基层社会治理探索 | 王海娟：国家资源下乡与过程管理：乡村治理转型的内在逻辑及其效应

【作者简介】王海娟，中国地质大学（武汉）公共管理学院、自然资源部法治研究重点实验室副教授，博士。

【基金项目】国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”(22&ZD173)阶段成果。

【摘  要】近年来，乡村治理被卷入系统性、结构性的形式主义困境当中，这与乡村治理转型有关。随着国家向农村投入大量财政资金推动乡村振兴战略实施，既有的结果管理方式难以适应农村基层管理的需要。地方政府遵循工具理性，采取以行政规则为基础、以合规化为目标和以痕迹管理为手段的过程管理方式，推动乡村治理规则从社会规则向行政规则转变。以行政规则为基础的乡村治理体系与非程式化、复杂化的乡村治理事务不适配，导致乡村治理形式化、繁琐化和形式主义内卷化困境。破解乡村治理形式主义顽疾要在资源下乡背景下实现基层管理与村民自治的均衡，构建复合规则为基础的乡村治理体系。

【关键词】乡村治理；资源下乡；过程管理；治理规则；形式主义

一、问题提出与研究思路

（一）问题提出

近年来，形式主义成为乡村治理的顽疾，极大增加了乡村治理负担，中央多次强调要力戒乡村治理中的形式主义。2019年中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年作为“基层减负年”。自此，破除基层形式主义成为基层政府的重要工作内容，各地通过明文规定、会动员、制度改进等举措破解形式主义的困扰。经过几年实践，乡村治理形式主义问题有所缓解，但并未得到根本遏制，有的地方将反对形式主义变成一项新的形式主义任务，基层形式主义在部分领域有加重趋势。由此，形式主义成为乡村治理的顽疾，我国为此建立起健全的基层减负常态化机制。中央于2022年出台了《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》,2023年召开了整治形式主义为基层减负专项工作机制会议，2024年1月中央层面召开了整治形式主义为基层减负的专项工作机制会议，多个领域都出台了完善政府督查检查工作机制的意见。这说明整治基层形式主义非常复杂和艰巨，如何破除基层形式主义顽疾仍然是一个重要的课题。

现有研究多将基层形式主义归结为主观因素，主要包括基层官员的主观态度和政策制定的不科学。第一，从工作作风角度看，基层形式主义源于官员的政绩观和官僚主义作风。近几年，基层治理的制度环境变化导致避责现象泛滥，加剧了政府的官僚主义作风。工作要求“层层加码”和政绩工程超出了基层政府的能力范围，诱发类型多样的“伪创新”和形式化应对。第二，从政策制定角度看，将基层形式主义归结为不科学考核方式或管理方式等。最近几年，行政权配置不合理、县乡“事责权利”不匹配、不合理的监督和竞争等，都加剧了基层形式主义。

大多数研究者将乡村治理中的形式主义归结为主观因素，认为加强管理和科学政策设计就可以避免基层形式主义。事实上，乡村治理被卷入一种系统性、结构性的形式主义困境当中，如果不从根本上改变这种结构性因素，基层形式主义就难以破除。具体说来，在资源下乡过程中，地方政府不约而同地采取过程管理方式，推动乡村治理规则从社会规则到行政规则的变化，带来了严重的形式主义问题。基层形式主义是基层政府应对资源下乡挑战的客观结果，具有必然性和普遍性。基于此，本文从乡村治理转型角度分析基层形式主义产生的结构性因素，探讨地方政府推动乡村治理规则变化的内在逻辑及其影响。

近几年，笔者及所在研究团队在全国20多个省份调研乡村治理问题，这构成了本文的经验基础。为了便于分析，本文以西部地区S市15年的乡村治理变革实践为例，分析乡村治理体系变革的内在逻辑及其带来的形式主义问题。在国家向农村投入大量财政资金推动乡村振兴的背景下，S市从2008年开始探索乡村治理创新，每年向每个村庄输入20万~50万元的村级专项公共资金。为了保障村级专项公共资金安全、有效的使用，地方政府向农村输入一套行政规则，改变了既有的乡村治理体系，带来了严重的形式主义问题。自2008年S市开始创新乡村治理制度以来，笔者及所在的研究团队就开始跟踪调查，分别在2012年、2013年、2018年和2022年进行了4次田野调查。田野调查采取半结构式访谈方式，对相关政府部门、村干部和普通群众进行访谈，了解S市村级专项公共资金使用的背景、模式和运行情况，掌握了大量一手调研资料。

（二）研究思路

在乡村社会变迁和国家治理转型背景下，乡村治理处于转型过程中。大量研究者主要关注治理主体的变化，指出村干部职业化、官僚化带来了基层治理科层化，以及村庄分化带来的“中农治村”或者富人治村等。乡村治理转型更深层的是治理规则的变化，从乡村治理规则的变化可以窥探到基层形式主义形成的结构性因素。基于此，本研究主要从乡村治理规则角度探讨乡村治理转型问题。

在论述过程中，本文将乡村治理规则区分为社会规则、行政规则和复合规则3种类型，在此基础上提出3种乡村治理模式，如表1所示。在过去，国家并未在农村建立正式治理制度，乡村治理的开展主要依赖社会规则，形成自治主导的乡村治理体系。社会规则是农民和基层干部在治理过程中自发形成的，大部分都是口头协议，并未形成正式文本，包括习惯、道德、自治规范等。社会规则的执行主要依靠社会成员的认可和接受，通过社会成员的主观认同和社会行为来加以体现，形成社会规则的约束力和制裁力，具有非中心化、去国家化的特点。行政规则属于国家权力主导下的法律、政策等规范，包括法律规范、党内法规、党的政策、国家政策等。行政规则主要是由政府统一制定的，有明确的文本和标准化特点。行政规则的实施依赖于政府权力保障，由政府部门直接实施或者授权相关基层组织实施。在乡村治理层面，法治不仅包括法律文本下乡及其运用，发挥更大作用的是行政规章。当乡村治理是一个执行行政规章的过程，有固定的流程、采取正规治理手段，就可以认为是法治主导型治理。当国家权力介入与社会规则有机结合，为社会规则的有效实施提供法治支撑，就形成了复合规则。复合规则强调乡村治理规则由农民自主制定，国家为治理规则的落实提供权力保障。以复合规则为基础的乡村治理将自治、法治和德治有机结合起来，形成三治结合的乡村治理体系。

表1 三种乡村治理体系

乡村采取何种治理规则是国家与乡村社会互动的结果。在乡村社会变迁以及新一轮国家权力的扩张过程中，国家有动力和能力推动乡村治理规则的变化，成为推动乡村治理体系变化的主导力量。国家权力介入并未推动乡村治理规则向复合规则转变，而是使用行政规则代替了社会规则。在乡村治理从资源汲取向资源输入转变的过程中，基层管理遭遇新的挑战，地方政府采取新型过程管理方式，从根本上改变了乡村治理规则以及乡村治理体系。资源下乡既给基层管理带来了新挑战，也为基层政府采取新型管理方式提供了经济支持。资源下乡带来的新挑战为政府采取新型管理方式提供了动力，而地方政府也有能力将过程管理作为制度工具，使得政府制定的行政规则能够有效落实。国家资源下乡与过程管理是一种内生关系，共同作用推动了行政规则代替社会规则。

结合以上分析，本文的分析框架如图1所示。本文结合实践经验，从资源下乡和过程管理2个维度分析乡村治理规则嬗变的内在逻辑，阐释地方政府推动乡村治理体系变革的必然性以及基层形式主义产生的结构性因素。在分析过程中，本文从乡村治理体系与乡村治理事务性质适配性角度分析乡村治理转型带来的影响，指出乡村治理体系错配带来了严重的形式主义问题。乡村治理体系的有效性除了与其自身的科学性有关，还和乡村治理体系与乡村治理事务性质的适配性有关。地方政府在农村输入的行政规则代替了农村内生的社会规则，建立在行政规则基础上的乡村治理体系与非程式化、复杂化的乡村治理事务不适配，产生了严重的形式主义问题。

图1 乡村治理转型的内在逻辑

二、资源下乡与基层管理方式变迁过程

在不同发展阶段，基层管理的目标存在差异性，地方政府采取不同管理方式。当前基层治理发生从资源汲取向资源输入的转变，对基层管理提出了挑战。地方政府为了应对基层治理的挑战，调整基层管理方式。接下来探讨国家与农民关系从资源汲取向资源下乡转型过程中，基层管理方式变迁的过程。

（一）资源汲取时期的结果管理方式

在资源汲取时期，乡村治理的主要内容是收取农业税费，基层管理的主要目标是激励基层干部完成资源汲取任务。S市是西部普通农业型地区，工商业不发达，村集体经济收入较少，政府财政收入也不多。乡村治理资源主要来自向农民筹集农业税费和劳动力资源，甚至基层政府的运转也需要依赖对农村资源的汲取。地方政府主要关心资源汲取任务的完成情况，不关心基层干部采取何种办法完成任务，也不关心政策执行过程是否合乎程序和规范。地方政府为了激励基层干部完成资源汲取任务，采取结果管理方式，有意无意给予基层干部谋取灰色利益的空间，并未对乡村治理过程进行严格管理。

如此，地方政府主要根据资源汲取数量对村干部进行管理和考核，重视乡村治理绩效和实质主义。地方政府将农业税费收取任务进行“数字化”管理，通过建立各个指标体系对村级组织进行监管考评，被称为“目标管理责任制”。在结果管理中，地方政府关心乡村治理的实际效果，主要根据资源汲取情况评估村级组织的治理绩效。村级组织具有较大的自主空间，可以自主制定治理规则。在具体治理过程中，村干部利用社会关系、人情资源、荣誉等做群众工作，农民采取自我管理方式形成集体行动，通过自我服务和相互服务方式提供公共服务。例如，在沟渠清理工作中，农民因地制宜形成了不同的社会规则。有的村民小组采取均摊义务工的方式，组织农民每年定期清理和维修沟渠；有的村民小组利用集体经济收入，雇请人工清理沟渠。

资源汲取时期，结果管理具有较好的管理效果，既有助于村干部完成乡村治理任务，又在一定程度上避免了治理资源滥用。结果管理的好处是实现对村级组织的激励，激发了村干部的积极主动性。村干部可以因地制宜地开展工作，采取多种方式完成资源汲取任务，乡村治理有活力。同时，在资源汲取过程中，农民积极参与乡村治理，形成了对村级权力的约束，一定程度上避免了村级权力失控的风险。资源汲取涉及每户农民的切身利益，农民就会产生主人翁心理，有监督村级权力使用的动力。在农民的观念中，村干部所使用的治理资源是农民“自己的钱”，农民因而非常关心治理资源的使用情况。农民的关心和参与都会对村级权力行使产生约束作用，村干部不得不考虑农民的看法和评价。如果村干部没有回应农民的公共服务需求，或者贪腐较为严重，农民就可以通过不缴纳农业税费的方式进行反抗。村干部为了更容易地完成农业税费收取的任务，一般都会考虑农民的公共服务需求并保持清廉。

（二）资源输入时期结果管理面临的困境

随着国家与农民关系从资源汲取向资源下乡的转变，乡村治理内容发生了变化。S市2008年被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，各级政府向农村投入大量财政资源，推动城乡融合发展。在乡村治理资源层面，S市政府整合市、县两级的公共事业和公共设施建设资金，形成村级专项公共资金，为农民提供城乡均等的公共服务。区别于项目资金，村级专项公共资金是市、县政府在本级财政年初预算中安排给村级组织，专门用于村级组织运转和为农民提供公共服务的专项资金。从2008年开始，S市政府每年向每个行政村持续、普惠地投入村级专项公共资金不低于20万元，到2022年每个行政村的村级专项公共资金达到40多万元，部分试点村达到了50万元。与资源汲取时期相比，乡村治理资源从制度外供给向制度内供给转变，乡村治理资源大幅度增加，乡村治理围绕着使用国家资源为农民提供公共服务展开。

在资源下乡背景下，如何实现对村级权力的有效监管成为乡村治理的核心问题。一方面，农民缺乏监督国家资源使用的动力和手段，村级专项公共资金滥用的风险增加。在农民的观念中，村级专项公共资金是“国家的钱”，不是农民自己的钱。如此，农民往往成为乡村治理的旁观者，并不十分关心村级权力行使和村级专项公共资金使用状况，缺乏参与和监督村级权力运行的动力。并且，村级专项公共资金由政府供给，村干部使用村级专项公共资金不需要征得农民同意，农民丧失监督村级权力的手段。另一方面，乡村治理的问责导向凸显，加剧了村级专项公共资金滥用的风险。在资源汲取时期，为了激励村干部完成资源汲取的任务，基层政府和村干部之间往往形成庇护关系。即便有农民反映村级权力滥用问题，地方政府一般采取“睁一只眼闭一只眼”策略，治理资源滥用的问责风险较小。资源下乡时期，中央提出全面从严治党战略和推动乡村监督体系建设。一旦基层干部使用村级专项公共资金出现问题，基层政府就要追究责任，基层干部就可能要承担责任。

如果地方政府继续使用结果管理方式，就存在问责风险。在村级专项公共资金输入初期，S市延续农业税费时期的结果管理方式。S市政府只规定了村级专项公共资金不得用于生产经营活动、还债和不得用于分配或者变相分配，具体如何使用由农民自主决定。地方政府只掌握村级专项公共资金使用的目标设定权以及辅以其中的检查考核权，将激励分配权和自主使用权都让渡给村级组织。村级组织获得村级专项公共资金的具体用途以及资金使用方式的自由裁量权。在缺乏农民参与和政府严格管理的情况下，S市存在村级专项公共资金滥用风险。一是村级专项公共资金被挪用。在有的村庄，村干部将村级专项公共资金挪为他用，包括用来应对农民上访、打造政绩工程等，并未用于村庄公共事业发展和基础设施建设。二是村级专项公共资金被私人攫取，并未产生公共利益。有的村庄形成以村干部为代表的体制性精英和以私营业主为代表的经济精英的利益联盟，攫取村级专项公共资金，形成了分利秩序。非常突出的现象是，一些村干部成为工程承包方，承包本村工程项目或者与其他村的村干部交换工程项目。有的村干部在工程发包过程中与承包方合谋，导致项目工程偷工减料。

（三）资源下乡时期的过程管理方式

为了应对基层管理困境，地方政府改变基层管理方式，采取过程管理方式。地方政府遵循工具理性，认为将各治理主体的行为纳入形式理性的设计和程序技术控制中，就可以确保村级专项公共资金的使用效益。其基本逻辑是村级组织按照基本方法和程序要求操作，保证理性设计和程序技术控制以及精准执行，可以避免村级权力不规范使用和工作方法不当带来的损失。基于此，地方政府试图为乡村治理工作设置一套理性化的工作方式和工作流程，将所有治理行为分解为一系列治理流程和操作程序，对每个治理环节的治理手段、程序和操作方式进行了规定。从我们收集到的资料来看，地方政府对资金拨付、征集意见、召开议事会、项目实施、项目评估、政府检查考核等治理过程进行严格管理。地方政府的管理要求包括村级专项公共资金使用制度13项，对村级专项公共资金的核定拨付、项目建设管理、审计工作方法、考核方式、议事会组织建设、招标和比选办法、专职岗位聘用管理办法等进行了详细的规定；相关表格有17项，对民意调查、民意调查公示、项目公示、表决、招标和比选公告、验收、民主评议等进行了详细规定。

与结果管理建立在指标体系上不同，过程管理建立在正式规则的基础上，注重乡村治理的合法性和程序主义。当地方政府确立了正式规则，村级组织才可以照章办事，地方政府进行监管评比也有据可依。地方政府将乡村治理的重心放在合规监管上，确保农民和村级组织的行为符合既有的正式规则，将村级组织执行正式规则的效度作为乡村治理的主要管理目标。由于治理过程难以进行量化和指标化考核，地方政府采取痕迹管理机制。地方政府使用文字和图片等方式将每个流程的操作方式记录下来，并形成有逻辑关联的证据链，使得治理过程“可视化”，以确保治理过程能够落实。

三、过程管理与乡村治理体系变化

在过去的技术条件和财政能力下，地方政府和村级组织之间存在严重的信息不对称，地方政府很难有效规制村级组织的治理过程。即便地方政府制定了很多正式规则，也很难落实。当前阶段，地方政府有能力采取过程管理方式，对乡村治理进行合规性监管，从而能够将正式规则实施下去。地方政府通过过程管理建立起以规范化、技术化为表征的乡村治理体系，推动了乡村治理规则的变化。项目制是一种典型的法治主导型治理体系，政府内部建立了过程管理体制，主要规范的是各级政府的行为，并未触及乡村治理体系的变化。而过程管理则将农民和村级组织的行为纳入统一化的政府管理体制中，从根本上改变了乡村治理体系。

（一）以行政规则为基础，制定正式治理制度

地方政府制定了健全的正式治理制度，包括乡村治理手段、治理程序和治理规则等。基层治理规则来自政府的行政规章，只有当农民和村级组织的行为符合行政规章才具有合法性。即便农民和村级组织达成了一致行动，如果其行为不符合行政规章，乡村治理绩效也不会被地方政府认可。在统一行政规则的要求下，乡村治理方式和治理程序都正规化了。

治理方式上，地方政府规定村级组织提供公共服务需要采取市场购买服务方式。具体操作办法是村委会发放招标公告，有资质的公司参与竞标或者比选，然后由中标公司提供公共服务，最后村干部进行监督和验收。在治理程序上，地方政府统一规定村级公共服务供给程序。乡村治理程序被称为“六步工作法”：一、宣传动员，村干部将村级专项公共资金政策和操作方式向农户宣传；二、收集民意，村干部向一家一户收集《公共服务项目民主意见调查表》；三、梳理讨论，将一家一户的意见进行汇总和讨论；四、决议公示，召开村级议事会，就村民提出的项目实施内容进行协商和讨论，确定村级年度项目实施内容；五、实施监督，通过招标或者比选方式选择项目实施主体，监事会成员监督实施过程；六、评议整改，召开村组议事会，就本年度项目实施质量进行评议，并提出整改措施。除此之外，地方政府还规定了每个治理流程的操作规范。例如议事环节的程序包括：到会人数清点、村民委员会或村民小组长报告议事会决议事项执行情况并通报议题提出和审查情况、通报本次会议审议的议题内容、提议人对议题进行说明、议题联名人发言、议事会其他成员就讨论议题依次发言、征求列席人员意见、议事会成员就议题进行自由讨论、对议题进行表决等10项。

尽管S市规定农民和村级组织是使用村级专项公共资金的主体，并要求召开理事会，强调发挥农民民主参与的作用，但是地方政府自外而内地输入农民参与程序和规范，将侧重点集中在农民参与的过程和程序上，忽视了农民主体性的激发，反而导致了农民参与的形式化。在固定的流程和规范要求下，农民难以表达需求、进行博弈和协商。地方政府实际上对村级专项公共资金使用的主体、范围、程序、评估、整改等进行了统一规定，基本不需要农民的实质参与。农民参与主要是为了实现程序的合法性，并未产生实质的治理作用。

（二）以合规化为考核目标，激励落实行政规则的动力

地方政府将村级组织的行为是否符合程序要求作为乡村治理考核的重点。为了让村级组织更好地理解和把握行政规章的要点，地方政府总结出重点环节操作流程，要求每个步骤都按照程序和规范要求执行，如表2所示。地方政府对比每个治理环节的操作标准对村干部进行考核，强调通过问责对乡村治理过程进行合规性审查。如果村级组织的行为不符合程序要求，村干部就会被问责。其目的不仅在于绩效评估，还在于过程监管，使得村级组织有动力将行政规则落实下去。

表2 村级专项公共资金使用重点环节操作标准

地方政府将基层工作检查的重点放在基于档案的台账、报表、图片和报告等文字材料上，并广泛运用以互联网技术为基础的系统平台、APP等。从村级专项公共资金评估报告来看，地方政府的考核集中于乡村治理的合规性检查，主要集中于文字材料是否齐全以及是否符合程序，提出的整改意见要求各个流程的规范化。村级组织必须提供严格按照程序和规范使用资源的证据，只要有一环无法提供证据，就可能要承担村级专项公共资金使用问题的责任，进而影响基层干部的绩效工资和村级专项公共资金的拨付情况。

在严格的合规性监管下，村级组织将工作重心放在避责上，有严格执行行政规则的动力。村级组织按照规定的治理流程和程序办事，如果出现工作纰漏或行政瑕疵，就可以将不良后果归结为制度本身。即使完成不了任务，村级组织也在工作痕迹中展示治理过程，表明自己已经做好了本职工作。这样上级政府追责时，村干部有了进行推脱的依据，以此减轻自己的责任。为了确保乡村治理过程符合规范，S市每个乡镇统一聘请专门的审计人员，帮村干部提前做审计工作，以防出现程序问题。部分村级组织也聘请了一位兼职律师，专门提供政策咨询。每个行政村还专门聘请了1~2名办事员，主要工作是按照流程要求操作程序和制作档案资料。可见，基层干部的行为逻辑发生了显著变化，与过去基层干部将重心放在治理实绩上完全不同。由此看来，对行政规则的执行并不是单向度的，村干部也同样使用行政规则来防备上级政府。合规化本来是为了推进乡村的规则之治，解决村干部的“不作为”和“乱作为”问题，但是这一制度工具被村干部作为自我保护和免责的手段。

（三）以痕迹管理为手段，确保行政规则落地

在过去的乡村治理实践中，地方政府往往利用信息不对称，应付上级政府的管理要求。在村级专项公共资金的使用过程中，S市为了避免行政规则流于形式，采取痕迹管理方式。S市每一个村级专项公共资金使用流程都需要留下文字、照片信息，部分材料需要上传到网络信息平台中。留痕材料包括30余项，其中需要每家每户填写的“一户一表”材料有3项。为了确保痕迹管理资料的真实性，地方政府还对每一个治理流程的留痕材料进行严格要求。主要包括：每笔开支都需要开具正规发票；每次会议记录需要每个参与人员签字和摁指印，参会人数不低于应到总人数的三分之二；每张“一户一表”的表格上需要有农户的签字、指印、电话号码和填写日期，比例应达到人口总户数的90%;会议决议要求统计赞同和反对的票数，村民同意率不低于80%,村民满意度不低于90%,议事会成员同意比例不低于三分之二；公示需要拍照片；村组干部入户宣传、调查和收集民意需要与每户村民合影。地方政府试图通过正规票据、签字、照片、满意度等保证留痕资料的真实性。

地方政府还运用流程管理技术进行控制，从而将行政规则落实下去。所谓流程管理技术指每个流程相互嵌套和关联，上一个流程构成下一个流程的前提条件和依据，形成具有内在逻辑关系的链条。为了保证每个流程的真实性，每个流程都包含时间和人物要素。时间要素是指每个流程都有具体的操作时间，S市规定每个流程之间相隔的时间是1个月。这是为了防范村级组织为了“省事”将几个流程同时操作，甚至将一个流程的资料用于几个不同的流程。人物要素是指每个流程的参与者都要留下参与的证据，S市规定每个流程的参与者都要签名和留下照片。这是为了防范村级组织在治理过程没有发生的情况下编造文字材料。如此，村级组织很难通过编造文字材料的方式应对考核要求。

四、新型乡村治理体系带来的治理困境

地方政府使用行政规则可以规范村级权力运行，破解基层干部“乱作为”问题，有效避免村级专项公共资金滥用问题。村级专项公共资金被挪用的现象大幅度减少，分利秩序现象基本消失。但是行政规则内含的清晰、标准化原则和乡村治理事务的非程式化和复杂化之间存在张力，产生了严重的形式主义问题。地方政府提供的治理方式看似科学、符合程序的理性主义，但是无法有效对接乡村社会的治理需求。

（一）乡村治理形式化

村级组织严格按照行政规则开展治理活动，压缩了乡村治理空间。村级组织无法根据农民需求提供公共服务，也难以有效协调农民的利益，导致公共服务供需错位。基层干部花费大量时间和精力提供公共服务，但并不是农民需要的公共服务，农民的获得感很低。

第一，公共服务供给空间受限。不同村庄的自然地理条件、经济发展状况以及文化结构等存在较大差异，农民的公共服务偏好不尽相同，且农民所需公共服务具有细小、琐碎特点。市场购买服务是一种正规化的公共服务供给方式，难以用来提供规模小、零碎化的公共服务。公共服务供给方式受到限制，基层治理陷入“非正规方式不能用、正规方式无法用”的困境中。以泉村的沟渠清理为例，清理沟渠的工程量很小，一个行政村需要公共资金只有几千元，而竞标或者比选成本就需要花费几千元，有资质的公司没有积极性提供沟渠清理服务。结果是村级组织既无法使用政府购买服务的方式提供沟渠淘修服务，也无法使用原来的自雇方式提供挖沟修渠服务。适用政府购买服务方式的公共服务类型不多，使得村级组织可供选择的公共服务类型很少。另外，村级专项公共资金使用程序很复杂，进行灵活调整的空间很小，很多公共服务类型难以提供。例如，村干部在年初就确定了农田水利灌溉的使用资金，如果当年的气候较为干旱，需要花费更多资金，就必须调整预算。这就需要按照程序规则重新操作一遍，这个过程非常复杂，几乎不可能实现。

第二，形成集体行动非常困难。农村仍然保持熟人社会特点，乡村治理有效开展需要协调复杂的情感、利益、社会因素，还要充分考虑每个人的性格特点、农民面子竞争、存在社会关系网络等。在乡村治理具有非程式化、复杂性的情况下，无论规章制度的制定者如何尽心尽力，都不可能制定出符合各种情形的、详尽的、包罗万象的行政规则。乡村治理的突发事件、农民之间的复杂关系等不可能都在事前被预测，地方政府并不能将每件事情、每种情况都规定得非常详细。标准化、固定性的行政规则难以反映乡村治理的复杂性和非程式化，村级组织使用行政规则难以有效协调农民之间复杂的关系。同时，软硬兼施、策略主义、连带式制衡等传统治理工具和内生治理资源失去运行空间。而行政权威并不一定被农民认同，如果有个别农民反对，行政规则就无法落实。相反，行政规则会成为不合作者不执行公共决策的依据。因此，即便农民之间达成行动方案，也难以执行。

在繁琐的程序和规则要求下，村干部将“程序简单”作为选择公共服务类型的主要考虑，倾向于选择那些程序较为简单的公共服务类型，不愿意提供那些虽然符合村民需求但是程序复杂的公共服务。例如，基础设施建设不需要与一家一户农民打交道，单个项目的额度较大，成为村级组织的普遍选择。而文化活动涉及大量农民参与，单个项目的额度较少，程序非常复杂，村级组织就一般不会选择文化活动。既能够采取市场购买服务的方式提供，又要满足“程序简单”标准，还要求全体农民形成集体行动，这样的乡村治理很难实现。我们研究团队统计了5个村的村级专项公共资金用途，发现每个村都是为农民提供人居环境整治、治安巡逻、公共设施建设、聘用人员等服务，难以根据农民的需求提供差异性公共服务。

（二）乡村治理繁琐化

当地方政府试图将非程式化、复杂化的乡村治理事务纳入标准化、固定化的治理规则中时，就产生了乡村治理繁琐化困境。行政规则对村级组织各种工作的细枝末节和应遵循的行为都加以详细规定，乡村治理变成用正规制度体系去应付一系列精细程序与繁杂琐细的小事。使用行政规则开展乡村治理使得本来很简单的乡村治理活动变得非常复杂，这就改变了我国农村的简约治理传统。以王村的路灯电费缴纳为例。原来缴纳路灯电费的方式是村干部在村民代表大会上进行民主决策，村级组织直接向电力部门缴纳电费并进行公示。按照现在的要求，王村使用村级专项公共资金缴纳路灯电费，需要按照“六步工作法”的程序进行操作，还需要按照政府购买市场服务的方式进行操作。

除了治理程序的复杂化，村干部还要按照程序要求制作一套并不反映乡村治理实际的文字材料。无论是传统的文书档案技术，还是现在的互联网技术，其核心是用规范化、标准化的技术方法对乡村的模糊信息进行分类统计和描述，从而服务于合规性证明。有的村干部使用社会规则实现了有效的治理，但是仍然需要按照既有的程序要求和规范在形式上执行一套程序和制作一套资料，执行程序和制作文字材料的时间远远超过了实际治理工作花费的时间。此外，在行政规则并不适合乡村治理场景的情况下，村级组织为了满足留痕要求，强行扭曲真实的治理活动，产生了乡村治理的反向适配现象。例如，在村庄熟人社会背景下，村民代表和村干部很了解农民的公共服务需求，不需要向一家一户的农民征求项目意见。但是为了收集村组干部入户征求项目意见的文字材料，村民小组长需要一家一户去入户，还需要专门聘请一个人帮其照相。村民小组长收集上来的公共服务需求和议事会的决议之间可能不同，为了达到形式上的一致就要人为修改一家一户的“公共服务项目民主意见表”。

乡村治理繁琐化突出表现为乡村治理成本的高昂和村级组织的沉重负担。村级组织采取政府购买服务方式提供公共服务会产生市场主体盈利问题，还需要付出很高的合规化成本。合规成本包括直接成本和间接成本。直接成本包括复印每个农户的“意见征集表”和“满意度调查表”等的成本、招标和打印正规发票的成本、制作留痕材料的成本。总体算来，S市使用村级专项公共资金花费的直接成本占资金总量的30%~40%。间接成本包括雇请专业人员制作文字材料的成本。由于使用村级专项公共资金的程序和规范十分繁杂，需要村干部具有一定的电脑使用技术和政策理解能力。当地村干部基本是中老年人，知识水平较低，很难理解这些程序要求，也不会使用电脑制作材料。因此S市每个村庄都不约而同地聘请了1~2名年轻的、文化水平较高的办事员，由办事员专门执行程序和填写相关表格，花费成本7万元左右。如此，村干部的主要精力和时间都用于应对地方政府提出的各种要求，填报数据、整理资料、应对督查，缺乏时间和精力做群众工作。

（三）形式主义内卷化

行政规则从多个维度压缩了乡村治理空间，村级组织成为执行公共规则的“木偶”，难以发挥主动性、创造性。村级专项公共资金的使用效果不佳，乡村治理陷入“空转”状态。乡村治理“空转”并非村干部“不作为”，而是在村干部付出大量时间和精力的情况下并未产生有效治理效果的悬浮和内卷化状态。乡村治理内卷化表现为乡村治理繁琐程度和治理成本的增长速度远远高于乡村治理绩效的改善速度。

行政规则的功能障碍所造成的压力，不是使上级政府放弃行政规则，反而要延伸和加强这些规则。地方政府为了破解乡村治理低效问题，不断增加附加的行政规则，以矫正村级组织的行为。例如，近几年，为了防止村级组织将村级专项公共资金用于提供“程序简单、额度大”的公共服务类型，S市政府要求村级专项公共资金不能用于大型基础设施建设。直接结果是村级专项公共资金难以使用完。在我们调研的一个乡镇，全乡镇每年的村级专项公共资金有1000万元左右，全镇每年剩余的村级专项公共资金有200万元。这样，地方政府制定更多的程序和技术加强对村级组织的监管，乡村治理的灵活性和特殊性进一步丧失，加剧了乡村治理体系与乡村治理事务性质的张力，从而会导致更加严重的形式主义问题。

这就陷入了“形式主义—强化行政规则—更加形式主义—进一步加强行政规则”的恶性循环中。行政规则难以与乡村治理契合，地方政府越是制定精细规则，就越是偏离乡村治理的实际需要。村级组织也陷入“以形式主义应对形式主义”的怪圈中。地方政府投入的公共资金越多，制定的行政规则越详细，乡村治理的效果就越差。这种内卷化机理一旦定型，进入“锁定”状态，就会成为恶性的路径依赖。在过去的乡村治理中，国家资源下乡激励各个利益主体参与到资源博弈过程中。乡村治理内卷化主要呈现为分利秩序，国家资源被各个利益主体攫取。当前阶段，乡村治理内卷化主要呈现为形式主义，国家资源并未真正提升农民的福利水平，而是被浪费在繁琐的工作流程中。这就产生了一种“形式合规、实质不合理”的新型资源浪费现象。

五、结论与讨论

随着国家与农民的关系从资源汲取转向资源输入，基层管理方式发生了变化，带来了乡村治理体系的变迁。在资源输入背景下，地方政府有动力和能力将行政规则输入到农村社会，使得乡村治理规则从社会规则向行政规则转变。乡村治理规则嬗变并不是政府主观选择的结果，而是基层政府在应对基层管理挑战过程中产生的，具有必要性和普遍性。以标准化、固定化为特征的行政规则与非程式化、复杂化的乡村治理事务不适配，带来了严重的形式主义问题。

在国家政权建设理论视野中，乡村治理现代化被认为是一个建立正规治理制度并推动乡村治理规则从社会规则向正式规则转变的过程。西方典型意义上的现代国家建立的一个重要标志是国家为社会订立规则并获得社会服从，国家使用统一制定的公共规则取代因地而异的社会规则。针对既有乡村治理中的正式规则普遍缺乏问题，学界的主流观点是我国乡村治理仍然保留社会规则和非正式治理制度是因为国家能力不足。其潜在理论假设是一旦国家有能力加强对乡村治理的规制，就可以依赖普遍主义的正式规则进行有效治理，非正式治理制度就没有存在的必要。然而，从本文的分析来看，在乡村治理事务具有非程式化和复杂性特点的情况下，即便国家有能力在农村建立正式规则也无法带来乡村治理效益的提升，反而产生严重的形式主义问题。

本文的创新点主要体现在以下2个方面：一是从资源下乡和过程管理2个维度分析乡村治理规则的转变逻辑以及形式主义产生的原因，阐释基层形式主义产生的结构性因素。资源下乡给基层管理带来新的挑战，地方政府不约而同地推动乡村治理转型。即便国家提出建立以复合规则为基础的自治、法治与德治相结合的乡村治理体系，但是地方政府在资源下乡带来的新挑战下共同推动形成以行政规则为基础的乡村治理体系。二是从治理规则角度揭示乡村治理体系的深刻变化，阐释以行政规则为基础的乡村治理产生的过程及其带来的影响。国家权力介入从根本上改变了乡村治理规则，以行政规则为基础的乡村治理体系是形式主义产生的根源之一。在乡村治理事务具有非程式化、复杂化的情况下，即便国家有能力在农村推动行政规则落地，也无法实现有效治理。

基层形式主义既然是内生于乡村治理制度，解决这一问题就需要从改革乡村治理体系入手。本文强调基层形式主义并不是否定国家权力介入的重要性，而是认为需要将社会规则与国家权力介入有机结合起来。在乡村社会快速变迁的时代背景下，乡村治理日益复杂、难度日益增加，完全依靠传统的社会规则难以推动乡村治理现代化实现，国家权力介入需要为社会规则的有效运行提供权力保障。完善乡村治理体系需要在新的时代背景下实现基层管理和村民自治的均衡，建立与乡村社会转型期相适配的现代乡村治理体系。从这个角度来看，推进乡村治理现代化需要发挥国家权力对社会规则的法治支持作用，探索在新型复合规则的基础上建立中国特色乡村治理体系。