创造新的生产要素，形成新的要素组合，通过技术、制度、管理、商业模式等方面的创新，引导创新要素和传统要素形成新组合，为旅游业高质量发展提供不竭的内生动力。②要从供给和需求两个方面制定创新政策：在创新的供给促进政策方面，要加强公共投入，加强科学研究，制定专门的旅游创新促进政策，尤其是针对中小企业的政策，鼓励旅游企业加大研发投入，提高关键技术和产品的自主创新能力；在创新的需求激励方面，要完善政府采购，完善竞争规则。要系统完善面向创新的公共采购、标准、法规等。③要研究制定中国旅游创新发展战略和行动计划。根据“十四五”旅游业发展规划的要求，系统部署推动中国旅游创新发展的总体战略、央—地分工、地方特色和行动计划。④要建立国家级旅游创新平台和高层次创新决策咨询机制，加强对全国旅游业创新现状、企业创新面临的问题、激励创新的相关政策的系统研究。⑤要特别关注技术创新，充分利用5G、物联网、人工智能、云计算、区块链、大数据中心、虚拟现实、增强现实、全息技术等新基建、新技术，提升旅游领域的科技水平，把科技创新成果与旅游消费深度融合，拓展科技应用场景，推动科技在旅游领域的深度和广泛应用。⑥在旅游业的各类创新———产品创新、流程创新、管理创新、制度创新、技术创新等之中，旅游产品创新居于核心位置，而旅游产品创新的关键在于把握旅游需求的特点和变化。受居民收入水平提升、消费结构升级、旅游经验积累等多重因素影响，居民的旅游消费需求不断发生变化，对多样化、个性化、纵深化、专业性的旅游产品需求增加，这就要求旅游供给方积极进行旅游产品创新，开发旅游新产品、改进现有旅游产品。⑦要加强中国情境下的旅游创新研究。在微观层面，要重点关注：不同性质（国有和非国有）、不同行业（住宿接待业、旅行与旅游服务业、旅游景区业、旅游交通、旅游咨询等）的旅游企业，其创新动力、机制、方式何在；如何评估这些企业的创新程度、创新效果；决定其创新成败的关键因素有哪些；与国外旅游企业相比，我国旅游企业创新需要关注哪些特殊问题。在中观层面，要重点关注：旅游产业组织与市场结构创新；创新在旅游产业内部、不同细分行业之间的扩散与协同机制；不同尺度目的地的创新体系等。在宏观层面，要重点关注：旅游业创新与国家旅游竞争力的关系；旅游创新对中国旅游增长和经济增长的贡献度；国家旅游创新系统的形成等。在整体层面，要重点关注：上述三个层次研究的有机整合；在对中国旅游创新的探究中提出基于西方但异于西方的理论体系和研究方法。要通过拓宽产业融合路径，促进多维度、高品质、可持续的业态融合发展，实现旅游业的高质量发展。其要点有三。一是深入推进文化和旅游融合。应追求文化主题形象建设与旅游目的地IP打造一体化，发展特色鲜明的全链条文创产业，通过新零售等数字业态为旅游业发展进一步赋能。二是促进旅游与健康产业融合，共同服务于健康老龄化战略。“十四五”时期我国将进入中度老龄化阶段，行业主体应加强人才和技术积累，着力开发更具针对性的旅游产品与服务，大力发展养老休闲与康养旅游。三是促进体育和旅游融合发展。借力冬奥会、亚运会等赛事资源，扩大体育文化影响，带动体育休闲参与和体育旅游消费。一是明确融合发展的目标和指标。①从中国式现代化、社会主义现代化强国的角度出发，设定文化和旅游深度融合的多重目标以及指标体系。其中目标层面涉及政治维度的治理体系现代化、经济维度的高质量发展、社会维度的人民幸福感、生态维度的生态文明以及国家文化软实力。②探索构建文化和旅游融合的评价体系，评估文化和旅游融合的发展态势。③推动文化和旅游融合发展，要坚持“以文塑旅、以旅彰文”，完善文化和旅游融合发展的体制机制，找准最佳切入点、最大公约数，寻找产业链条各环节的对接点，以文化提升旅游的内涵品质，以旅游促进文化的传播消费，推进文化和旅游业态融合、产品融合、市场融合、服务融合，积极推进文化和旅游与其他领域融合互促，不断提高发展质量和综合效益。二是完善融合发展的顶层设计。①科学评估文化和旅游融合的现实推进以及现实中遇到的问题，通过颁布《关于促进文化和旅游产业融合发展的指导意见》等纲领性文件指导融合发展实践。②对文化和旅游领域的法规、行政条例、管理规范、审批制度等进行梳理，对不适应融合发展要求的内容加以修订。③完善文化和旅游融合的政策体系，围绕文化和旅游融合的关键性问题，制定促进文化和旅游融合发展政策文件，推动主导方式改革、市场体系改革、资源环境改革、投资改革、消费体制改革、人力环境改革。④出台资源、资本、技术、数据、土地等要素领域深化改革的文件，建立高流动的要素体系，解决文化和旅游融合发展面临的资源、用地、能源、融资等多方面的高成本问题，形成以改革带动文化和旅游融合发展的新机制。⑤整合原有文化系统和旅游系统的各项专项资金，完善公共资金的使用，并建立文化与旅游融合发展的专项基金。⑥整合文化和旅游信息资源，建立文化和旅游数据库。三是推动市场主体的融合发展。①深化国有旅游企业和国有文化企业的融合发展，以股份制改革为重点，推动产业关联度高、业务相近的国有企业联合重组，推进国有文化和旅游企业的混合所有制改革。②借鉴文化产业基金的方式设立国家级文化和旅游产业基金。③要充分发挥旅游企业集团、文化企业集团、文化和旅游投资公司、产业基金等市场主体的作用，通过产品、项目、资本、技术等渠道，推动文化和旅游在具体经营层面的深度融合。④支持旅游集团、出版传媒集团、演艺集团做强做优做大。⑤深化国有文艺院团改革，开展社会效益评价考核。四是建立文化资源社会化利用机制。①在保护文物和文化资源的前提下，依托各类文化遗产以及风景名胜区、历史文化名城名镇名村、特色景观旅游名镇、传统村落，探索名胜名城名镇名村“四名一体”发展模式，促进文化资源的社会化利用。②整合文物、文化和旅游功能，探索文物利用示范区机制，探索文化场馆景区化建设。③要大力推动文化资源的旅游化利用，如整合文化和旅游的功能，推进文物利用示范区的机制，以旅游传承文化。④建立促进景区文化深化的机制，推进景区的文化评价制度。⑤要借鉴文化和旅游两个领域的机制之长，形成相互采借，如可借鉴文化产业基金建立旅游产业基金；要深化文化文物和旅游领域“放管服”改革。⑥深化公共文化机构法人治理结构改革。五是建立文化和旅游项目文化评价制度。①研究文化和旅游项目文化评价制度，制定文化评价指标体系，强化文化资源的挖掘、文化元素的结合、文化内涵的体验和文化特色的彰显，依托文化文物资源培育旅游产品、提升旅游品位。②建立促进景区文化深化的机制，推进景区的文化评价制度，将文化内容、文化符号、文化故事融入景区景点，把优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化纳入旅游的线路设计、展陈展示、讲解体验。③在各类国家级示范区、试验区等的建设中，强化文化评价，挖掘文化资源，体现文化内涵，彰显文化特色。六是推动文化和旅游公共服务的整合与融合。①落实开放共享理念，统筹各领域资源，找准关键节点，推动融合创新，进一步优化文化和旅游服务发展生态。②将旅游公共服务设施与文化公共服务设施一起纳入国家公共服务体系。③在国家和地方层面制定文化和旅游公共服务标准。面向当地居民和外来游客，统筹规划建设各级各类公共文化设施和旅游公共设施，结合居民区、旅游区的分布统筹配置公共资源。④依托国家公共文化服务体系示范区、示范项目、城市旅游服务中心等，促进公共服务一体化，积极推动公共文化服务和旅游公共服务融合发展。⑤抓好文化和旅游公共服务机构功能融合试点工作，树立一批有代表性和推广价值的典型案例。七是完善相关标准，开展示范工程。①推动建立文化和旅游融合的行业基础标准、要素系统标准、支持系统标准和工作标准四大领域标准相互衔接配套的标准体系建设，发挥标准化体系在推动实现文化和旅游融合发展上的基础性作用。②围绕世界级旅游度假区、国家级旅游休闲街区、旅游演艺、博物馆、红色旅游、历史文化名村名镇和历史文化街区、主题公园、旅游特色小镇、文化创意产业园、文化和旅游节庆、旅游文创产品、文化主题酒店和民宿等重点领域，实施示范工程。培育文化和旅游融合发展新业态，推进文化和旅游业态融合、产品融合、市场融合，推动旅游演艺、文化遗产旅游、特色节庆展会等提质升级，建设集文化创意、旅游休闲等于一体的文化和旅游综合体。③鼓励在城市更新中发展文化和旅游休闲街区，盘活文化遗产资源，加强对文化遗产资源价值的挖掘，鼓励依托文物、非物质文化遗产资源大力发展旅游，开发集文化体验、科技创新、知识普及、娱乐休闲、亲子互动于一体的新型旅游产品。从长期来看，要加快实现旅游产业的绿色转型。为此，需特别关注以下几个方面的问题。一是完善顶层设计。要通过顶层设计，科学测算旅游业碳排放总量、结构和来源，明确文化和旅游领域绿色转型的总体战略、原则和主要目标，并设计全领域绿色转型的动力机制，形成时空布局，明确组织实施手段。应紧紧围绕国家“两碳”目标，提出文化和旅游行业碳达峰、碳中和的转型路径、行动策略和行动方案，从制度、经费等各方面，给予文化和旅游领域生态文明建设全方位支持。二是强化需求侧管理。要从消费端发力，在多个消费环节推动绿色消费观念的全方位形成，强化居民文化和旅游消费的绿色意识、低碳意识，推行文明、节约、环保、生态的消费方式，依托消费碳足迹推动行业绿色变革。要积极推动生态旅游、乡村旅游等的发展，培育低碳旅游需求。以“厉行节约、反对浪费、绿色减排”为原则，提升游客低碳消费意识，倡导简朴生态的旅游方式，从绿色餐饮、绿色住宿、绿色出行、绿色游览、绿色消费、绿色娱乐等多方面引导形成低碳旅游的消费习惯，推动旅游消费的低碳化、节约化。建立和完善相应的制度约束、制度执行、监督机制，培养践行低碳理念的中国旅游者。三是要通过科技赋能推动绿色转型。要加快推动绿色生态技术在旅游领域的广泛应用，探索基于清洁能源、储能、碳捕集和碳封存等技术的碳减排途径和方案。优先将我国在“双碳”实践中产生的先进技术、先进成果，转化为旅游产品和体验，开发和打造一批国家级的绿色文化基地，推动旅游领域与前沿生态科技的率先融合。优先推动新技术落地，支持生态技术在旅游领域里的率先应用。四是创新碳汇和碳源的相关制度。发展旅游领域的碳市场，完善碳市场制度规范，建立重点旅游企业碳排放报告管理制度、碳排放交易第三方核查机构管理办法、重点企业温室气体排放核查制度等。创新旅游碳汇收益模式，挖掘旅游业的碳汇潜能，增强企业的碳汇收益能力。建立体现旅游产业特色的碳平衡交易制度，将碳汇地和碳源地跨区域联系起来，形成跨地域碳交易设计，包括碳基金制度和生态补偿金制度等。探索建立旅游产业碳基金管理委员会和生态补偿金管理委员会，负责对碳基金和碳补偿的核定、仲裁、交易与管理。充分发挥旅游业的碳汇作用，依托旅游景区、旅游度假区、国家公园、国家文化公园等，努力提升生态碳汇能力，有效发挥森林、草原、湿地、海洋等的固碳作用。就产品类型而言，康养旅游、自驾游、乡村旅游、体育旅游、特种旅游等值得关注。要围绕上述旅游产品所涉及的要素和环节，加以积极推进。以康养旅游为例，可做如下方面的努力：①根据各地旅游资源和医疗条件，实施差别化定位，发展若干面向国际的高端医疗服务产业集聚区。②适应全国对进口药品市场开放的大趋势，对部分进口药品免征关税和增值税。③将博鳌乐城国际医疗旅游先行区的部分优惠政策扩大到全国13个首批健康旅游示范基地，吸引境外医疗健康机构入驻。④鼓励发展与国际接轨的各类商业医疗健康保险。⑤深入挖掘中医药资源，培养若干具有中国特色和国际影响力的康养旅游运营企业。⑥加强专业技能型人才培养，例如率先在职业教育领域开展中外合作办学试点等。再以乡村旅游为例，可做如下方面的努力。①从体制机制入手，把旅游发展纳入乡村建设行动计划，实施乡村旅游精品工程。②迭代升级乡村旅游标准，提升休闲农庄、农家乐、乡村酒店、特色民宿、乡旅客栈、自驾露营、户外运动和养老养生等产品质量，优化乡村旅游产品结构，丰富产品供给，构建全方位、多层次的乡村旅游品牌体系。③完善乡村旅游政策保障体系，鼓励各地区因地制宜将乡村旅游纳入县域相关规划，统筹推进乡村旅游道路、停车场、厕所、污水垃圾处理设施等基础设施建设。④建立健全利益联结机制，让农民更好地分享旅游业发展红利，提升农民参与度和获得感。⑤统筹用地、治安、消防、卫生、食品安全、环保等方面政策，落实乡村民宿经营主体房屋安全和经营管理责任，推进乡村民宿高质量发展。要着力扶持一批扎根农村、心系农民的乡村旅游企业，创新乡村旅游经营模式，促进企业增效、农民增收，助力乡村振兴。⑥设立乡村旅游创业基金，支持当地村民和回乡人员参与乡村旅游经营和服务。探索“入股联营”村集体主导的旅游开发模式，吸收村民广泛参与，建立村民合理利益分配机制试点。⑦开展非遗助力乡村振兴试点，支持创办传统技艺企业，开设手工艺等传统产品制造工作室。又以邮轮游艇旅游、低空旅游等特种旅游为例，要不断调整和完善相关政策，推进海洋旅游、山地旅游、温泉旅游、避暑旅游、内河游轮旅游等业态产品发展。针对游艇旅游。①要按照项目特性，改革现有按照交通船的管理模式，建立游艇公共码头。②放松游艇运营的要求，完善游艇、海钓等海上休闲旅游安全监管；取消游艇无法在海上过夜等制度性障碍，构建海上旅游运营平台，创新游艇监管体制机制，促进游艇旅游发展。③在有序推进邮轮旅游基础设施建设基础上，扎实推进上海、天津、深圳、青岛、大连、厦门、福州等地邮轮旅游发展，推动三亚建设国际邮轮母港。④推动内河旅游航道建设，支持在长江流域等有条件的江河湖泊发展内河游轮旅游，完善配套设施。⑤推动游艇消费大众化发展，支持大连、青岛、威海、珠海、厦门、三亚等滨海城市创新游艇业发展，建设一批适合大众消费的游艇示范项目。针对房车旅游。①加强与公安部、交通运输部的沟通，推动放松对于房车、拖挂车的登记、上路的制度性限制。②完善房车通行的管理措施，保障房车、旅居挂车等通行需求。③在新疆、甘肃、宁夏、内蒙古、海南等区域内大力发展房车旅游，推动房车旅游产业健康发展。针对研学旅游。①要推动将研学旅游纳入国民教育体系，深化研学旅游的相关政策落实。②推动学生铁路交通半票、学校假期制度调整、研学旅游学分规定等政策的调整落实，推动将研学旅游纳入学校教育教学计划，与综合实践活动课程统筹考虑，促进研学旅行和学校课程有机融合，逐步建立小学阶段以乡土乡情为主、初中阶段以县情市情为主、高中阶段以省情国情为主的研学旅行活动课程体系。③推动将研学旅行指导师作为新职业纳入《国家职业分类大典》。针对低空旅游，可选择一批符合条件的旅游景区、城镇开展多种形式的低空旅游，强化安全监管，推动通用航空旅游示范工程和航空飞行营地建设。近年来，通过国家级项目和重点工程带动旅游供给的品质提升和产业升级成为共识。“十四五”时期，长城、大运河、长征、黄河、长江等国家文化公园建设的持续推进，一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区的建成，一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区的推出，红色旅游和乡村旅游文化内涵的提升，都将成为现实[25]。一批标志性的国家级乃至世界级项目的建成，不仅能够丰富旅游产品尤其是优质旅游产品供给，更能有效带动文旅融合发展。此外，《“十四五”旅游业发展规划》中还专门就国家智慧旅游建设工程、文化和旅游资源普查工程、生态旅游优化提升工程、美好生活度假休闲工程、文化和旅游消费促进工程、旅游服务质量评价体系建设工程、旅游厕所提升工程、国家旅游宣传推广精品建设工程、海外旅游推广工程等做出具体部署。推进和落实这些国家级项目和重点工程，特别是世界旅游度假区、国家级旅游度假区、国家级旅游休闲城市和街区等对带动旅游供给的品质提升具有重要作用。为此，可从以下方面加以努力。①建设一批文化和旅游资源丰富、产业优势明显、产业链深度融合互促的国家文化产业和旅游产业融合发展示范区。②以世界遗产地、国家5A级旅游景区为基础，深入挖掘展示旅游资源承载的中华文化精神内涵，创新发展模式，完善标准指引，统筹资源利用，强化政策支持，保障要素配置，稳步推进建设，打造具有独特性、代表性和国际影响力的世界级旅游景区。③以国家级旅游度假区及重大度假项目为基础，充分结合文化遗产、主题娱乐、精品演艺、商务会展、城市休闲、体育运动、生态旅游、乡村旅游、医养康养等打造核心度假产品和精品演艺项目，培育世界级旅游度假区。④以满足本地居民休闲生活与外地游客旅游度假需要为基础，培育打造文化特色鲜明、旅游休闲消费旺盛、生态环境优美的国家级旅游休闲城市和国家级旅游休闲街区。⑤创新打造一批国家文化公园、文化产业园区、文化产业示范基地、文化和旅游消费示范城市。构建新发展格局，既需要扭住供给侧改革这条主线，也需要加强需求侧管理。注重需求侧管理，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的动态平衡，提升国民经济体系整体效能已经成为我国经济发展的一个重要方向。增强国内大循环的主导作用，就需要加快构建消费主导型经济体系。作为最终消费，旅游消费具有很强的综合性和带动性；作为发展性需求，旅游需求伴随经济发展程度和居民生活水平的日益提高而更加广泛、旺盛和多元。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，旅游消费被寄予厚望，也亟须重新审视自身的内在格局。未来要特别关注以下几个方面的问题。从需求侧角度看，当前我国进一步扩大消费的制约主要在于收入分配格局不合理、社会保障体系尚不完善、中等收入群体比例偏低等导致的消费率偏低。就收入分配而言，居民收入占比提高不明显，不利于收入水平和消费能力的提升。根据资金流量表测算，初次分配中，居民收入占比2012年为62%，2019年则下降为60.6%。再分配中，居民收入占比在个别年份占比甚至低于初次分配的比重。就收入结构而言，居民增收渠道狭窄，财产性收入比重偏低。从人均可支配收入中居民财产性收入比重来看，财产性收入占比低于经营性收入占比和转移净收入占比，特别是农村居民的财产性收入占比一直低于2.5%。就居民负担而言，社会保障制度建设滞后于城市化进程，社会保障尚未实现“全覆盖”，居民为应对未来不确定性而存在较强的预防性储蓄动机，一定程度上降低了即期消费。为此，需要持续完善收入分配制度，利用好税收政策的再分配效益，合理提高个人所得税起征点，适当增加所得税专项扣除，减轻中低收入者的税收负担，建立劳动报酬与劳动生产率同步提升机制，拓宽居民财产性收入渠道，深化农村产权制度改革，提高农村居民的财产性收入，推进城乡社会保障一体化建设，从而全面提升城乡居民的消费意愿和消费能力。休闲时间是旅游休闲活动展开的基础，休假制度的完善对增加旅游消费十分重要。长期以来，我国居民旅游消费在时间上高度集中，全年旅游人次的三成、旅游收入的四成，都集中于每年约为29天的公共节假日，其中，“十一”、春节长假的集中度最为明显。虽然带薪休假、错峰休假等制度在不断推广，但执行效果仍然不佳，旅游者的出游严重受限制于休闲时间。这不仅考验交通、住宿等基础设施和旅游服务设施在短时间内的供给效率，集中的客流也冲击着景区的环境承载力，威胁着生态环境的稳定，同时过度的拥挤也影响旅游者的旅游体验。因此，不断完善休假制度，对于促进城乡居民旅游消费具有重要意义。就假日制度而言，要特别关注如下方面的问题。一是从引导旅游消费全年性分散的角度对现有的假日制度加以优化。从民生福祉与社会需求出发，结合国家法律制度、财政政策、管理制度，考虑社会生产效率和旅游要素供给等实际情况，将法定节假日和带薪年休假实施情况整合在一起进行系统研究。二是完善休假制度系统设计。将整体性和差异性、统一性和灵活性相结合，通盘考虑法定节假日（带薪公共假日）、带薪年休假、弹性休假、学生春秋假等制度进行系统设计。研究修订《全国年节及纪念日放假办法》。高校和中小学校错开寒暑假放假时间；在保证开足开齐国家规定课程、完成好正常教学任务的前提下，可灵活安排包括春秋假在内的放假时间。加强延长产假以及设立育儿假、生育陪护假和独生子女护理父母假等制度的研究。三是全面落实带薪年休假制度。完善并细化现有法律法规，将职工带薪休假条款列入劳动合同；明确带薪年休假的决定权、年休假与其他假期的折抵以及农民工、零时工、按照计件工资获取报酬劳动者等群体的休假规定。各级政府建立市场监管、税务、人社等部门联动机制，将带薪年休假执行情况纳入年度目标责任考核，纳入文明单位等各项评选标准。劳动保障监察部门对带薪年休假领域实行常态化执法，建立线上线下多渠道举报监督机制。围绕带薪年休假制度等提供司法解释和法律援助，赋予职工集体诉讼权利，简化维权程序。强化工会在保障员工带薪年休假权利方面的作用。倡导单位领导带头执行带薪年休假。要建立部门联动机制，落实主体责任和政策时间表，推动带薪年休假制度的全面实施。要引导各行业、各部门探索实行带薪年休假制度的具体方式，鼓励实行弹性作息。我国已初步建立起多维度、多层次的旅游评价体系。要在充分借鉴旅游景区质量等级划分与评定、酒店星级评定以及旅行社等级划分与评定、国家级旅游度假区认定等工作经验的基础上，建立全国旅游服务质量提升总体工作框架。要借鉴新加坡“优秀零售计划”、中国香港特别行政区“优质旅游服务”计划等的经验，发挥政府引导作用，将惩戒与激励相结合，在加强旅游服务质量监管和规范的同时，努力带动旅游行业服务质量的全面提升。鼓励标杆单位分享旅游服务标准、质量承诺和最佳实践，发挥示范和带动作用。注重对质量自主声明执行情况的监管。动员社会力量参与旅游服务质量监督，挖掘和利用舆情资源，充分利用旅游网站的评分和评价信息，从消费者视角评价旅游服务质量。从游客投诉角度看，景区、旅行社、酒店是游客投诉的重点对象，而其投诉的原因也各不相同。为此，需要有针对性地加以引导。例如：对景区而言，要严格落实A级旅游景区复核和退出机制，强化游客流量控制和门票预约制度，落实景区最大游客容量核定要求，及时发布客流预警信息，做好游客分流工作，强化管理人员和服务人员的专业培训。对旅行社而言，要完善退出机制，依法清理违法违规经营的旅行社，开展旅行社等级评定及复核工作，推动旅行社服务信息透明化，建立优质旅游服务承诺标识和管理制度。对酒店而言，要强化星级酒店评定复核工作，建立动态监管机制，引导酒店及时更新改造，改善接待条件，丰富服务业态，提升服务水平。就相关接待场所门票价格管理制度而言，要对高等级的、依托国有资源建设的各类国家公园、世界遗产和博物馆等场所实行低门票，同时建立相应的景区联票和票价补贴制度。鼓励推行国家公园、世界遗产等高品质旅游景区会员制度，并给予适当补贴。整合国家5A级旅游景区、世界遗产景区、国家级文化公园、国家级度假区等优质资源形成景区联盟。从长期而言，要彻底解决我国景区门票价格问题，需要区分准公共产品和私人产品属性，建立系统的准公共产品类景区价格管理体系，并理顺景区管理中政府与市场、中央政府与地方政府及不同政府部门之间的关系。在市场监管方面，要加快落实文化和旅游市场综合执法改革任务，完善权责明确、监督有效、保障有力的综合执法管理体制；探索建立和完善跨部门、跨区域、跨行业联合执法综合治理机制，探索推进文化和旅游市场诚信经营评价体系建设。要进一步完善全国文化市场技术监管与服务平台功能，充分利用现代信息技术，加快建设覆盖旅行社经营、导游执业、景区接待、文化娱乐等市场类别，并融合旅游投诉处理和服务质量监督的文化和旅游市场综合执法监管大平台，实行全行业、全过程监管。推动建立健全行业经营自律规范、自律公约，引导行业健康发展。在公共服务方面，要围绕高效能服务，完善旅游公共设施和公共服务，形成结构合理、高质高效、普惠便捷的旅游公共供给体系。重点要关注以下几个方面的问题。一是将旅游纳入基本公共服务体系。围绕满足国民旅游需求，在基本公共服务体系中明确各类设施的服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平并实现动态调整。明确中央与地方提供基本公共旅游服务的质量水平和支出责任，以标准化促进公平化、普惠化、便捷化。二是完善旅游公共服务供给体系。坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享，形成覆盖城乡、结构合理、功能健全、便捷高效、全民共享的旅游公共设施和服务供给体系。各地应结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，合理确定旅游公共设施的类型、数量和布局。充分整合并复合化利用文化、体育等领域的各类公共设施和服务。推进旅游公共设施和服务数字化、智能化发展。三是丰富旅游公共设施和服务供给方式。鼓励民间资本通过捐资、捐赠、资助活动等方式参与公共休闲设施和服务供给。采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等方式，引导民间资本投资兴建各种旅游公共设施，面向公众提供公益服务。四是完善便民休闲服务。实施“五边”工程，增加群众身边的休闲空间、建设身边的休闲设施、提供身边的休闲服务、发展身边的休闲组织、开展身边的休闲活动，推动休闲融入城乡居民日常生活。推进休闲社区、休闲村镇建设，开展休闲进机关、进企业、进校园、进社区等活动，鼓励机关、企事业单位、社会团体等组织各类益智怡情的休闲活动。确保公共休闲空间、场地、设施免费或低价向社会开放，倡导商业休闲场所、设施设立免费开放日。五是缩小城乡差距。加大公共资源向农村和贫困地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区等的倾斜。将旅游和休闲发展融入乡村振兴战略和乡村建设行动计划，高度重视农村休闲公共服务建设，发展各类公益性休闲设施和服务，推动“文化下乡”“体育下乡”“旅游下乡”“戏曲下乡”“网络下乡”等。六是重视特殊群体需求。规划和建设各类休闲空间、场所和设施时，要充分考虑老人、儿童、残障人士等特殊群体的需求，提供无障碍设施和相关服务。以农民、进城务工人员、老年人、未成年人、下岗失业人员、低收入人群、残障人群等群体为重点，通过政府补贴、发放消费券等方式提供公益性旅游和休闲服务。在社会保障方面，要重点关注观念引导、人才培养、社会组织建设等方面的工作。在观念引导方面，要倡导高效劳动、劳逸结合、注重休闲—工作相互促进的理念，推广积极、健康、文明、富有创造性的旅游和休闲方式，形成适应新时代要求的旅游观念、行为规范、精神面貌和文明风尚。要将校内教育与社会教育、家庭教育与社区培训、学历教育与职业培训、专业培训与爱好培养相结合，组织各类旅游和休闲教育活动，培养并提高人们的休闲技能和休闲鉴赏力。在人才培养方面，要面向理论创新和发展实践，确定中职、高职、本科、研究生等不同类型层次教育的人才培养目标。加快培养适应新业态、新模式需要的复合型创新人才。推动产教融合、校企合作。深化职称制度改革，根据旅游产业发展需要，适时增加新的职称类别。在社会组织建设方面，要培育旅游社会组织，对旅游领域的社会组织和民间团队进行分类指导和业务指导，发挥其在营造氛围、组织活动、服务消费者等方面的作用。鼓励并培养一批具有组织能力和服务水平高的旅游社会组织。引导旅游景区、公共文化设施、体育场馆、各类公园等建立志愿者服务站点，提供相关服务。要以高质量发展为目标，完善旅游发展评价体系和绩效考核体系，逐渐淡化旅游收入和旅游人次增长的追求，更加注重旅游质量和效益的提升，更加重视旅游业在经济效益、社会效益和生态效益方面的协调统一。在评价体系方面，应从评价体制、评价主体、评价方法以及结果反馈四个方面入手，谋划和设计科学的旅游业高质量发展绩效评价体系。一是健全旅游业高质量发展的绩效评价体制机制。可考虑研究出台旅游业高质量发展绩效评价的法律法规，确保旅游业高质量发展绩效评价在统一的法律法规制度框架下运行，做到有法可依、有法必依；建议各级政府制定和执行旅游业绩效评价方案和制度，确立旅游业高质量发展绩效评价的重要地位。二是明确旅游业高质量发展的绩效评价机构主体。着力推进旅游业高质量发展绩效评价主体的多元化，尽快形成从中央到地方、从内部到外部、职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足的旅游业高质量发展绩效评价组织体系，切实提高绩效评价的客观性和公信力。三是科学制定评价体系。借鉴国际已有的好经验、好做法，充分调动各方力量，统筹推进旅游业高质量发展评价理论和实践探索，探索发展出适合我国现阶段旅游业高质量发展的评价体系。四是确保评价结果反馈见效。加强旅游业高质量发展绩效评价结果公开力度，探索建立旅游业高质量发展绩效评价结果行政问责制度、政府绩效奖惩制度等，对旅游业高质量发展绩效评价中发现的好经验和好做法，应给予表扬，对旅游业高质量发展过程中发现的政策落实不到位、政策调整滞后等行为坚决给予绩效问责。在考核体系方面，要建立一套科学合理的政绩考核体系，通过规范顶层设计，促进旅游业高质量发展。旅游业高质量发展的政绩考核体系，必须注重反映旅游业发展的质量、结构和效益，注重反映旅游业对经济、政治、文化、社会、生态发展带来的综合效益，注重满足人民群众多样化的美好生活需求，全面推动旅游业发展实现质量变革、效率变革与动力变革，以高质量考评引领和驱动旅游业高质量发展。为此，要重点关注三个方面的问题。一是改革旅游业发展政绩评价体系。逐步弱化旅游业在速度方面的指标，更加注重旅游业发展的质量和效益；科学合理的旅游业高质量发展的政绩考核体系，既要看发展又要看基础，既要看显绩又要看潜绩，特别是要把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为旅游业高质量发展考核的重要内容。二是积极引导地方政府和干部树立正确的政绩观。以旅游政策的长期性和稳定性，确保旅游发展的高质量，进一步增强旅游政策的理论前瞻性和现实指导性。三是要积极落实旅游业高质量发展的政绩考核体系。改进干部政绩考核方式，完善考核结果运用，为旅游业高质量发展提供有效机制和制度导向。高质量的数据是增强决策科学性和有效性的重要基础。目前我国旅游统计核算体系还存在诸多问题：旅游统计体系不贯通，难以避免旅游人次重复统计，大量的重复计算导致统计数据可信度不高；统计人员的整体素养偏低，特别是基层缺乏专业性的统计人才；散客时代的到来，采用传统的统计核算指标体系难以支撑新形势下文化和旅游及相关产业的统计需求。为此，需要对现有统计核算体系加以改革。一是建立统一的文化和旅游统计核算体系。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央和国务院关于统计工作的各项决策部署，严格贯彻落实《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》，构建现代化的文化和旅游统计体系，提高文化和旅游统计数据质量，令数字成为工作指针，着力解决制约文化和旅游统计领域的短板，促进文化和旅游高质量发展，建设现代文化产业体系和现代旅游业体系。具体而言：第一，要立足于文化和旅游融合发展，打破文化和旅游相对孤立的统计核算体系，在现有《文化及相关产业分类》《国家旅游及相关产业统计分类（2018）》的基础上，建立统一的统计与核算体系，对行业分类、统计报送、核算框架等进行整合；第二，根据国民经济产业分类体系和投入产出表，对文化和旅游的总体规模、经济贡献、二者融合的产出等进行科学测算。二是推进文化和旅游统计的精准化、科学化、共享化。①按照高质量发展的要求，从旅游产业统计转向文化和旅游综合统计，需重新设定指标体系，增加体现高质量发展、体现综合效益、体现发展质量的系列指标。②加强统计工作的规范性和准确性，做到不漏统、不错统、不重复统计，建立科学的统计调查制度、统计核算制度、统计管理制度。③建设文化和旅游统计工作协调机制，推动工商、税务、商务、海关、科技等不同部门之间的数据及时共享。④打通文化和旅游统计体系，提升文化和旅游产业的统计质量与统计能力，减少因重复统计带来的误差被叠加放大；建立文化和旅游融合指标体系，动态监测与评估文化和旅游融合的现状与进展。三是创新文化和旅游统计方法。①充分利用现代科学技术、大数据和各类统计工具，创新统计调查方法。②依托“互联网+”，创新统计调查方法，增加自动采集，减少人工干预，确保统计结果的客观性。构建文化和旅游统计智能化系统，通过网络预订系统、卫星定位系统、电子门票系统、基站和手机定位系统、旅游刷卡系统，以及智能手环等智能化工具，进行更精准的追踪统计。③依托各种数据平台，完善主要景区景点、宾馆饭店接待人数、门票收入等数据的线上填报，数据统计更及时、更准确、更便捷，实现“互联网+文化和旅游统计”的融合。四是加强文化和旅游统计数据库建设。①基于统一的文化和旅游统计体系，着眼于打通文化和旅游统计体系，开展大规模、连续性、动态化的文化和旅游数据调研，加快建设文化和旅游统计数据库。②按照全国、省、市、县四级完善数据库，确保数据查询与获取高效便捷。③推动文化和旅游数据向社会开放，充分发挥数据资源的社会价值。④加快文化地图、文物资源数据化、旅游大数据等的建设，加强文化和旅游大数据的整合与利用。五是完善统计执法和监督制度。①加强文化和旅游统计执法人员、装备、经费保障，提高统计执法能力，坚持依法行政，加强执法检查监督，规范统计执法行为，强化统计执法权威。②完善统计违法违纪惩罚、公示、曝光制度和工作细则，健全统计弄虚作假举报制度，依法查处重大统计违法行为，预防和查处统计造假、弄虚作假。③建立完善统计信用制度，全面推进实施严重统计失信企业公示和联合惩戒制度。④应建立文化和旅游统计工作协调会议，形成以文化和旅游部为工作主力，其他相关部委密切配合的文化和旅游统计工作机制，加大信息化监管力度。⑤组织实施统计执法“双随机”抽查制度、统计工作约谈制度。建立对统计造假、弄虚作假的联合惩戒机制。文化和旅游部每年派遣督察组抽查，督察各地贯彻落实党中央、国务院关于统计改革发展各项决策部署，履行统计法定职责，建立防范和惩治统计造假、弄虚作假责任制等情况，以切实保证文化和旅游统计数据质量。⑥加强文化和旅游统计人才队伍建设，提高文化和旅游统计工作人员的综合素质。完善统计从业人员管理制度，建立统计人员诚信档案；加快构建统计守信激励和统计失信惩戒机制，提高统计数据真实性、准确性。⑦进一步健全培训督查机制。文化和旅游部及各省市每年举办全国和地方旅游统计业务工作培训班，不定期举行各种形式的专题报告、讲座和学习，加强文化和旅游统计人才队伍建设，努力提高文化和旅游统计工作人员的综合素质。（END）本文节选自《与时偕行：中国旅游业的新趋势与新格局 》，社会科学文献出版社，2024年出版
作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任，研究员、博士生导师；张琴悦，中国社会科学院大学博士
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