企业合规的国内外发展历程 | 企业合规域外发展梳理

职场 2024-11-07 14:44 北京

“企业合规”近年来已是一个高频概念。笔者在关注、学习和实践企业合规管理相关工作中，发现企业合规实则是一个相当庞大的体系。

从宏观角度来看，企业合规涉及诸多的学科和领域的交叉。正如陈瑞华教授在其《企业合规基本理论》序言部分所述：“不仅涉及公司治理、企业监管的问题，也会触及公司法、行政法、刑法、刑事诉讼法、犯罪学等多个法律学科的难题。专业领域至少涉及出口管制、反商业贿赂、数据保护、反洗钱、税收、环境资源保护、金融监管、公司管理、市场秩序、反走私、知识产权、安全生产、反不正当竞争等一系列学科的知识”。从企业自身的微观角度来说，合规又涉及从设立到注销期间所有的治理、管理、经营、决策、社会责任等全生命周期的经营管理行为。

应该说，企业合规从一个概念到实践落地，再到价值的真正体现，绝非只是纸上的一文制度及墙上的一则标语，它需要全面梳理、清晰脉络，尽可能明确其内涵和外延。那么，我们不妨就从头开始，与大家一道梳理一下“企业合规”在国内外的发展历程，了解其历史对现实工作的顺利开展和借鉴有利无弊。

企业合规的域外发展——以美国企业合规监管及制度建设为主要视角

通说认为，合规的概念最早产生于美国。纵观以美国为主的域外企业合规发展之路，基本可以总结为：受“要案”与“丑闻”频发影响，以反垄断、反商业贿赂腐败为最初目标，国家以严监管为手段，以保证市场活跃和有效运转为最终目的，通过强制性企业自我监管及行业自律引导企业履行合规义务。

19世纪末20世纪初，美国基本已坐稳世界头号工业强国之座，但随着向工业文明转型的浪头产生了资源和财富的过度集中，逐步出现了寡头垄断的情况，造成经济资源无法有效配置，社会贫富差距逐渐拉大等严重问题。美国政府因此决定通过政府干预和国家监管方式迫使企业行为得到约束、合乎法律规定。

1876年，“穆恩诉伊利诺伊州案”标志着美国政府正式通过法律对企业进行监管，明确了当所提供服务属于公共服务就应当受到相应监管。为了进一步加强国家监管，引导企业合规。1887年，美国国会通过《州际商业法》，授权州际商业委员会调查和裁决铁路领域的有关争议，并授权该委员会发布旨在制止不法行为的行政命令。该法案被视为最早以合规为导向的规则，关于行业自律与监管的规定对后续的监管立法产生了重要影响。因此该法案成为合规的最初雏形。

1890-1914年，美国相继产生了著名的《反托拉斯法》，其由1890年《谢尔曼反托拉斯法》、1914年《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》共同组成，从国家监管角度限制资本的过度集中和垄断，规范企业反竞争的不公平、不当行为，以强制性要求企业必须合规经营。

20世纪30年代，美国陷入经济大萧条时期，金融体系和市场信心受到了严重破坏。1933年-1934年，美国政府出台《证券法》和《证券交易法》，旨在加强证券金融行业的合规监管，提振金融投资者及市场信心。在强监管的形势下，“合规”一词被金融银行业首次提出，并成为行业监管的主要内容。通过一系列严格的监管举措，合规监管在美国金融银行业逐见成效，并进一步被政府运用于其他的商业领域，如航空、广播电视、水电等。

但长期的严格强监管举措逐渐开始显出弊端，高昂的监管成本带来的财政压力，以及在强监管下企业自驱力不足，甚至出现掩盖违法违规的不当行为，同时强监管也不可避免得造成了政府对市场行为的过度干预。因此，企业自我监管的理念成为了较优的选择，毕竟“企业自己更懂自己”。一部分企业开始对自己的员工实施监管，督促员工依法依规，为企业合法经营的同时进而营造良好的社会评价，扩大市场份额。

但是，企业自我监管的自由同时也伴随着企业恶性竞争的乱象出现，违背商业道德的经营行为、垄断行为频发。其中，最为典型的就是20世纪60年代多家重型电气设备行业龙头企业因涉嫌价格操纵等不正当竞争行为，企业及其高管遭遇反垄断指控和判罚。其中，通用电气尝试以实施了合规计划作为辩护，虽然最终没有成功，但是却刺激了反垄断合规计划被广泛采用。而政府监管机构也考虑将合规计划的建立和实施作为非故意的证据之一。这让企业更深刻认识到引入企业合规的必要性，特别是在反垄断合规领域。

20世纪70年代，水门事件”更是将反商业贿赂和反腐败合规推向了势在必行的高度。1972年的“水门事件”爆发，政府在调查过程中发现总统竞选中存在大量来自企业的非法竞选捐款，而大量美国企业在内部专门设立了秘密贿赂资金，专门用于在国内提供政治献金及在海外贿赂外国官员。这一事件让民众和市场信心大减，国家形象也一落千丈。因此，政府在1977年出台《反海外腐败法》，旨在严厉遏制企业的海外贿赂腐败行为，并通过一系列强制外部监管和企业内部控制制度手段及相关法案出台提高《反海外腐败法》的执法力度和震慑。在此背景之下，为避免遭受巨额罚金和损失，企业纷纷选择遵守《反海外腐败法》，设置严格的内部控制制度规避违法风险，并在《反海外腐败法》的促使下企业犯罪预防和合规内控机制初见雏形。

20世纪80年代，美国爆发的系列内幕交易案推动了1984年的《内幕交易制裁法》和1988年的《内幕交易与证券欺诈执法法案》出台。法案明确要求证券企业必须依法经营并自觉进行合规监管，若自我监管不力必将受到严厉惩罚。

除上述证券行业合规监管领域之外，美国政府还在矿业、环保、财务等领域推动企业合规的发展。例如，1969年颁布的《联邦煤矿健康与安全法》和1977年《联邦矿业安全与健康法案》，要求矿主或企业强制进行自我合规监管；1986年环保署发布的《环境审计政策声明》要求企业必须对内部进行严格审查识别环境问题，确保合规。而21世纪初财务领域的“安然公司案”引发的合规监管规定更是将企业合规推向了普及。为应对安然公司会计造假引发的社会和市场质疑，美国政府紧急出台了《萨班斯－奥克斯利法案》，明确规定对怠于履行合规义务的企业可处以高达违法金额4倍的罚金。

1991年美国在1987年《联邦量刑指南》基础上修订出台的《联邦组织量刑指南》则是企业合规管理制度的里程碑，有学者也将之称为“企业合规发展的分水岭”。

《联邦组织量刑指南》对企业合规的定义予以立法规定，即企业合规是指“预防、发现和制止企业犯罪行为的内控机制”，其将企业合规正式引入到美国法律实践领域。《联邦组织量刑指南》确立了有效企业合规计划的七项最低标准：1、应建立合规政策和标准；2、企业高管监督合规的政策和标准；3、不得聘用有犯罪记录的高管；4、应向所有员工雇员进行合规政策和标准的普及和培训；5、监测并更新企业合规政策和标准；6、建立惩戒机制；7、犯罪行为发生后，应采取相应措施应对，预防再次发生。同时，《联邦组织量刑指南》将企业合规规定为影响企业犯罪罚金减免和缓刑适用的法定要素。而随后由检察官分别发布的“霍尔德备忘录”“汤普森备忘录”“麦克纳尔蒂备忘录”及“菲利普备忘录”等与《联邦组织量刑指南》共同推动了企业内部改革与合规构建和完善。

同时，美国也是第一个确立暂缓起诉协议制度（DPA）以及不起诉协议制度（NPA）的国家。暂缓起诉制度的实施得到了较优的效果，进而被各国相继效仿。如2013年，英国出台《犯罪与法院法》确立了暂缓不起诉制度，通过赋予法官审核暂缓起诉协议的权力，避免公司和检察官达成免受第三方监管可能有害公共利益的秘密协议；2016年，法国发布了《萨宾第二法案》使得法国成为世界上第一个建立强制合规制度的国家，并确立了公共利益司法和解；2018年，加拿大以修订宪法方式确立了暂缓起诉制度；2018年，新加坡通过了刑事司法案改革法，确立暂缓起诉协议制度等。

除此之外，美国在2019年由司法部刑事局出台了新版企业合规指南《企业合规程序评估》，大量引用司法部指引及准则，为检察官办案和企业更新合规制度提供更多参考。随后在2020年进一步细化和改进，将公司合规管理体系的评价标准逐步提高。

在国际层面，对企业合规监管也进行了大量的尝试，逐渐建立起企业合规体系规范和标准化。2005年，巴塞尔银行监管委员会发布了《合规与银行内部合规部门》，提出“合规”“合规风险”的定义，成为指导各国银行乃至金融机构合规风险管理的代表性文件，标志着银行业合规风险管理框架的基本形成。在企业内部建立合规管理体系，成为全球不予争辩的趋势和事实。

2010年世界银行《诚信合规指南》，该指南发布了企业良好治理和反欺诈与腐败的良好实践，并在此基础上梳理出有效的合规管理体系需具备的十一项要素。同年，经济合作与发展组织（OECD）发布了《内部控制、企业道德及合规最佳实践指南》，对成员国和跨国企业提出了预防腐败行为的要求，并确立了有效合规的十二项准则。

2014年国际标准化组织（ISO）发布了《合规管理体系指南》，以国际法律文件的形式确立了有效合规的基本标准。

2021年《合规管理体系要求及使用指南》国际标准正式发布实施，替代2014年《合规管理体系指南》，将原来的指南类标准转换为适用于认证的要求类管理体系标准，使企业合规跨入了认证时代。

应该说，在国际市场普遍遵循合规制度和监管的环境下，企业合规已是国际市场准入的基本门槛。企业建立符合国际标准的合规体系不仅能够帮企业通过国际市场审查与监管，还能打开国际市场大门，提升在国际合作中的议价和合作水平，避免重大财务、法律等跨境合规风险。

国内企业合规制度建设虽较晚于域外，但并不妨碍其对企业经营生产活动带来“翻天覆地”的实质推动和引领作用。自公认的2018年“中国企业合规元年”起，国内更是有大量的优秀学者、专家和实务工作者对企业合规积极投入了大量的研究，输出了大量优质的意见、案例和实务经验，推动着企业合规制度建设和监管实践进程。

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