国家文化公园建设管理机制探议

文化 2024-11-28 23:51 北京

2017年，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中首次提出规划建设一批国家文化公园，形成中华文化重要标识。2019年7月，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》（以下简称《方案》），明确规定了长城、大运河、长征国家文化公园建设的指导思想、建设原则、建设范围、内容目标、主要任务、保障措施、重点工作及责任分工等内容。目前长城河北段、大运河江苏段、长征贵州段3个试点省段已经基本完成省级保护规划编制，全国相关省市也纷纷响应，如火如荼地投入国家文化公园建设保护规划的编制和建设工作中。本文希望通过对国家文化公园的观念认识、发展定位、演进路径和职责目标等方面的剖析，为当前我国的国家文化公园建设实践提供一些思路参考。

一、结构本质：

从“碎片化”到“系统化”

国家文化公园的本质是将文物和文化资源及其周边的城乡环境从单一碎片化的发展状态，整合为协调共建、带动发展、共享共荣的文化生态系统。国家文化公园建设既是具有中国特色的文化建设战略创新，也是与全球国家文化公园体系的对接和全新探索。

国家文化公园体系是对我国文物和文化资源及其周边附着城乡环境的系统整合。长城、大运河、长征、黄河、长江都是我国具有杰出意义的线性文化遗产，将其沿线一系列主题明确、内涵清晰、影响突出的文物和文化资源系统与周边的城乡环境整合起来，形成统一发展的国家文化公园，既符合世界文化遗产真实性和完整性的原则，也符合我国城乡统筹、西部带动、文旅融合等现实发展需求。“十三五”文化纲要中首次提出“国家文化公园建设”时仅将其视为一般的“中华文化传承工程”，《方案》则进一步将其提高到“国家推进实施的重大文化工程”的战略高度，说明了党中央的高度决心，将国家文化公园建设作为治理文物和文化资源转型发展的集成抓手，并形成推动公共文化事业和公共文化产业领域改革与发展的突破口，体现了中央一以贯之的供给侧改革和“放管服”的必然要求。从单纯的文化遗产保护转变为文物和文化资源保护传承利用协调推进，从碎片化的文化自然生长到推动文化多样性发展，从单一主体的管控保护转变为多元主体的统筹协调和公众参与，国家文化公园的建设有利于优化长城、大运河、长征、黄河、长江沿线文物和文化资源的保护利用管理体系，也有利于全面、系统、根本地改革中国文物文化资源和保护地管理体制机制及空间网络。

国家文化公园体系与“以国家公园为主体的自然保护地体系”形成相互映衬。目前，我国已经全面铺开对国家公园体制机制的探索，并形成“以国家公园为主体的自然保护地体系”的自然生态资源空间格局发展共识。国家文化公园建设借鉴了这一国际上近100个国家都行之有效的“国家公园”制度，来统筹治理长城、大运河、长征沿线的文物和文化资源保护利用开发，既是具有中国特色的文化建设战略创新，也是与全球国家公园体系的对接和全新探索。不仅有利于避免这些具有典型中国特色的文物和文化资源体系在国内国际交流和合作中遇到障碍，为推进文物保护、文化传承和文化多样性提供中国方案，也将根本解决体制机制中的深层矛盾和问题，最终为建立系统、高效、健康的中国文物和文化资源保护建设体系提供良好契机。

中国国家文化公园体系与国际文化圈层形成话语对接。强化全球视野、中国高度、时代眼光，要求国家文化公园建设从全局战略高度促进构筑社会主义文化国际话语权。立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，以关怀人类、面向未来的思路，讲好中国故事，让中华优秀传统文化拥有更多元化、国际化的传承载体、传播渠道，展现真实、立体、全面的中国，让世界能够听清、听懂中国声音。建设国家文化公园也是构建民族文化自信与民族认同，提高国家文化软实力的重要标识。推动建立民族文化自信、建设世界文化强国的战略部署，意味着国家文化公园建设超出了文物和文化问题本身，与更为宏大关键的国家形象战略议题结合在一起，建设国家文化公园的意义获得了重构。

二、解困之道：

从“公地悲剧”到“准公共产品”

国家文化公园的经济学本质，是在以“公”为基础的前提下，将国家文化公园的建设、管理和运营向“准公共产品”的定位转化，彻底破解文物和文化资源保护发展中遇到的掣肘和困境。

历来文物和文化资源一直被大多人视为公共产品，包括公地、公物、公共文化、公共环境，均是全社会公共文化的重要组成部分。“公”代表归人们所有、供全民共享、为公益服务、保障社会公平。从经济学角度剖析，这些公共文物和文化资源的非排他性特点，会导致“拥挤效应”和“过度使用”的问题，使文物保护和文化发展系统陷入“囚徒困境”之中。

（一）核心困境之一：明显的制度性掣肘

多头交叉管理的问题严重。万里长城、千年大运河、二万五千里长征、九曲黄河等，绵延中国大部分省区市，沿线范围内就富集了各种类型的历史文化资源、自然生态资源和现代优质文旅资源。历史文化资源包括世界文化遗产、各级文物保护单位、各类文化遗迹、非物质文化遗产、传统村落、历史文化名城名镇名村等，大多数属于文物部门管辖。自然生态资源包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等大多属于自然资源部门和林草部门管辖。现代优质文旅资源包括A级旅游景区、旅游度假区、特色小镇、田园综合体、文化休闲街区、爱国主义教育基地、研学基地、博物馆、展示馆等，又分别隶属于不同管理机构和不同层级的管理部门。不仅如此，有很多资源地同一范围内就有多块牌子、多头交叉管理。例如，在八达岭长城近60平方公里区域内，就有八达岭长城世界文化遗产、八达岭——十三陵风景名胜区、八达岭国家森林公园、世界地质公园八达岭园区等类型的牌子。相关的机构则有八达岭特区办事处、北京市八达岭林场、北京八达岭旅游总公司、八达岭镇人民政府、北京延庆世界地质公园管理处5家管理机构。受土地资产所有权、经营管理、地方政府利益结构等复杂问题的制约，核心管理机构的调整改革动力不足。

部门间条块化、碎片化管理问题突出。文保和文旅部门可能更多的是侧重对文化遗产本体和文化资源的管理，对资源附着地和附着环境的管理制度相对缺失，因国土空间管理和自然资源的管理衔接不足，范围内各种土地、建筑产权权属情况复杂，未有明确权属的登记机关、依据、内容和程序等。管理条块化、碎片化势必会留下管理缺口，由此带来的就是私搭乱建现象频出，加上各种历史遗留问题，违章建设普遍存在，林地违法违建情况严重，甚至有些地方国有与集体、国有与国有、集体与集体间的用地和产权均有争议。因此，在推行文物和文化资源的保护传承协调推进过程中，这些机构由于“职权有限”，势必会陷入“职能超载”“角色尴尬”等困境。

（二）核心困境之二：保护与发展难平衡

保护难。相对而言，我国文物和文化资源的保护体系相对封闭完善、运行良好，形成了《中华人民共和国文物保护法》《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》等法律法规体系和管理体制保障。“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”十六字方针也高度凝练了我国文物保护体系的原则。但是，由于专业性和制度性等方面因素的影响，文物保护事业历来难以纳入本级政府的经济社会发展总体规划中，也缺乏相应的财政预算支持，经费来源大多只能依靠文物部门的专项资金，一定程度上影响了地方文物保护和文化发展的积极性。此外，由于文物遗产专项法规的效力优先级和直接相关性不足，管理机构没有被赋予执法权或执法力度不强，对于文物遗迹违法破坏行为的彻查惩罚力度不足，也难以对各类文物遗迹和文化资源进行全面完整体系化保护。

发展难。当前五大线路沿线区域的发展诉求参差不齐，尤其是长城、长征的多数沿线区域处于贫困闭塞山岭之地，可达性不强，发展基础较差。例如，整个长城沿线均处于水土流失高敏感度地区，部分区域属于泥石流灾害高易发区、地面沉降危害中等及较大区、暴雨多发区及地震断裂带相邻区，自然生态环境极为脆弱，其赋存环境80％以上为山林地及弃置地。北京长城沿线地区建设用地仅占15％。北京尚且如此，对于中西部很多经济欠发达地区而言，发展受限就更大。而如大运河沿线多数地区经济社会基础较好，但由于缺乏系统性的整合，在保护开发过程中多地都出现争抢建造大运河博物馆、展示馆的现象，在主题、内容、形式方面低效同质化严重。有些遗址地区为求发展，通过文化资源的旅游转化寻求门票、餐饮、零售等经营性收入来源，保护设施和旅游景点交叉，功能混乱，周边辐射带动能力不强。更有甚者，借保护之名。进行运动式、跟风式的大拆大建，不顾实际情况和资源承载力掠夺式开发，简单模仿，粗暴克隆，千景一面，孤岛化、破碎化、同质化现象严重，甚至产生资源遭受破坏等不可逆的“公地悲剧”现象。

客观而言，这些困境是远超文保单位职权范围与公共文化事业职能的“外部性难题”，单靠文保部门或文化单位难以解决，只有借助国家的宏观改革才有望破局。国家文化公园建设的目的是要通过“公园化管理运营”的方式，整合五大线路沿线的文物和文化资源及其周边附着的城乡环境，同时也着重提出了“突出问题意识、破除制约性瓶颈和深层次矛盾”的原则，就是要求针对这些问题和困境提出切实有效的解决路径。以长城、大运河、长征、黄河、长江为代表的文物和文化资源是我们中华五千年文明极其稀缺宝贵的民族财富，要采取灵活规范的可持续发展之道。“公园化”代表划定边界、有效保护和管理边界内的文物和文化资源及文化多样性，在以“公”为基础的前提下，将国家文化公园的建设、管理和运营向“准公共产品”的定位转化（如图2）。“准公共产品”一方面具有公共性、拥挤性的特征，另一方面兼具有限的非排他性或有限的非竞争性等特点，需要政府部门和市场企业共同承担供给。允许市场准入，是希望借助市场的活力和竞争机制，推动文物和文化资源在现代的进一步活化利用和再发展。“中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责”的管理格局，具有颇为浓重的基层关怀与实践面向，体现了国家下决心要为国家文化公园建设“保驾护航”，不仅要“扶上马”，在制度协调保障、政策资金调配方面予以大力支持，还要在基础设施配套、产业协调扶持等基础性保障方面“送一程”。“国家”代表了行使所有权的层级以及价值的重要性，不仅是为这些“外部性难题”进行兜底，也为文化建设和发展提供了优越的政治气候。

三、自组织演变：

从“物理优化”到“化学裂变”

国家文化公园是整合了文物和文化资源、周边城乡环境等各独立要素的复杂系统，具有自组织发展的特征，正如世界文化遗产的概念延展一样，国家文化公园建设过程中也将会存在诸多复杂的反应变化过程。假定现存的文物和文化资源及其附着环境之间是并置的，各自相互独立状态，在国家文化公园建设的作用下使这些资源之间均产生了关联。关联的结果，可拆解为两种，一种是资源和环境的本质特征未发生改变，只是在空间格局和管理关系上得到了优化配置，我们将之比喻为物理反应过程。若资源和环境在碰撞过程中，本质发生了变化，甚至产生了新的事物，则可视为化学裂变的过程（如图3）。这种新生事物的催生或裂变，可能带来的是新的资源、新的主体，甚至可能对整个国家文化公园的架构均带来质变。

显然，国家深化体制改革的战略所要求的，绝不仅仅是解决如何漂亮地归置这些资源，抑或是如何协调部门间的利益切割的问题，而是要通过新一轮的国家文化公园运动，将这些部分可能已经“沉睡了的”文物和文化资源唤醒并转化为新的发展资本，为当代社会经济建设、文化建设提供有力服务。突破传统对资源小心翼翼地保护框架，推动从物理过程的优化配置到文旅开发的化学裂变，催生新一轮的文旅融合产业经济，是活化利用这些资源、延展其生命周期的重要突变过程。

首先，对存量资源的系统评估是国家文化公园规划与建设的前提基础，从物质存在的生命周期角度理解，也是资源本身价值的物理优化配置过程。依据现有的文物和文化资源相关标准规范、体系研究成果基础，参考《旅游资源分类、调查与评价（GB/T18972-2003）》《第三次全国文物普查实施方案及相关标准、规范》《公共文化资源分类》等文件，开展国家文化公园文物和文化资源的系统调查评估研究。其中，资源的系统评估应包括三类：一是资源本体，包括基本信息、类型、数量、资源要素价值、资源影响力、主要技术存档材料等；二是资源管理权属，包括物权、房屋权、经营权、土地权属等；三是资源附着地或附着环境，包括空间范围、自然生态条件、交通可达性、区位优势度等。同时还应考虑遗产保护传承利用与文旅融合密切结合的特征，兼顾资源的价值和国家文化公园建设发展条件，着力于“主题明确、内涵清晰、影响突出”资源的研究、整理、保护和利用，进行分类分级的科学管理，借助大数据集成平台完成高效统一的组织协调工作。在厘清资源的基础上，对现存文物与文化资源的管控保护、内涵挖掘到阐释展示、传播推广等系统化的开发利用，即形成一套基于存量资源的物理价值挖掘利用体系。

其次，未来增量的发展将是个新生事物的化学演变过程，机制协调、文旅融合显然都是这一过程的催化剂。在国家文化公园建设的先期，以长城河北段、大运河江苏段、长征贵州段作为重点建设区，并分别落实试点段建设，探索协调推进局面、管理模式雏形和可复制推广的成果经验。在机制协调作用的催化下，这些过程的开展均可有效借助部门资源政策合力，未来还需要出台相关的指导意见、管理办法、验收标准等政策来指导整个规划和建设。在文旅融合作用的催化下，通过一体化开发、联营联销等模式，打造一批文旅示范区、文旅企业、文旅产品、文旅商品、文旅联盟。

可以明确的是，未来的国家文化公园建设过程中，不管是量变还是质变、物理反应还是化学反应均会在各个部分甚至整体中悄然演变，这是一个持续融合、深化改革的过程，也是一个动态开放、不断进化的自组织过程。

四、职责目标：

从“文化事业”到“文旅产业”

党的十六大报告首次确立了“文化事业”与“文化产业”的分界，将文化领域的发展基本面拆解为文化事业与文化产业两个板块。文化事业聚焦的是公共服务，文化产业更侧重市场经济，均是为了满足人民群众文化需求，保障人民群众基本文化权益的各种公益性文化机构和服务。

国家文化公园以“公共文化载体”为定位，隐含的首要职责是要推动文化事业发展，保障公共文化服务均等落实。公共文化服务包括文化作品创作与传播、文化活动组织与承办、文物和文化遗产保护、传承与展示、文化设施运营与管理、其他免费或低收费文化服务等板块。在国家文化公园的四大功能分区中，管控保护区发挥的是文物和文化资源的保护修复和研究挖掘等基础性功能，主题展示区以保障研究阐释、展示教育、研学体验等公共文化服务职能为主。与之相应的五大基础工程中，保护传承工程是国家文化公园建设推动公共文化事业的首要前提和先决条件，研究发掘工程是国家文化公园建设的内涵挖掘、阐释展示和传播推广等一系列活化传承利用工作的智力源头和内容基础，只有对文物和文化资源依法依规进行管控保护、活化传承，才能在此基础上进一步开展内涵挖掘、阐释展示、传播推广、演绎创新、文旅融合等公共文化服务。

保护传承利用协调推进的目标是要推动文化产业的快速发展。加上文化旅游进一步深化融合，国家文化公园将在文旅产业经济与市场转化方面发挥极其重要的作用。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。国家文化公园建设需快速推进从文化事业到文旅产业的发展路径，以充分满足“提升人民美好生活”的功能需要。尤其在西部长城、长征沿线很多欠发达地区，很可能保护一处文物遗产、建设一座文化展示馆，对于当地老百姓的生活品质提升并没有很大的直接关联，但是在整体层面上推动国家文化公园建设背后的政策推力，可为当地带来基础性的改善，包括交通、乡村厕所等设施的配套，以及以文化旅游带动乡村振兴的可能性突破。五大基础工程中的文旅融合工程，就明确了产业转化和市场机制引入的各种可能性。对文物和文化资源充分管控保护基础上，对其价值“再阐释”“再生产”“再创造”“再推广”和“再消费”的过程，是为了实现资源的优化配置，提高资源的开发利用率，延长其生命周期，推动文旅产业链的深度转化，产生更多具有高附加价值的文化旅游供给。高效的文旅产业经济一方面可以反过来为公共文化事业赋能，进一步完善公共文化服务体系；另一方面也进一步促进了文化多样性发展，也为文化资源的再资本化注入新鲜活力提供了重要的契机。因此，将文化事业与文旅产业的职责目标有机结合（如图4），不仅有利于文物和文化资源的可持续发展，也是实现以国家文化公园建设来带动文物和文化资源及其周边附着区域城乡经济统筹协调发展的重要举措。

结语

总体而言，国家文化公园建设将是一场渐进式改革与不断创新发展交织的深刻实践。创新是动力，改革是源泉。毛泽东同志在新民主主义革命时期与社会主义建设时期，提出的一系列有关文化的思想，对当代国家文化公园建设实践还极富启示：“一定的文化（当作观念形态的文化）是一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济。”地方对中央管理体制改革的理解深度，很大程度上影响着地方在推进国家文化公园建设过程中的改革幅度。只要充满自信、发挥想象、主动寻求突破、与中央宏观政策形成共振效应，就有可能实现跨越式发展。

作者：农丽媚，北方工业大学建筑与艺术学院环艺系副教授；邬东璠，清华大学建筑学院景观学系副教授；董耀会，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，中国长城学会副会长，燕山大学中国长城文化研究与传播中心主任、教授

原文刊载于《长城学研究》第3辑，注释略

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