旅游公共服务设施、社会组织是政府等公共部门为保障游客基本需求，面向游客建设的普惠性、基础性、兜底性、公益性设施，是旅游公共服务高质量发展的重要内容，关系游客切身利益。旅游公共服务设施包括以旅游服务中心、旅游信息咨询点、智慧旅游公共服务平台等为代表的旅游公共信息服务类设施，以旅游集散中心、旅游交通标识、旅游风景道、停车场等为代表的旅游公共交通服务类设施，以旅游应急救援中心、医疗救助站急救点、应急救援报警装置、自动体外除颤仪为代表的旅游应急救援类设施，以旅游厕所、无障碍设施为代表的旅游惠民便民服务类设施。
党的十八大以来，我国旅游公共服务设施建设不断完善。旅游领域已建设大量旅游公共服务设施。据统计，当前我国各省市建设有各类旅游厕所160943座，旅游服务中心（不含景区内）3554家，旅游集散中心1450家。随着我国进入大众旅游时代，旅游公共服务呈现出多样化、个性化、品质化趋势，数字化智能化时代的到来，加之新冠疫情后游客对旅游公共服务需求不断拓展，旅游公共服务设施效能与游客需求的矛盾日渐凸显，旅游公共服务设施面临运营管理的现实困境，亟须转型升级。总体上看，当前我国旅游公共服务设施存在使用率不高、服务功能不足、服务方式单一、数字化运营建设不够、精细化不足、专业化不强、管理运营效率不高等问题，部分旅游公共服务设施存在“重建设、轻管理，重硬件、轻软件”等问题，存在管理人员不足，人员素质不高，管理规范化、精细化程度不高等问题，造成服务效能不高，旅游公共服务品质与游客期望和旅游业发展要求存在较大差距，不仅难以有效满足公众的基本旅游服务需求，也造成旅游公共服务资源的浪费。比如，全国各地建设的旅游咨询中心、集散中心、旅游触摸屏等，部分仅考虑初始建设问题，没有考虑后期持续运营、管理和使用问题，旅游公共服务设施后期管理问题重重，游客使用率较低甚至出现“空转”现象。又比如，各地旅游厕所在新建、改建之后的后续管理面临资金缺乏的问题，缺乏常态化的管理机制。旅游厕所主要依靠政府补助，随着人工、建材成本增加，财政压力增加，后续维护资金不足，运营负担较重。因此，如何盘活这些大量已有旅游公共服务设施，如何赋予其更多丰富功能和内容，推动其转型升级，成为旅游公共服务高质量发展的重要工作。当前旅游公共服务设施服务效能不高，很大程度是因为我国旅游公共服务设施仍处于发展建设中，各种运营管理发展机制不足，管理和资金投入模式体系不健全，旅游公共服务设施长期良性运营机制还没有建成，制约了旅游公共服务设施可持续发展。这主要表现在以下几个方面。第一，市场化机制不足。当前旅游公共服务设施运营管理无法很好地处理旅游公共服务商业性和公益性问题。旅游公共服务设施具有公益性，但公益性并不应排斥商业性。公益性旅游公共服务项目应与商业性经营项目结合，一些公益性旅游项目也可以嵌入商业化功能，比如旅游服务中心，即使是在国外也可以有很多商业服务项目包括零售、产品预订等。此外，一些旅游公共服务设施建设难以分清楚旅游公共服务设施的提供主体和运营服务的差别，政府虽然是旅游公共服务设施的主要责任主体，旅游公共服务设施的运营方式可以是多样的，既可由政府生产，也可由市场运作，还可交由社会组织来提供。由政府承担旅游公共服务的提供责任，在运营上采用市场化方式，已逐步成为公共服务设施提供模式的主流。第二，旅游公共服务设施建设管理标准不足。目前，旅游公共服务设施的相关标准大多为推荐性标准，且多为后期服务规范或者管理评定标准，对设施的前期建设指导不足，对设施的中期实施监管缺乏规范，使得旅游公共服务设施标准引导不足，功能服务不足。第三，旅游公共服务的运营管理体制有待完善。旅游公共服务设施涉及多个部门，面临跨部门协调问题，而且缺乏相对固定的财政预算保障，运营管理经费保障不足。当前旅游公共服务设施发展格局面临深度调整和变革，新时期旅游公共服务设施转型升级，需要适应大众旅游需求、文化和旅游深度融合发展、数字化网络化等新要求，需要明确功能定位，改革供给模式，创新运营管理，盘活存量设施资源，增加有效供给和服务。第一，坚持以激活和优化现有旅游公共服务设施为主，以提升和改造既有设施为主，因地制宜盘活存量资源，比如依托公路服务驿站、废弃工业遗存、农业设施用房及村集体用房等既有建筑，规划改造旅游公共服务设施。第二，坚持以游客需求导向，按照“哪里游客多、哪里旅游需求量大，就在哪里布局”的原则，根据游客流量数据布局旅游服务公共服务设施。第三，坚持融合发展，推动公共文化服务设施与旅游公共服务设施一体化建设。比如，在旅游资源和游客较为集中地区，推动公共图书馆、文化馆（站）、基层综合性文化服务中心和旅游服务中心一体化建设。旅游服务中心可依托酒店大堂、邮政、银行网点、报刊售卖点、租车点、小卖部等区位较好的社会资源，设置服务点。第四，坚持经济实用原则，不标新立异、贪大求洋建设超大超豪华旅游公共服务设施，旅游公共服务设施面积大小要与其服务功能、服务半径、服务总人次数等相适应。第一，建设多功能集成旅游服务公共服务设施，用有限的人力、物力和空间，提供更多相关的旅游公共服务。新时期要加强各类旅游公共服务设施的功能集成，将旅游公共服务与适当商业化服务有机结合起来。比如，在旅游服务中心，除旅游信息咨询之外，可根据实际情况融入公共文化服务、交通集散、旅游预订、宣传展示、阅读学习、信息收集、游客休憩、便民惠民等功能，在旅游服务中心开展文化惠民服务，推动非物质文化遗产展示、艺术表演、阅读等公共文化服务融入旅游服务中心，在游客比例较高的公共文化设施中增加旅游信息咨询、旅游指南、旅游公益讲座等内容。第二，建设新型旅游公共服务设施，以需求为导向，合理设置功能，通过故事化、场景化改造，创新服务场景，打造一批主客共享、互动性强、体验感好的新型旅游公共服务设施。3. 改革创新旅游公共服务设施体制
第一，引入市场化机制。鼓励引导社会组织和企业参与旅游公共服务设施建设管理，通过政府购买服务、特许经营、承包经营等形式，探索市场化运营模式和路径，推进旅游公共服务设施市场化、专业化，实现可持续发展。对营利性的旅游公共服务设施如旅游集散中心、旅游服务中心、旅游厕所、旅游停车场等，通过服务采购、合同外包、特许经营、PPP模式等，吸引社会投资，形成旅游公共服务设施的多元化投入机制。通过市场发现价值、激活动力、盘活资源，形成运营收益反哺旅游公共服务的长效机制。比如，旅游服务中心的运营，可与其他事业单位或者企业开展联合管理运营，或委托企业自筹资金独立运营，所需经费由企业负责，文化和旅游部门通过申请旅游专项资金予以补助，并指导企业按照标准进行建设，优化服务功能，对其日常经营管理情况进行监管。比如旅游集散中心建设运营既可以依托客运场站、高铁场站、机场、口岸等传统企业转型为旅游服务，由场站企业与其延伸企业进行经营；也可以由旅游企业主动投资建设或租赁城市中心建筑、大型商场等核心区域打造旅游集散中心并经营管理。第二，推动旅游公共服务设施共建共享。鼓励旅游公共服务设施从单一要素配置向全体系构建转变，推进城乡旅游公共服务一体化建设，加强市民与游客融合、旅游与非旅游功能互通，健全文化、体育、商务等社会公共服务设施的旅游功能。第三，加强运营管理。制定符合自身工作实际的旅游公共服务设施管理办法，明确任务分工，落实管理责任。建立健全旅游公共服务设施管理与服务规范，包括服务手册、岗位职责及要求等。制定旅游公共服务设施服务质量评价计划和措施，建立绩效考核体系。
作者：廖斌，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，北京联合大学旅游学院副教授；孙琼，北京联合大学管理学院教授；蒋艳，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，浙江外国语学院副教授
原文刊载于《旅游学刊》2024年第10期
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