翟燕霞，石培华 | 文旅融合政策结构体系、演进规律及话语生成机制——基于1993—2024年政策文本的扎根分析

【作者简介】翟燕霞，河北师范大学家政学院讲师，博士。

【基金项目】国家社会科学基金重点项目“推进文化和旅游深度融合发展的分层分类系统研究”(23AZD052)阶段成果。

【摘  要】机构改革及完善文旅融合体制机制引起了学界对文旅融合政策的关注。研究以1993—2024年中央层面出台的143份文旅融合政策为数据来源，对政策数量、政策主体等进行分析；借鉴间断均衡理论，探究文旅融合政策演进历史及内在规律；依托扎根理论编码，构建文旅融合政策制定核心要素及话语生成机制。研究发现，文旅融合政策主体呈现多元化、复杂化态势，部门间的协同效应不断增强；文旅融合政策演进历程中，政策理念、政策过程和价值取向发生极大变化，文旅融合理念逐渐呈现；政策制定过程从“问题导向”的管理理念转向“多元协同”的治理理念；政策工具日益兼顾供给型、环境型、需求型等多种类型。制度结构、治理情境、政策工具、融合系统、话语表达可系统呈现文旅融合政策制定的核心要素。

【关键词】文旅融合政策；结构体系；演进逻辑；政策话语；扎根理论

党的二十大报告指出“坚持以文塑旅、以旅彰文，推进文化和旅游深度融合发展”。党的二十届三中全会强调“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”。这充分体现了随着时代的发展和实践的进步，文旅融合的发展战略地位在不断上升。文旅融合在中国式现代化建设中发挥重要作用，是我国当前推进经济高质量发展、满足人民对美好生活向往、提升人民幸福感、传播中国优秀文化、推动文化传承创新、助推乡村振兴和共同富裕等的重要抓手，也是培育新质生产力的重要领域。

2018年机构改革，文化部门和旅游部门合并，文旅融合政策、制度研究等不断增多，有学者对文化遗产政策、文化旅游产业政策演进及有效性、城市文化旅游融合政策、粤港澳大湾区文旅融合政策开展研究。但欠缺从制度层面和政府主体视角分析文旅融合政策并进行理论探索、实证检验的研究，且已有研究缺少文旅融合政策演进理论框架，尚未将政策演进同理论研究有机结合。那么，我国政府制定了哪些文旅融合政策？文旅融合政策经历了怎样的历程阶段？在发展脉络中呈现什么样的演进逻辑和规律？这些问题是文旅融合政策研究的基础性命题，对于揭示政策制定内在规律、明晰现行政策、提高政府决策效率、文旅融合政策创新，乃至全面深化改革，均具有重要意义。鉴于此，本研究首先构建文旅融合政策分析框架体系，从政策数量、政策发布主体进行结构研究。然后，借鉴间断均衡理论，客观把握和深层次揭示政策发展趋势，阐释文旅融合政策演进阶段和特征，深刻理解文旅融合政策对产业发展的重要作用。最后，采用扎根理论构建文旅融合政策制定及话语生成机制模型，立体解构政策蕴含的内在理论逻辑。

一、数据来源

“文件治国”是我国国家治理的基本形态，是窥探国家治理逻辑的理想场所，也是治理问题研究的核心，为政策科学研究人员研究政策、决策过程和政策工具的主要内容提供了一个渠道，也是中国各级政府治理国家和地区的重要工具。因政策文本的行文用语等受到公文写作等诸多限制，具有特殊的结构、规范的话语体系和更高的知识密度，其数据易得性、逻辑明晰性为结构化编码提供了物化载体，同时政策文本保留大量的情境性和解释性信息，能够提高研究的信度和效度。本研究主要选取中央层面出台的文化和旅游融合政策，以中国政府网、文化和旅游部、国家发展和改革委员会、农业农村部、自然资源部、北大法宝数据库等官方网站为主要来源，并通过查询多渠道网络资料以滚动补充政策文本。通过以“文化”“旅游”“文化和旅游”等为关键词进行匹配检索。为保证材料的准确性、权威性、全面性和代表性，再次对政策文本进行过滤筛选和剔除，对所有政策全文进行通读，选取与“文旅融合”密切相关的政策。

处理过程坚持以下原则：一是剔除部分规划纲要和标准、规范等；二是对政策主题再次检索筛选，以出现文旅融合表述为基本原则，剔除相关性较弱的政策文本；三是筛选出现行有效的政策文本，终止废除的政策不在研究范围内。经过多轮层层筛选和整合，最终得到143份重要政策文本作为研究对象，形式主要包括通知、意见、规定、办法、方案等；时间跨度为1993年11月—2024年4月；政策文本合计91.7万余字。为方便政策编码，对文旅融合政策文本进行整理，按发布时间先后编号。用P代表“政策”，P-01代表序号为01的政策文本，以此类推；并建立文旅融合政策数据库。

二、政策结构体系

（一）政策数量

中国旅游业是伴随着改革开放而逐渐发展起来的，从1993年开始，国家层面的文化和旅游融合发展政策开始增多。对1993—2024年30多年的中国文旅融合政策数量变化分析发现（图1),2019年和2021年发文数量最多。1993年—2018年，中国文化和旅游政策保持平缓增速的状态，政策数量合计40份，占总政策数量的27.97%。2018年4月，文化和旅游部成立后，文旅融合、统筹发展在国家政策层面得到高度重视。2019年，政策数量急剧增加且达到峰值，由2018年的9份增长到2019年的39份，增比333.3%。2020年文旅融合政策共8份，占总政策数量的5.59%。2021年为“十四五”开局之年，文化旅游产业、文物保护、非物质文化遗产、文化和旅游科技创新等规划相继出台，文旅融合政策呈现一定的增长趋势，为文旅融合提供方向引领。2021年出台政策29份，占总政策数量的20.28%。2023年，文旅市场全面复苏，市场主体逐渐壮大，游客需求不断发生变化，这一年文旅融合政策相比2022年呈现数量多、类型多样、出台密集、涉及领域广等特征。

（二）政策发布主体

政策主体是参与政策制定、实施、评估、监督的实体，对政策主体开展研究有利于了解政策制定的背景及主体之间的关系。文旅融合政策主体呈现以下特征：第一，多元化。文旅融合政策发布主体众多，共涉及62个部门。其中，发文最多的机构是国务院办公厅、文化和旅游部、中共中央办公厅、国家发展和改革委员会、财政部、工信部、国家文物局、农业农村部等。中共中央和国务院发挥顶层设计作用，把控文旅融合发展方向。文旅部主要聚焦细化文旅融合相关政策、规划、意见等。第二，联合发文较多，联合决策程度较高。联合发布的政策数量有72份，占政策总数比例为50.34%。其中，《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》(2018年11月颁布）发布主体达17个；《关于进一步促进红色旅游健康持续发展的意见的通知》(2008年9月颁布）和《关于培育建设国际消费中心城市的指导意见》(2019年10月颁布）二文，发布主体均为14个。由2个部门联合发布的政策数量是42份，占比最多，占联合发布政策数的58.33%。

图1 文旅融合政策数量变化趋势图(1993年11月—2024年4月）

三、政策演进历程及内在规律

（一）文旅融合政策演进历程

在对文旅融合政策演进历程进行分析前，特借鉴公共政策学者霍尔提出的“政策范式”理论以断定政策间断期和均衡期。具体而言，政策过程包括了确保政策达到要求的政策目标、实现政策目标的政策工具、实现政策工具操作化的政策内容精准设置三个主要变量。此三个主要变量的变化会引起政策变迁不同剧烈程度的变迁序列，进而呈现常规决策、渐进变迁、间断变迁的不同特征。在我国决策体制下，焦点事件冲击或者领导层决策理念的变化将促使政策间断均衡演进。鉴于此，本研究将2009年、2018年、2022年作为文旅融合政策间断点，文旅融合政策演进经过了2个均衡期和2个间断期，演进呈现间断性与均衡性的双重特征。

1.市场导向下的强势均衡期(1993—2009年）

从政策数量而言，此阶段出台的政策共8份，占总政策比例为5.59%。外部环境主要变为中国旅游业从入境旅游、国内旅游、出境旅游等三大旅游市场不断发展，到旅游业成为国民经济产业新的增长点、战略支柱性产业等阶段特征的变化。1993年—1997年，中国旅游业是政府主导模式，政府通过制定相关政策，“积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”。1998年，中央经济工作会议将旅游业列为国民经济新的增长点。旅游业从最初的外交事业逐渐走上了产业化发展的道路。同年，东南亚金融危机爆发刺激国内旅游市场的发展。2009年8月，原文化部、原国家旅游局发布了《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，成为推进文旅融合发展的标志性政策文件，文件中提出“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的重要载体”。文旅融合成为各界关注的焦点，科学研究、实践发展、地方旅游推进等成为热点和关注点。此阶段政策关键词有旅游、文化、红色、产业、企业、市场、服务、规划、产品、旅游业等。此阶段政策制定主体单一化，行动主体主要是原国家旅游局、中共中央办公厅、国务院办公厅、原文化部，且单一发文的比例较高。此阶段政策目标主要是促进国内旅游市场发展、加快红色旅游发展、文化产业和旅游结合发展等，文旅融合发展只是简单地出现在某些政策中。

2.改革创新下的弱势均衡期(2010—2018年）

从政策数量而言，此阶段政策共32份，占总政策的22.38%。此阶段政策环境主要呈现为：从旅游发展角度而言，旅游业对国内国际的影响全面扩大，更加注重发挥其综合功能，许多省区市陆续将旅游业确定为支柱产业、主导产业或重要产业，相关政策关于文化发展的内容逐渐增多。随着旅游业和文化产业的发展，诸多政策理念亦包括了推进文旅融合发展。2018年，机构改革带来了职能的调整和转化，文旅部成立之后，国家文化和旅游政策明显体现了文旅融合发展、统筹文化和旅游发展的痕迹。联合发文主体增多，行动主体多元。如《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》由17个部门联合发布；《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年—2020年）》由13个部门联合发布。政府综合运用各种政策工具，比如宣传交流推广、基础设施建设、人才培养、资金扶持等是运用较多的政策工具。政府注意力开始转移，政策囊括内容比较丰富，涉及非物质文化遗产、红色旅游、文物保护利用、文化创意和设计服务、旅游市场综合监管、生态旅游、休闲农业与乡村旅游、健康旅游、全域旅游、传统工艺振兴、消费扶贫等多方面。此阶段政策关键词主要有文化、旅游、文物、服务、保护、产业、乡村、农村、生态、产品等。

3.治理转型下的重大间断期(2019—2022年）

从政策数量而言，此阶段政策共83份，占总政策比例为58.04%。文旅融合政策呈现与市场发展相适应、紧密结合国家重大发展战略方针的特征，且政府通过动态调整政策目标和重点引导行业良性发展。文旅融合深度推进，在产业融合、服务融合、业态融合、资源融合、交流融合等方面取得显著成效。完善文旅融合体制机制、科技赋能、跨界融合、理论研究创新等成为此阶段政策的创新点。机构改革后，文化部门和旅游部门强强联合可以带来积极效应，比如文化发展政策和旅游发展政策、文化用地政策和旅游用地政策等的叠加、文化市场执法和旅游市场监管的整合等，可提升幸福产业的覆盖面，有力推进文旅融合发展。政府注意力广度拓宽，主要涉及国家级文化生态保护区、文化和旅游志愿服务、旅游演艺、森林康养、公共数字文化工程、城乡融合发展体制机制和政策体系、数字乡村、文化和旅游规划、考古管理和执法、国家公园、乡村旅游和乡村振兴、国际消费中心城市、文博单位人才管理培训、革命老区振兴、文物保护、旅游商品创意、博物馆改革、导游队伍建设、红色旅游、金融支持文旅、科技赋能等多方面内容。此阶段政策关键词主要有文化、旅游、服务、保护、文物、产业、乡村、创新、项目、规划等。

4.深度融合下的重大间断期(2023年—）

此阶段政策数量共20份，占总政策比例为13.99%。此阶段的政策外部环境是文旅行业整体回暖，推进文旅深度融合和高质量发展成为主基调。在中国式现代化发展背景下，大众旅游呈现个性化、多元化的特征，如特种兵旅游和citywalk（城市漫步）、美食旅游、寺庙旅游、反向旅游、博物馆沉浸式体验、围炉煮茶等。文旅产品供给更加注重高质量和以人为本，游客消费集中释放且消费趋于理性。融合发展的理念始终贯穿到政策中，比如《关于推动非物质文化遗产与旅游深度融合发展的通知》从行业方面明确了文旅融合的路径。文旅融合政策与国家战略、经济发展阶段紧密结合，逐渐融入乡村振兴战略，将数字化转型作为产业发展的重点，更加注重激发旅游市场主体活力，维护旅游市场秩序等，更加注重行业发展的规范性，对文化和旅游标准化、夜间经济管理规范化、市场秩序监管规范化等方面制定了相应政策。同时，政府部门更加注重文旅品牌塑造，针对夜间文旅消费集聚区、文化产业赋能乡村振兴试点单位、文化产业和旅游产业融合发展示范区出台系列政策。文旅融合政策制定主体涉及文化和旅游部、农业农村部、国家发展和改革委员会、教育部等多个部门，多主体协同联动的趋势显著。与此同时，政策内容更加细化，实操性更强，更加注重政策的落地。此阶段政策关键词涉及文旅消费、在线旅游、数字文旅、乡村振兴、银发经济、民营经济、资本合作等。新质生产力提出后，文旅融合更加注重产业转型升级、科技创新、资金扶持、未来产业、元宇宙、信号升格等。

（二）文旅融合政策演进内在规律

文旅融合政策演进是一个动态、演进、多元、开放的历程，是政治、经济、文化、社会、科技等多要素共同作用的结果，涉及决策主体、价值理念、决策议程等的更新与转变。文旅融合政策从1993年至今，经历了由均衡到间断的非渐进式演进逻辑，文旅融合政策完成了从市场导向、改革创新、治理转向等政策图景的转化，政策环境、政策目标、政策工具等均发生变化。

1.政策内容呈现立体化、体系化、规范化的发展

政策内容的关注点从非均衡到均衡，文旅融合解决举措由单一到多元化发展，逐渐呈现立体化、体系化、规范化的发展。最初，政府制定文旅融合政策的行为逻辑主要是针对旅游市场存在资源利用不合理、旅游产品单一等问题进行议题选择。随着后期旅游业发展壮大，不管是从旅游政策中看文化，还是从文化政策中看旅游，文旅融合政策的理念逐渐呈现，政策的深度和广度也有很大拓展。文旅融合政策文件在数量和质量上都有较大的提升和改进，但是传统的文化和旅游传统发展的思维痕迹仍然存在，专门针对文旅融合发展的政策法律缺乏。文旅融合各大政策的目标和侧重点各异，如：如何提升旅游的内涵、如何通过旅游传播文化、文化旅游资源保护利用、服务质量提升、金融扶持文旅发展、科技助力文旅等内容，呈现点多面广的局势。从政策演进历程可以看出，党和国家历来重视文旅融合工作，政策不仅透视了文旅融合的关系、路径，也体现了以人民为中心的价值取向，政策调整始终以老百姓为中心，始终以满足人民对美好生活的需要为政治目标，以构建现代文旅产业体系和增强文化自信为社会目标，始终将人民满意作为文旅业发展的目标。

2.政策过程实现“多元协同型”的治理理念的转变

政策演进是任务驱动和问题驱动的双重结果，政策过程逐渐从“问题导向”转向“战略布局”，实现由“问题导向型”管理理念向“多元协同型”的治理理念的转变。1993年至今，文旅融合政策演进的过程实际上是解决不同阶段文化和旅游发展矛盾和主要问题的阶段，深刻体现了党和政府对文旅融合体制机制改革进程的总体把握，也说明了政府和市场关系转变的动态过程。政府在政策不同演进阶段扮演了推动者、保障者、协调者、维护者等角色；旅游管理体制从管理到治理，旅游治理主体不仅仅是政府，中介组织、企业、游客和社会公众也充分发挥作用，形成了多元主体合作共治的局面；政策逐渐呈现“政府-市场”双导向型、政府引导型、政府主导型、资源主导型、公众服务导向型的综合特征。从政策过程变化来看，政策过程也凸显出文旅融合政策始终坚持与时俱进，始终与国家重大发展战略方针紧密结合，不断根据最新变化做出调整和创新，提高了政策的时代性。

3.政策制定逻辑转向政治、市场、科层、产业的互动

随着文旅融合政策的推进，政策制定逻辑逐渐由单一的国家逻辑转向政治逻辑、市场逻辑、科层逻辑、产业逻辑等的互动。具体而言，政策制定逐渐形成了多部门合力的局面，也形成了复杂多元的利益综合体。政策工具使用越来越多元综合化，尤其是科技赋能、跨界融合、金融扶持、人才培训、公共服务等多类型的政策工具增多，确保了供给型、环境型、需求型政策工具的综合使用。通常而言，关键词所占比重能够客观反映政府注意力聚焦结构。从各阶段关键词发现，政策从最开始的文化、旅游、规划、服务等，不断转向企业、市场、农村、乡村、文物、生态、科技等。政策注意力配置发生变化，这也为各地文旅业发展提供了基本参考。政策目标从最开始关注政治效益、经济效益到综合效益的转变，这体现了新时代决策者的政治伦理和政治价值观。文旅融合政策始终将法治化作为政策改革创新的途径之一，运用法治思维推进文旅融合政策创新。比如树立法治思维，注重文旅相关规划的制定和落实。

四、文旅融合政策话语生成机制

话语生成机制是通过对文旅融合政策解构，阐释其政策选择偏好呈现的内在逻辑，可客观认识文旅融合政策为何发生、何以发生的背后逻辑。扎根理论是从原始资料概括并构建理论的质性研究方法，针对复杂的政策体系，扎根理论可以全面解剖政策框架体系，进一步挖掘内部要素之间的网络关系。本研究借助质性分析软件Nvivo,采用扎根理论方法对文旅融合政策进行理论研究。

（一）开放式编码及其范畴化

开放式编码主要是将大量的政策文本资料进行缩编，并且编码要贴近数据本身。借鉴Flick提出的回旋性研究模式，通过对政策文本逐句逐段阅读，剔除与文旅融合发展不相关的内容，对与文旅融合发展有关的政策文本句子进行反复对比、叠加、整合并贴上标签。为了提高编码效率，本研究借助Nvivo质性分析软件对政策文本进行分析和编码，最终在143份政策文本中建立841个节点，形成841个标签，诸如世界级旅游景区和度假区、历史文物征集、文物保护单位、完善文旅融合基础理论创新、弘扬传统文化等。然后对这些标签进行整合，形成58个初始概念，如体制机制、法律制度、权责配置、组织领导、统筹规划、标准化建设、统计体系、企业纾困、企业创新、企业竞合、营商环境、市场信用、市场秩序、服务质量、展陈技术、科技创新、工艺传承、科技赋能、人才队伍建设、文博人才管理、社会资本、资金投入、金融扶持、乡村金融支持、博物馆建设、红色旅游交通、基础设施建设、文旅消费、消费场景、惠民措施、文物资金管理、文物考古管理、文物保护利用、文化旅游功能区、资源普查、文旅线路等。对58个初始概念进行整理归纳得到22个初始范畴，分别是体制机制、制度创新、标准规范、市场主体、市场监管、技术协同、人才培养、资金扶持、金融支持、设施建设、消费需求、公共服务、资源管理、资源配置、理念融合、职能融合、产业融合、市场融合、服务融合、交流融合、政策目标、传播体系。

（二）主轴编码及主范畴形成

由于初始范畴比较分散且逻辑关系不明朗，主轴编码主要是对初始范畴进行关联式分析，建立范畴之间的内在逻辑关系，深入分析和探讨范畴之间相互关系和逻辑次序，发展主范畴。本部分研究主题是注意力选择与文旅融合政策话语的生成机制，即文旅融合政策表达模型，根据初始范畴的内容及内在逻辑关系并对其进行归类，找出逻辑主线，得出“制度结构、治理情境、政策工具、融合系统、话语表达”5个主范畴，划分为“场域－行动－产出”3个类别，具体而言，制度结构包括体制机制、制度创新、标准规范；治理情境包括市场主体、市场监管；政策工具包括技术协同、人才培养、资金扶持、金融支持、设施建设、消费需求、公共服务、资源管理、资源配置；融合系统包括理念融合、职能融合、产业融合、市场融合、服务融合、交流融合；话语表达包括政策目标、传播体系。

（三）选择性编码及典型关系结构识别

选择式编码主要是根据主范畴的逻辑关系，通过反复对比和理论化整合后，发现主范畴间的逻辑次序，识别各个主范畴的核心范畴，通过“故事线”将概念、范畴串联，构建理论框架。结合文旅融合政策原始资料和实际情况，本研究可用“文旅融合政策制定核心要素及话语生成机制”驾驭所有的范畴，将其定义为核心范畴。核心范畴的“故事线”可概括为：制度结构、治理情境、政策工具、融合系统、话语表达显著影响文旅融合政策制定及其生成机制。具体而言，文旅融合政策制定者既包括官方行动者（政府官员、政府决策者等），也包括非官方行动者（专家智库、文旅企业、社会公众、行业协会等），文旅融合政策制定会受到制度结构、治理情境的影响；政策制定行动者选择的政策工具、融合系统会受到制度结构、治理情境的刺激，进而影响话语表达。与此同时，话语表达即政策目标和传播体系反过来会对政策行动者的行动产生反馈，进而更加适应和匹配制度结构和治理情境；制度结构、治理情境与话语表达形成互动交互关系，共同作用文旅融合政策图景。由“场域－行动－产出”构成了循环交互系统，也折射出政府与市场、文化和旅游、中央与地方的互动关系，最终基于循环视角构建文旅融合政策制定核心要素及话语生成机制理论模型（图2)。

图2 文旅融合政策制定核心要素及话语生成机制

（四）机制模型构建及阐释

1.场域

文旅融合政策始终与国家重大发展战略方针紧密联系，是政策注意力、政策情境和政策主体行为选择相互作用的结果。在当前治理体系下，制度结构（制度机制、标准规范）和治理情境（市场主体、市场监管）是决策者制定政策的重要前提条件和必要考虑因素。体制机制、法律制度、权责配置、统筹规划、标准化建设、统计体系等成为文旅融合政策制定的特定场域，这里的场域指的是“治理场域”。布迪厄在社会学中提出了“场域”的这一动态的概念，其认为行动者主体是在一系列社会关系主导的社会情境中进行。行动者是治理场域中静态的物质要素，而精神性的制度要素是关键。对于本研究情境的“场域”而言，文旅融合政策制定受体制机制、法律制度、权责配置、统筹规划、标准化建设、统计体系等客观约束，并且政策制定要围绕市场主体，为市场主体提供良好的营商环境，营造稳定的制度环境，满足市场主体的要求，“培育壮大市场主体（P-32）”，“适应文化和旅游新业态、新模式的发展需要，创新监管机制、优化服务方式，激发市场主体活力（P-113）”，“加强市场主体培育扶持（P-112）”，将宏观政策与微观主体紧密连接，进而促进文旅经济行稳致远。

2.行动

文旅融合迅速进入视野，成为政府、企业、消费者等不同层次关心的话题。任何制度创新离不开政策的持续跟进，且政策的实施依赖于政策工具，而政策工具是能够将政策目标转化为具体路径进而实现制度创新的行为综合。为了更好地引导、约束、推进文旅融合更好地发展，政府需要采取具体的手段实现政策目标，而其采用的具体手段就是政策工具（技术协同、人才培养、资金扶持、金融支持、设施建设、消费需求）等。而政策制定中文旅深度融合的表征和走向可用“融合系统”概述，融合系统（理念融合、职能融合、市场融合等）是推动文旅融合发展关键环节，是推进文化和旅游在资源、产业、技术、服务等方面实现深层次融合的重要形式，最终构建文旅融合生态系统。融合系统内各要素从交互到共生，以价值共创为目标，最终形成价值联盟，共同促进文旅融合深度融合与发展。与此同时，文旅融合政策工具实施为“融合系统”的实现提供动力支撑，其中，技术协同、人才培养、资金扶持、设施建设属于供给型政策工具，是文旅融合发展的驱动力；金融支持属于环境型政策工具，是文旅融合发展的保障力；消费需求属于需求型政策工具，是文旅融合发展的拉力。

3.产出

“产出”主要指的是“话语表达”，包括政策目标和传播体系。文旅融合政策话语表达裹挟着中国实践界对文旅融合鲜活实践发展经验的沉淀和传播，也携带着中国学术界对文旅融合理论凝练的想象和叙事，集中呈现了话语主体的价值追求和治理理念。具体而言，一方面，政策内容呈现过程中均会对政策目标加以陈述和阐述，在于政策目标是政策的出发点和归宿，制约政策的全过程，而现代社会的复杂性和不确定性也塑造了政策目标的多重性。尤其是文旅融合政策目标的实现涉及多个部门和机构，多重政策目标往往是嵌套在一起，政策目标组合之间可能会存在先后、轻重、协同、嵌入等多重关系，导致政策在执行过程中容易出现冲突、粘嵌、制约等现象，进而会反馈给“行动”，使得政策工具的选择受到约束。另一方面，文旅融合重要的路径之一是交流融合，这就需要讲好中国文旅融合故事，构建鲜明特色的传播矩阵，打造协同高效的全媒体传播体系，以传播体系现代化推进国家治理体系和治理能力现代化。

实践和理论的互动和推进，把新的政策问题和研究议题反馈给政策决策行为主体，政策工具和融合系统需要做出调整，“行动”的动态平衡要适应复杂的“场域”，政策决策者将其注意力集中在文旅融合发展这一问题上并形成政策议程，当问题流、政治流、政策流汇聚，政策之窗被打开，促使政策制定进入议程。此外，文旅融合过程中需要强化“话语表达”与“制度结构、治理情境”之间的耦合性，促使整个行政系统保持内部的均衡。

此外，文旅融合政策制定的核心要素全面蕴含和折射了政府和市场、文化和旅游、中央和地方的互动关系。文旅融合是政府自上而下的调控与市场自下而上的导向共同作用的结果；其融合路径不仅是理念、职能、产品、服务、市场、交流、技术、业态等方面的融合，也是制度设计和体制机制的系统性整合、社会效益和经济效益的统筹。

（五）理论饱和度检验

为了检验研究成果的理论饱和度，本研究在开始研究编码阶段，预留6份政策文本，完成范畴化和理论模型之后，笔者再次将预留的政策文本进行编码。从143份政策文本中随机抽取一份政策样本，依次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码，经过反复不断地比较，尚未发现新的范畴，每个主范畴内部也没有产生新的概念和逻辑关系，选择性编码中构建的理论信息模型被充分挖掘。将研究结论反馈给研究领域的学者，他们的看法与本研究结论基本保持一致。因此，本研究形成的研究结论理论饱和度较好，具有较好的理论解释度。

五、结论与建议

（一）结论

第一，文旅融合政策主体呈现多元化、复杂化的态势，联合发文趋势明显，部门间的协同效应不断增强，但专门针对文旅融合政策的文件数量并不多。第二，文旅融合演进过程呈现一种非线性、高度不确定性的间断均衡特征。在政策演进过程中，政策理念、政策过程和价值取向均发生重大变化，文旅融合理念逐渐呈现；政策制定过程从“问题导向”的管理理念转向“多元协同”的治理理念；政策工具日益兼顾供给型、环境型、需求型等多种类型。第三，制度结构、治理情境、政策工具、融合系统、话语表达可呈现文旅融合政策制定的核心要素。文旅融合政策制定会受到制度结构、治理情境的影响，政策制定行动者选择的政策工具、融合系统会受到制度结构、治理情境的刺激，进而影响话语表述；话语表达对政策工具、融合系统进行反馈，使行动更加适应制度结构、治理情境；制度结构、治理情境和话语表达共同推进文旅融合政策实现。

（二）建议

推动国家治理现代化的文旅融合政策协同创新需要从优化系统设计、提高政策目标的协同度、增强政策工具耦合性等方面着手。第一，加快国家层面文旅融合政策的制定。当前文旅融合存在深度融合理念不够、文旅协同发展体制机制不健全、统计标准不统一等问题。这就需要在政策内容方面，加强顶层设计，统筹兼顾文化和旅游各自特征，提高旅游在文旅融合政策中的话语，充分发挥旅游作为载体的功能。第二，推进文旅融合法律法规的制定。当前文旅融合政策存有驱动不足、法律体系不健全等情况，难以有效发挥政策合力。针对文化遗产在保护中开发的矛盾、文创商品的知识产权问题等难题，亟待在相关法律中加入文旅融合理念。第三，注重政策工具的平衡性。政府需要增强对人才培养、金融扶持、税费优惠、消费补贴等环境型政策工具的力度，避免单一政策工具带来的单向性偏差及其造成的与文旅融合产业发展环境不适应的情形。第四，增强政策主体的协同效应。政策制定过程中给予地方政府政策创新的空间，加强和不同部门之间的沟通联系，提高政策制定的科学性和合理性。注重发挥地方政府的创新性和主动性，激发其参与政策制定和执行政策的内生动力。第五，促进文旅融合体制机制创新。制度的完善和机制的突破是文旅融合发展的关键要素，是文旅融合发展的根基，也是影响改革成效的深层次、宏观性因素。将体制优势要素融入治理机制中，对原有文化和旅游人力、物力、政策等资源进行整合和调整，突破行政壁垒，从制度上解决文化和旅游融合发展的障碍因素，进而实现文旅治理机制和治理事务的有效对接。