任鹏飞 | 乡村数字治理中的多重堕距：表征、根源与破解思路

【作者简介】任鹏飞，南开大学马克思主义学院讲师，博士。

【基金项目】国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义‘人民至上’价值及其实践研究”(20ZDA004)阶段成果。

【摘  要】推动乡村数字治理既是乡村治理现代化的内在要求，也是实现乡村振兴的重要抓手。当前，乡村治理数字化转型面临着来自主体、理念与制度等方面的掣肘，形成了复杂的多重堕距现象。究其原因，主要是数字赋能下传统乡村治理结构失效、现有乡村数字治理制度的碎片化和模糊化供给、传统乡村治理理念与数字治理理念之间存在张力以及乡村数字治理理性与情感之间的非均衡。对此，需要重塑乡村数字治理结构、建立健全乡村数字治理制度体系、创新乡村治理思维、重视治理的情感要素，以尽快弥合乡村数字治理中的多重堕距，有序推进乡村数字治理高质量发展。

【关键词】乡村数字治理；多重堕距；数字乡村；数字中国

一、问题的提出

进入21世纪以来，以互联网、大数据以及区块链为代表的数字技术迅速迭代，并在多个领域实现了融合发展，深刻变革着人类的生产生活方式与治理方式。站在新的历史节点上，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国各行各业的数字化改革，积极部署数字中国建设。2023年2月，中共中央、国务院提出“以数字化驱动生产生活和治理方式变革，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入强大动力”。在此背景下，数字治理以一种新的治理取向迅速融入到国家治理的各个场域，而乡村社会便是数字治理作用下的一个重要空间。为了更好地促进乡村治理的数字化转型，提升乡村数字治理效能，推动数字乡村的全面发展，近些年中共中央办公厅、国务院办公厅、中央网信办与农业农村部等先后出台了《数字乡村发展战略纲要》《数字乡村发展行动计划(2022—2025)》《数字乡村标准体系建设指南》等重要文件。其中，加快乡村数字信息技术应用，全面提升乡村数字治理效能成为一项重要目标。

根据已有相关实践和研究表明：乡村数字治理作为一种新型治理方式似乎并不总能提升乡村治理效能。也就是说，数字技术与乡村治理的融合未能达到预期的治理目标。例如，“打工潮”导致乡村数字治理主体存在严重缺位，而数字治理理念也难以真正融入到当前乡村治理实践过程中。此外，尽管中央政府已经出台了乡村数字治理相关政策文件，但顶层设计并未与乡村场域实现有效衔接。概括而言，在数字技术的冲击下，乡村治理面临着来自主体、理念与制度等方面的掣肘，产生了实然状态、当然状态与应然状态三者失衡的问题，呈现出明显的变迁差异，即乡村数字治理呈现出多重堕距现象。现阶段，这一非意图现象已经对推进我国乡村数字治理及其目标产生了不良影响。对此，不禁要问，在大力推进数字乡村建设的背景下，乡村数字治理为什么会出现明显的失衡问题？鉴于此，本文基于当前我国乡村数字治理所取得的成效，分析当前乡村数字治理中多重堕距现象的表征和根源，探究应对乡村数字治理中多重堕距现象的具体思路，从而为提升乡村数字治理成效提供助力。

二、堕距理论与乡村数字治理中多重堕距的生成

（一）堕距理论的来源及其发展

堕距理论源自美国社会学家奥格本于1923年所出版的专著《社会变迁：关于文化和先天的本质》。在本书中，奥格本将社会变迁中非物质文化的变化总是迟于物质文化变化的现象定义为“文化堕距”。对于这种“文化堕距”，奥格本提出了自己的弥合主张。奥格本认为，为了避免非物质文化变化迟滞于物质文化所产生的失范问题，就必须推进物质、制度和精神三者之间的协同发展，尽力消除由变迁所产生的差异。至此，堕距理论得以初步形成，并受到各国学者的广泛关注。

对于国内学界而言，“文化堕距”的传入得到了众多领域学者的认可。从唯物辩证法来看，物质决定意识，物质是第一性的，意识是第二性的。由此可知，物质文化与非物质文化的变迁必然会有一定的差异。基于奥格本对“文化堕距”的阐释和唯物辩证法的演化规律，国内学者结合我国实际情况推动了堕距理论的发展。在堕距理论的概念体系中，除了“文化堕距”，国内学者还先后提出了“制度堕距”、“政策堕距”和“能力堕距”等概念，使得堕距理论的外延得到不断扩展。当然，堕距现象的产生往往错综复杂，具有较强的复合型，而单一的分析维度难以较好地阐述问题的根源及弥合对策。为此，有学者综合现实情况提出了“多重堕距”这一概念，并将其理解为“涉及多重因素的重大改革或社会变迁中所产生的多维度发展不平衡、发展滞后或发展错位”的复杂现象。随后，这一概念被部分学者用来阐析乡村产业振兴中多维度的不均衡发展状态和应急管理现代化过程中复杂的变迁差距。

（二）乡村治理数字化转型与多重堕距的生成

随着数字技术的快速发展，数字技术开始应用于乡村治理。随即，乡村治理开始了数字化转型，进而孵化出了乡村数字治理。应当说，乡村数字治理源自数字治理，是借助数字技术来提升乡村治理绩效的新兴社会治理模式，具有便捷、高效、透明等特征。然而，在融合过程中，具有传统化特点的乡村社会与具有现代化特征的数字治理之间产生了冲突，未能实现两者间的有机耦合，由此造成部分维度呈现延迟、滞后或错位的状态，产生了乡村数字治理理念脱嵌、乡村治理主体游离等问题。从表面上看，这些问题是现阶段乡村治理数字化转型中不可避免的短视现象；但从实质上来看，这些问题是由于乡村治理数字化转型所引起的各部分发展不平衡、不协调的堕距现象。对于这一现象，借助单一维度来进行阐析则难以把握当前乡村数字治理中的相悖错位问题，更难以充分解释乡村治理在数字化转型期所受到的多重因素影响。为了尽可能全面地看待当前乡村数字治理所带来的发展性问题，可以借助堕距理论与数字化转型实践来审视现阶段的乡村数字治理进程，并将乡村数字治理中多重堕距的复杂现象理解为：在数字技术的冲击下，乡村数字治理所面临的多维度发展不平衡、不充分的相悖错位问题。

（三）乡村数字治理中多重堕距的类型划分

乡村数字治理作为数字时代乡村治理的新兴治理取向，是新时代中国共产党推进数字乡村建设和乡村振兴的重要抓手。然而，与数字乡村战略实施的总体要求相比，现阶段我国乡村数字治理在多个方面呈现出滞后性特征。基于堕距理论分析，当前我国乡村数字治理主要在治理主体、治理制度和治理文化3个方面产生了相悖错位的问题，进而产生一种多重堕距的复杂现象。具体而言，可以划分为以下3类：

第一，乡村数字治理中的主体堕距。治理主体多元化的发展趋势是时代的选择。治理主体多元化不仅可以排除单一治理主体的“傲慢”,而且能够实现社会资源的优化配置，提高治理效能。从宏观制度性视角来看，乡村社会的多元治理主体可以划分为制度性治理主体和非制度性治理主体。在此其中，乡镇政府作为制度性治理主体的重要组成，是乡村数字治理的组织者和引领者，其职能定位关乎数字乡村的未来走向。然而，自乡村治理数字化转型以来，乡镇政府在履职意愿、履职方式方面存在欠缺，造成了政府职能在“应然”和“实然”之间的落差。除了乡镇政府，广大村民在乡村数字治理中也扮演着重要角色，其作用发挥是乡村数字治理实现高质量发展的关键所在。由此而言，广大村民参与意愿不强和参与能力不足也会导致乡村数字治理的治理主体缺场，出现与乡村数字治理“应然图景”之间的落差。

第二，乡村数字治理中的制度堕距。制度作为一种契约形式，不仅能够维持社会结构，而且可以推动治理目标的实现。然而，制度变迁又是一个相对缓慢的过程。从制度变迁理论来看，制度的理想状态胜过文本状态，而文本状态又胜过运行状态，它们之间的落差便可理解为制度堕距。当前，学界普遍将理想状态与文本状态之间的差距称为“上向堕距”，而将文本状态与运行状态之间的差距称为“下向堕距”。就乡村数字治理而言，要实现乡村数字治理的高质量发展，就必须借助一套完善的制度体系加以支撑，但当前乡村数字治理亦在制度层面存在着“上向堕距”和“下向堕距”。此外，就制度本身而言，又可以划分为正式制度和非正式制度。正式制度是维护乡村数字治理高质量发展的基础保障，包括法律、规章和机制等；而非正式制度则是确保乡村数字治理能够有效落地的“软实力”，包括价值观念、风俗习性等。由此而言，无论是正式制度的匮乏，还是非正式制度的缺失，都会影响制度堕距的形成。

第三，乡村数字治理中的文化堕距。文化作为一种独特力量，不仅能够培育个体意识，而且可以整合群体行为，引导治理主体的集体行动。从现阶段我国乡村数字治理的实际情况来看，已经展现出了数字悬浮化的特征，“善政良治”的社会期待未能得到充分满足，整体治理图景呈现出模糊化状态。从文化堕距的角度来看，乡村数字治理这一模糊化状态的形成并非偶然，而是源于非物质文化发展已经落后于物质文化发展。当然，从马克思主义唯物辩证法来看，相较于物质发展，文化发展具有一种天然的滞后性。随着数字技术的持续冲击，乡村传统治理文化必然会与数字技术所形成的数字治理文化产生激烈碰撞，而这种碰撞也会在今后伴随各类数字乡村政策的落地而愈发明显和频繁。

三、乡村数字治理中多重堕距的表征

（一）乡村数字治理中的主体堕距现象

伴随现代治理理念的深入发展，治理主体逐渐从单一主体走向了多元协同。当前，数字技术的融入也为乡村治理注入了多元化的新思想和新资源。在此背景下，乡村数字治理所面临的主体堕距不再是单一主体的调适问题，而是涉及多个主体。其中，乡镇政府与村民是最为重要的两大治理力量。

第一，乡镇政府在乡村数字治理中存在职能越位和职能缺位问题。就职能越位而言，数字技术赋予了乡村社会资本的简约性和灵活性，可是部分乡镇政府却假借各种名义干涉社会资本的运用，发展出了“人情成本”和“参与成本”。这不仅阻碍了乡村数字产业的发展，更弱化了乡村数字治理的转型驱动力。就职能缺位而言，当前大多数乡镇政府未能扮演好“引路人”的角色，在数字人才引育、村民数字技能培训以及共享信息资源等方面做得还不够，缺乏履职的精准性。第二，村民在乡村数字治理中存在“政治冷漠”和“被动参与”现象。村民是推动乡村数字治理必不可少的力量，然而，村民作为乡村内生主体，存在长期缺位问题。一方面，“离土离乡”的中青年群体缺乏身份认同，不愿意参与当前乡村中的大小公共事务，凸显出一种“政治冷漠”现象；另一方面，受制于技术应用、信息披露等因素影响，村民在乡村数字治理中继续保持“唯上”的路径依赖，呈现出一种“被动参与”的状态。

（二）乡村数字治理中的制度堕距现象

乡村治理数字化转型成功的标志之一是乡村数字治理的相关制度得以健全。然而，正如前文所述，当前乡村数字治理已经产生了制度堕距问题，主要表现在以下2个方面：

第一，制度的上向堕距，即理想状态与文本状态之间的落差。与乡村数字治理的技术发展和设施建设相比，相关制度的变迁存在滞后性。因而，制度供给无法与治理实践做到同频共振。首先，当前乡村数字治理的相关制度在客观层面存在缺失现象。虽然中央和地方政府陆续出台了数字乡村战略规划，但大都是以政府文件的形式下发，尚未制定出系统化、规范化的有效制度，也未形成长效化、标准化的治理机制。其次，现有相关制度存在一定的缺陷和漏洞，无法反映现阶段乡村数字治理的真实状态。目前出台的绝大多数制度都是从数字技术推广和基础设施建设的角度展开，忽略了对乡村数字治理主体的相关规范，难以激发广大村民的主体意识，制约了乡村数字治理的高质量发展。最后，乡村数字治理的现有制度存在制度断裂问题，不能满足当前乡村数字治理的制度需求。为了适应乡村治理的数字化变革，当前部分省市已经探索制定了相关制度规则，但新旧规则之间衔接不到位，以致一些村民与公益性民间组织的相关利益被数字平台俘获，给乡村数字治理带来了消极效应。第二，制度的下向堕距，即文本状态与运行状态之间的落差。梳理并分析当前乡村数字治理相关文件后可以发现，现有的相关规范大都属于宏观性指导，以原则性和整体性为主，而在程序性和操作性方面有所欠缺。如此一来，部分乡镇政府可能会基于自身利益考虑，对相关制度规范采取选择执行、扭曲执行等，削弱了制度的权威性、严肃性和执行力。

（三）乡村数字治理中的文化堕距现象

相较于乡村数字治理主体和治理制度的转型和发展，乡村治理文化的数字化变迁则需要更加漫长的时间。现阶段，乡村数字治理中的文化堕距有以下3方面表现：

第一，数字治理理念与当前乡村制度设计之间的失衡。理念与制度的深度融合是实现乡村数字治理高质量发展的基础，乡村数字治理的制度规则理应在一定程度上融入数字治理理念。然而，当前乡村数字治理的制度制定更加关注数字技术应用、数字基础设施建设等，忽略了对数字治理理念的主动嵌入。如此，无法满足现阶段广大村民对乡村数字治理的真实需求。第二，数字治理理念与乡村人情治理思维之间的失衡。中国传统乡村治理思维是建立在以乡土人情关系为基础的熟人社会，人情礼俗、关系网络占据了大量乡村治理资源，从某种程度上形成了乡村人情治理的相关思维；而数字技术变革所引发的数字治理具有非人格化特征，强调法治化和制度化。由此，呈现出数字治理理念与传统治理思维之间的非均衡。第三，数字治理理念与村民传统观念之间的失衡。数字治理理念意味着从“官本位”到“人本位”的转变，并且包含着公开透明、共建共享以及合作共赢等重要原则。可是，作为直接利益受益者的村民受传统“小农”思想的影响，更加关心“自家的一亩三分地”，而对涉及长远利益的数字治理理念及其深层影响关注不够，缺乏参与乡村数字治理的能动性，难以做到对数字治理理念与原有观念的兼容。

四、乡村数字治理中多重堕距的根源分析

深入分析当前我国乡村数字治理中多重堕距现象产生的根源，是确保乡村数字治理实现高质量发展的重要前提。从上述乡村数字治理中多重堕距现象呈现的复杂样态可以看出，当前乡村数字治理中多重堕距现象的产生并非只源于数字技术的简单“嵌入”，而是历史积累与现实发展等多方面因素造成的。

（一）数字赋能下乡村治理结构的失效

中国传统乡村治理结构十分稳定，双轨政治能够在熟人社会的土壤发芽生根，得到长久维持。当然，这种稳定的乡村治理结构离不开相对稳定的权力结构和人口格局。伴随土地改革、政社合一以及工业化、城市化所带来的人口流动，传统乡村治理结构发生了多次变迁，国家权力逐步成为乡村治理的主导，乡村社会呈现出“强政府弱社会”的状态。新时代以来，在数字赋能的赋权增能效应下，基层政府主导的传统治理结构已经不能满足新的时代要求，不仅无法促成乡村治理数字化转型的既定目标，还可能干扰乡村数字治理的正常工作。即传统乡村治理结构无法有效满足数字治理的要求，成为影响乡村数字治理中多重堕距生成的重要原因。此外，传统乡村治理结构对公众的质疑能力持怀疑态度，忽视了广大村民的呼声，无法满足村民的真实需求，有违数字赋能到人的本质，由此也促成了多重堕距的产生。

（二）现有乡村数字治理制度的碎片化和模糊化供给

乡村治理要实现数字化转型，就必须要以制度建设为依托。然而，当前乡村数字治理制度供给无法满足乡村数字治理的制度需求，进而造就了乡村数字治理中多重堕距现象的生成。一方面，现有乡村数字治理制度体系不健全，存在碎片化供给问题。截至目前，乡村数字治理仅仅在相关战略纲要和发展规划中作出了原则性规定，而指导乡村数字治理的法律制度尚未系统出台，无法满足乡村数字治理的现实需求。另一方面，现有乡村数字治理制度缺乏规范化制度设计，部分新旧机制之间存在冲突。当前乡村治理的数字化转型是以自上而下的方式对原有的乡村治理制度进行逐步调整。在顶层设计的框架下，一些地方政府迫于上级压力和同级竞争，往往对原有制度的惯性考虑不足，习惯采取某些“快餐式”措施，也就是在原有制度的基础上出台部分模棱两可的规章机制。如此，制度设计便无法回应乡村数字治理的真实需求。

（三）传统乡村治理理念与数字治理理念之间存在张力

由于理念变迁的滞后性，传统乡村治理理念依旧影响着数字时代的乡村治理。与之相比，数字治理理念在当前乡村社会中的作用则明显不足。由此，传统乡村治理理念与数字治理理念之间产生了无形的张力。具体来说，传统乡村治理理念与数字治理理念之间的张力主要来自2个方面。其一，受制于传统治理理念的根深蒂固，数字治理理念短时间内难以融入到当前治理实践中。长期以来，受传统价值和生活习俗等因素影响，乡镇基层干部和村民习惯于内生性的“自然性秩序”,仍依赖原有的治理惯习，而对乡村数字治理理念这个“外来品”的陌生感较强，呈现出较为明显的保守倾向。其二，村民作为乡村数字治理的重要主体，在文化调适方面存在一定的欠缺，难以适应乡村数字治理的总体要求。一方面，当前乡村留守群体大都为老人、妇女和儿童，他们普遍缺乏对乡村数字治理价值的认知与理解，进而对数字治理“无感”;另一方面，数字技术迭代迅猛，村民的整体数字素养难以与数字治理技术实现有效匹配，无法满足当前乡村数字治理的整体要求。

（四）乡村数字治理理性与情感之间的非均衡

中国传统乡村社会“是形著于社会礼俗，不形著于国家法律”,人情伦理在传统乡村治理中占据着重要地位。同时，传统乡村作为一个相对封闭的社会空间，是一个典型的“熟人社会”，具有强烈的排他性。在这里，乡村的日常事务治理离不开人情关系网络和人情治理规则，具有非正式治理特征。与传统乡村治理不同，数字治理能够在不受人为干扰的情况下对相关信息做出判断，并采取程序化治理行为。换句话说，数字治理具有非人格化的治理特征，更加倾向于一种技术理性和规则理性，极力排除人情关系的干扰。由此，“刚性”程序与“柔性”情感之间产生了激烈碰撞，在乡村数字治理理性与乡土情感关系之间形成了一种非均衡状态。这种非均衡状态既干扰了乡村数字治理应有的行为约束作用，导致治理失灵，又放弃了情感这一治理要素，缺乏足够的治理温度，从而在乡村数字治理中呈现出多重堕距现象。

五、应对乡村数字治理中多重堕距的思路

（一）重塑乡村数字治理结构，培育治理共同体

乡村社会根植于传统文化，乡村数字治理不能脱离传统治理主体而独立发展。乡村数字治理需要统合多元化乡村治理主体，重塑治理结构，充分激活乡村数字治理的主体力量。其一，打造乡村数字治理的多元化治理主体，完善乡村数字治理结构。坚持以人民为中心的治理共识，明确乡村数字治理的主体类型，理清各治理主体的职责，积极构建党建引领、政府主导、村民自治、社会参与的治理结构，形成“共建共治共享”的乡村数字治理格局。其二，依托数字化治理平台，培育线上治理共同体。借助数字技术的高效性、便利性与即时性，在尊重村民主体意愿的基础上，共建乡村数字治理的多元化服务平台。通过数字化平台，引导和鼓励在外谋生的村民主动表达自身诉求，同时加强各治理主体间的有效互动，为乡村数字治理提供良好的关系基础和情感联结，推动乡村社会的良善治理。其三，通过线下活动，吸纳外来人才，探索乡村数字治理主体培育新模式。通过吸引外来人才参与乡村数字治理的线下实践活动，不仅使村民在与外来人才的互动中提高自身的数字素养，规范村民自身的参与行为，而且可以增强乡村数字治理的主体力量，提升治理共同体的创造力和活力，为乡村数字治理提供不竭动力。

（二）完善制度供给，健全乡村数字治理制度体系

制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，而技术进步与制度变迁是一个相互渗透的过程，二者共同构成了一个不可分割的有机整体。面对数字技术的快速渗透，乡村治理在数字化转型中产生了多重堕距现象，而这与制度变迁缓慢有着密不可分的关系。因此，应对当前乡村数字治理中的多重堕距，无法绕开对乡村数字治理制度体系的建构。具体来说，需要做到以下3点：第一，基于数字乡村战略，健全乡村数字治理高质量发展的制度体系，加强制度支撑。乡村数字治理的制度体系构建应当以相关法律法规建设为核心，完善法理基础，逐步建立起系统的制度体系，确保对乡村数字治理产生实质性的指导和约束作用。第二，基于本地经济社会发展实际状况，因地制宜地推进乡村数字治理的实施细则，做好乡村数字治理的制度保障。每一个地方都有自己独特的“DNA”,因此，各地方政府需要结合中央政策，有序推进中央与地方制度的高效衔接。各地方政府应在把握本地实际情况的基础上制定出更具针对性和操作性的实施细则，形成具有本土特色的区域性治理制度。第三，基于村民自下而上的反馈意见，创新乡村数字治理的运行机制，落实乡村数字治理的制度执行。制度供给一旦脱离村民实际需求，制度执行将缺乏足够的运行动力。为此，应将村民利益作为制度供给的核心，创新系统协同机制、场景管理机制以及日常监管机制等治理运作机制，使数字治理更好地嵌入乡村治理场域，进一步提高制度的运行效率。

（三）创新治理思维，促进数治理念的嵌入

传统乡村治理理念与数字治理理念之间的张力是导致乡村数字治理中多重堕距生成的重要因素。为此，要革新传统乡村治理理念以满足当前乡村数字治理的新要求。第一，转变传统治理思维，将数治理念融入当前治理体系。乡镇政府应当率先打破传统治理思维，树立开放思维，主动吸纳村民、社会组织等其他主体参与到乡村数字治理中。同时，可以结合实际情况，将数治理念融入乡村场域，实现自治、法治、德治与数治的有机融合。第二，普及数字教育，提升村民数字素养。一方面，积极创新数治理念的宣传方式，设计乡村百姓喜闻乐见的数字内容，让乡村留守群体愿意接受数治理念，从而加强对数字治理的认知和认同；另一方面，有计划地开展专题讲座、课程培训和小组讨论等各类数字教育活动，提升村民的整体数字素养。在此其中，应着重对乡村青少年群体展开培训，使之对其他乡村群体产生辐射效应，逐步实现村民数治思维与数字治理实践的相互匹配。第三，开展数字实践活动，激发村民参与意识。针对当前村民需求开展相关数字实践活动，让村民切实感受到数字化的便捷性与优越性，激发村民参与乡村数字治理的积极性，提升村民在乡村数字治理过程中的参与感，推动村民从“政治冷漠”向“政治热情”的转变。

（四）重视情感要素，提升数字治理的“情感温度”

乡村治理的数字化转型是一项涉及多方面的系统化集成变革。因此，不仅要对乡村数字治理的正式制度提出系统、精细且规范的高标准要求，而且要特别注重对非正式制度的建立与运用，发挥出情感治理的良好功效。习近平总书记曾说：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”由此而言，乡村数字治理不能与传统乡村治理实现完全切割。此外，从治理目标来看，无论是乡村数字治理还是传统乡村治理，均是要实现乡村善治。乡村治理的数字化转型要坚持以人为本，积极推动传统治理和数字治理的有机融合，特别要注重在数字治理中融入情感策略，提升数字治理的“情感温度”，发挥“情感能量”。事实上，情感治理作为一种依托非正式制度的治理方式，在中国乡土社会有着丰厚的传统文化滋养，并在一定程度上产生了积极的治理效果。数字治理融入乡土社会的过程中，应当找准数字治理与传统治理之间的平衡点，实现二者的相辅相成。在新的治理框架内，通过重塑治理的情感逻辑和复归乡村的人文关怀来满足村民的情感需求，以促进乡村数字治理的正向发展，推动乡村治理“精准性”与“温暖度”的同步提升。