李艳芳，张舒：自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径

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摘要：自然保护区内矿业权退出是生态文明建设中的重要政策导向，但“矿业权退出”并非法律术语，需要在法律规范的框架内得到阐释和落实。行为人对自然保护区内的探采矿活动享有不同的权利或资质，“退出”意味着这种权利或资质的丧失，构成行为人因公共利益而承受的特别负担。在“矿业权退出”过程中，实际上存在不同性质的行政行为，分别是对自然保护区内合法有效矿业权的收回、对自然保护区内已到期矿业权的不予延续以及对自然保护区内违法设立的采矿许可的撤销。根据其中权益限制的不同，“矿业权退出”应当进一步得到类型化，并与立法中规定的不同权益保障路径进行妥善衔接。对于合法有效矿业权的收回，应当依据财产权征收的规定给予公平合理的补偿；对于已到期矿业权的不予延续，应当参照行政许可撤回的规定给予相应补偿；对于违法采矿许可的撤销，则应当根据行政许可撤销的规定予以赔偿。

关键词： 自然保护区；国家公园；矿业权；权利限制；矿业行政许可

目    次

引言

一、 自然保护区内矿业权退出的含义

二、 自然保护区内合法有效的矿业权的退出

三、 自然保护区内已到期矿业权的退出

四、 自然保护区内违法采矿许可的退出

五、 自然保护区内矿业权退出的规范路径

六、 结语

我国自然保护区与矿区范围重叠的现象广泛存在。据不完全统计，全国重点成矿区（带）与国家级自然保护区重叠面积约40万平方公里，占重点成矿区（带）面积的10%。为加强自然保护区建设，原环境保护部、国家发改委等10部委于2015年联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（以下简称《通知》），提出“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），再次提出在自然保护地内“依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置方式有序退出”。自2015年《通知》出台之后，我国多省市陆续发布了“自然保护区内矿业权退出办法”等地方性规范性文件，对自然保护区内矿业权退出工作的展开作出了进一步明确。

自然保护区内矿业权退出政策的颁布和施行，反映出区域内环境公共利益与个人权益之间的冲突与协调。自然保护区内矿业权的退出旨在消除矿产资源国家所有权之上的法律负担，使所有权恢复至圆满状态，从而为保障矿产资源合理利用、保护区域内生态环境扫清法律上的障碍。在这一过程中，探采矿活动遭到禁止，探采矿行为人的权益受到限制，属于因公共利益而承受的特别负担。以《通知》为代表的中央政策表达出自然保护区范围内环境公共利益优先于个人权益的价值判断，同时也表明个人权益需要得到一定程度的保障，即一方面要求自然保护区内的探采矿活动应当全面退出，另一方面要求对探采矿行为人提供差别化的补偿方案。地方政策中进一步细化规定了矿业权退出的实施程序和补偿标准。随着自然保护区内矿业权退出工作的展开，当事人因不满于其权益减损而提起的行政诉讼数量骤增。司法实践中也未能形成统一的裁判规则，在对当事人的补偿依据和标准方面存在分歧。对此，许多学者提出自然保护区内矿业权退出工作的展开存在缺乏具有可操作性的法规支撑等现实问题，强调矿业权退出与补偿依法有序实施的重要性。然而，无论是政策文件、司法裁判还是理论研究，都尚未能够对自然保护区内矿业权退出工作与现行立法的具体衔接路径作出系统阐释和明确回答。

在生态文明建设进程中，面对环境公共利益与私人利益之间的冲突，环境政策可能会为私主体带来更多权益限制，自然保护区内矿业权退出政策便是其中一例。在环境政策施行过程中，依照现行立法之规定，对受其影响的私人权益提供适当且充分的尊重与保障，是环境法治的应有之义，也是确保政策得到顺利落实的基础。具体到自然保护区内矿业权退出的问题上，“矿业权退出”是形象而笼统的政策表达，并非明确的法律术语，无法径直找到与之相对应的法律路径。为确保这一政策在法律规范的框架内得到推进，需要首先明确“矿业权退出”的规范含义，识别其中涉及的当事人权益和行政行为性质，作出类型化分析，并在此基础上探讨不同情形下“矿业权退出”的规范路径，从而实现环境政策与法律体系的贯通。

“矿业权退出”作为形象的政策表达，难以准确体现事实背后的法律关系，其规范含义需要得到具体阐释。从事实状态来看，“矿业权退出”旨在实现自然保护区内探采矿活动的终止以及探采矿项目的关闭，“退出”的原因在于区域内生态环境保护的公益需要，而并非基于矿产资源储量不足等其他因素。从法律效果来看，“矿业权退出”意味着行为人丧失了在自然保护区内从事探采矿活动的权利或资质。矿业立法与实践纷繁复杂，行为人针对自然保护区内探采矿活动享有的权利或资质并不相同，其中既包括合法取得且尚在有效期内的矿业权，也包括已到期或即将到期的矿业权，还包括违法发放的矿业行政许可。针对上述不同情形，禁止探采矿活动的行政行为具有不同性质，其中发生的权益限制也存在差异。因此，“矿业权退出”的含义不能够一概而论，而是需要进行分类探讨。对此，首先，需要明确矿业权的法律性质和设立条件，并在此基础上识别出不同行为人对自然保护区内的探采矿活动享有何种权益；其次，根据行为人在“退出”过程中所遭受的权益限制类型，而分析“矿业权退出”在不同情形下的具体含义。

1. 矿业权的法律属性与设立条件

矿业权是探矿权和采矿权的统称，指的是对矿产资源进行开发利用的权利，其中，探矿权是指在一定的勘探范围和期限内勘探矿产资源的权利；采矿权是指在一定的开采范围和期限内开采矿产资源和获得所开采之矿产品的权利。理论界对于探矿权和采矿权能否统称为矿业权一直存在争议。就本文讨论的目的而言，探矿权和采矿权在权利保障路径上可以一并讨论，因为二者在权利性质上具有相似性；而在权利保障内容或补偿范围上需要得到区分，因为二者在权利内容上存在差异。

我国矿业立法遵循着行政许可与矿业权绑定的“权证合一”模式。《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第三条第三款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”。勘探许可证或采矿许可证的颁布、延续或废止同时意味着探矿权或采矿权的设立、续期或消灭。尽管矿业权在权利变动程序上与矿业行政许可紧密相连，但对二者并不能一视同仁。在矿业权变动过程中，矿业行政许可主要发挥着资源配置工具的作用。为保障矿产资源的合理利用，立法通过“申请+审核”的许可机制对资源开发利用进行控制。矿业行政许可是判断矿产资源利用的法定条件是否成就的法律手段，而矿业权是经由矿业行政许可而设立的独立的财产权。首先，矿业行政许可的特性决定了矿业权的权利属性。矿业行政许可属于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十二条第二项中规定的行政许可，在学理上被称为行政特许，其区别于普通许可的重要特征就在于行政许可构成一种赋权行为。普通许可的相对人经由行政许可而获得了一定的独占利益，行政特许的相对人则是因特许而获得了“特定权利”。其次，民事立法已经对矿业权的物权属性作出确认。1986年出台的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第八十一条第二款规定的采矿权位于第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之下，实际上明确了“采矿权”是一种民事财产权。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》将探矿权、采矿权确定为用益物权，2020年颁布的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）沿袭了这一规定，从形式上明确了矿业权的民事物权属性。在自然资源资产产权改革进程中，为发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用，强调矿业权的财产权属性、完善矿业权的保障制度是未来的发展方向。因此，矿业权虽然在权利变动程序上依附于行政许可，但在实质上应当被视为独立的财产权，对矿业权的限制和保障应当以其财产权属性的明确为前提。

作为立法形成的财产权，矿业权的设立需要符合法定条件，与本文讨论目的最为相关的是在自然保护区内设立矿业权的条件，对此作出规范的主要是《矿产资源法》和《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）。根据《矿产资源法》第二十条的规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区内开采矿产资源。《自然保护区条例》第二十六条进一步规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”。上述规定涉及的是开采矿产资源，即针对的是采矿权，而非探矿权。《矿产资源法》并未绝对禁止在国家划定的自然保护区内设立采矿权，而是提出了“经国务院授权的有关主管部门同意”这一严格的限定条件。在实践中，“经国务院授权的有关主管部门”通常指自然保护区的主管部门。《自然保护区条例》将地方划定的自然保护区也纳入禁止开矿的区域，同时规定了一项但书条款。《矿产资源法》的规定体现出法律在生态环境保护和矿产资源利用的公共利益之间作出权衡，即在国家划定的自然保护区内原则上前者更为优先；《自然保护区条例》的规定体现出国务院在上述公共利益之间作出了又一次权衡，赋予环境公共利益更为重要的地位。自1986年《矿产资源法》和1994年《自然保护区条例》作出上述规定之后，立法在原则上禁止在自然保护区内设立采矿权，但并未禁止在自然保护区内设立探矿权。《矿产资源法》中规定的“经国务院授权的有关主管部门同意”而在国家级自然保护区内设立采矿权成为这一要求的例外，根据“举重以明轻”的当然解释，经国务院授权的有关主管部门同意后在地方级自然保护区内设立采矿权也符合法律要求。

2. 自然保护区内矿业权退出的类型化

矿业权的法律属性和自然保护区内禁止采矿的法律规定，共同构成自然保护区内矿业权退出政策颁布和施行的背景。一方面，矿业权在“退出”过程中需要被作为财产权对待，而不能仅被视为普通的许可利益。对于自然保护区内合法有效的矿业权，“退出”不仅意味着矿业行政许可的失效，更意味着矿业权效力的消灭，这在一些情况下产生了财产权征收的法律效果。另一方面，仅从财产权保障的角度构建矿业权退出路径是不充分的，因为自然保护区内矿业权的退出并不总是构成对合法有效的矿业权的限制。

首先，自然保护区内不仅存在合法取得的矿业权，也存在违法设立的“矿业权”。尽管《矿产资源法》和《自然保护区条例》早已对自然保护区内的采矿活动作出严格规范，但上述规定未能得到普遍遵守，未经特殊审批程序而在自然保护区新建采矿项目的情形十分常见，其中最为典型的事例就是2017年两办通报的甘肃祁连山国家级自然保护区内的违法采矿问题。祁连山国家级自然保护区内有14宗探矿权、采矿权是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，长期以来大规模的探采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。对于自然保护区内的违法采矿行为，不应当成立受法律保护的采矿权，行为人实际上只是基于违法采矿许可而获得了一定的许可利益。对于违法设立的采矿许可，“退出”意味着对违法采矿许可的撤销，行为人丧失了许可资质，在一定条件下有权获得撤销违法许可的行政赔偿。

其次，对于自然保护区内合法取得的矿业权，“退出”意味着矿业权的消灭，但其中发生的权益限制不尽相同。作为一项自然资源使用权，矿业权具有明确的存续期限，其期限可以根据矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的期限而确定。存续期限届满是矿业权消灭的法定依据之一，但在权利到期之前可以依法进行续期。矿业权人可以在许可证有效期届满的30日前到登记管理机关办理延续登记手续。在许可证获得延续的情况下，探矿权或采矿权的有效期也相应地获得续期。对于已到期或即将到期的矿业权，往往通过不予延续矿业行政许可的方式退出。可见，在矿业权存续期限届满而不予延续的情形下，权利消灭的直接原因是存续期限业已届满，不予延续决定所侵害的只有矿业权续期的“期待权利”而已；在矿业权尚未到期而被禁止勘探或开采的情形下，受到侵害的则是矿业权本身。上述两种情形下存在不同的权益限制，应当得到差别对待。

在“矿业权退出”过程中，行政机关对自然保护区内已经存在的探采矿活动加以禁止，对探采矿行为人造成权益限制，导致其丧失了从事探采矿活动的权利或资质。通过前述分析可以看出，行为人从事探采矿活动的权利或资质不尽相同，“矿业权退出”也相应地具有不同含义，需要得到进一步类型化。第一，对于自然保护区内合法设立且尚未到期的矿业权，“退出”意味着行政机关因环境公共利益需要而提前收回矿业权，导致矿业权的消灭，实质上将构成对矿业权的征收。第二，对于自然保护区内已到期或即将到期的矿业权，“退出”意味着行政机关对矿业权不予续期，同样将产生矿业权消灭的结果，但其中受到侵害的并非矿业权本身，而只是矿业权人对于其权利获得续期的预期利益。第三，对于自然保护区内违法发放的采矿许可，实际上未能设立矿业权，“退出”意味着行政机关对违法采矿许可的撤销，行为人丧失了相应的许可资质。在这3种情形中，权益限制的性质与内容各不相同，对“矿业权退出”给予分类讨论和区别对待既是广义上公平原则的要求，也是与现行立法建立妥善衔接的前提，因为针对不同权益存在不同的法律保障路径。因此，对“矿业权退出”的不同情形需要分别予以审视。

1. 自然保护区内合法有效矿业权退出中的权益限制

自然保护区内“合法有效”矿业权的涵义需要得到进一步阐明。矿业权是具有明确存续期限的财产权，其设立需要符合法定条件。“有效”主要是指矿业权的存续期限尚未届满，而“合法”主要指矿业权是合法取得的。就本文讨论的目的而言，“合法取得”主要指的是矿业权的设立符合自然保护区管控的规定。如前所述，我国立法对于自然保护区内的采矿行为原则上是禁止的。自然保护区内合法取得的采矿权主要分为以下两种类型：第一，由于自然保护区的范围和界线可能受到调整或改变，在自然保护区设立之前已经存在的采矿权属于合法取得的矿业权；第二，由于《矿产资源法》对自然保护区内采矿权的设立作出了特殊规定，在自然保护区设立之后经自然保护区主管部门同意而设立的采矿权也属于合法取得的矿业权。《矿产资源法》和《自然保护区条例》中的规定仅针对开采矿产资源的行为，并未对勘探矿产资源的行为作出特殊要求，因此，符合矿业权设立之一般条件的探矿权即属于合法取得的矿业权。

自然保护区内合法有效矿业权的退出在实质上构成对财产权的征收。矿业权具有财产权属性，“退出”在法律效果上意味着矿业权效力的消灭，且矿业权的消灭是基于自然保护区内生态环境保护的公益需要，而并非由于勘探面积不满足要求、矿产资源储量不足、权利人未履行法定义务等其他原因。因此，矿业权的消灭构成权利人因公共利益而承受的特别负担，在性质上属于征收。在实践中，行政机关可能会与矿业权人签订退出补偿协议，而并非作出收回矿业权的决定，但依然导致了矿业权消灭的事实。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，该条第三款规定 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。上述规定表明，国家实施征收的对象包括公民的私有财产，即对所有权的保障扩大为对财产权的保障。包括所有权、继承权、其他保护经济利益的私法权利等在内保护经济利益的私法权利，都被纳入了宪法第十三条的保护范围。《民法典》第三百二十七条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿”。可见，《民法典》明确将用益物权纳入国家征收补偿的范围。将矿业权作为征收补偿的对象符合宪法和法律中财产权保障的要求。

地方政策文件中对矿业权退出工作的部署完全从行政许可处置的视角出发，而没有从权利的视角展开。在这一过程中，矿业权没有被视为一项独立的财产权，对矿业权的补偿被撤回矿业行政许可的补偿所替代。在补偿范围上，政策文件通常规定以矿业权人投入的成本为标准而计算，主要包括返还取得矿业行政许可的对价以及已经投入的勘探开发成本。这与《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《行政许可司法解释》）中规定的撤回行政许可的补偿是一致的。《行政许可司法解释》第十五条明确规定，在法律、法规、规章或规范性文件对撤回行政许可的补偿标准未做规定的情况下，对于《行政许可法》第十二条第二项所规定的“有限自然资源开发利用”等需要赋予特定权利的事项，一般按照“实际投入的损失”确定补偿数额。由此可以看出，立法与政策对矿业权的补偿范围仅限于支付的对价和投入的成本，属于“直接且现实的损失”。这构成对矿业权人基于行政许可所产生的信赖利益的补偿，即旨在弥补矿业权人因信赖矿业行政许可而作出的安排，使得矿业权人的处境恢复至矿业行政许可尚未作出时的状态。在这一过程中，矿业权本身的权利属性和财产价值并未得到考虑。将矿业权作为普通的许可利益而对待，有悖于《民法典》对矿业权之物权属性的认定，同时将导致行政特许的赋权性质失去意义。目前，在自然资源资产产权改革的进程中，推动自然资源所有权与使用权相分离、保护各类自然资源权利主体的合法权益是当前改革的重要任务。在自然保护区内矿业权退出工作中忽视矿业权的物权属性，将导致政策与立法之间的脱节以及不同政策导向之间的割裂。因此，对于合法有效矿业权的退出，应当改变以行政许可处置为主导的思路，对矿业权的财产权属性给予应有的重视。

2. 自然保护区内合法有效矿业权的补偿标准

在自然保护区内矿业权退出过程中重视矿业权的财产权属性，需要在对矿业权的补偿中实现对财产权价值的保障，对于具体的补偿标准依然存在探讨的空间。我国立法在涉及征收补偿时通常会规定给予“公平、合理的补偿”。关于何谓“公平、合理的补偿”，在理论与实践中存在两种可能的理解：一是从被征收人的视角出发，旨在填补被征收人的全部损失，使其恢复到征收发生之前的处境。由于被征收财产的主观价值损失难以衡量，最为客观的做法就是按照财产的市场价值进行支付。二是从社会负担的角度出发，在综合考量社会目的与市场价值标准的情形下确定补偿数额。即认为补偿应当在公共利益和私人利益之间取得公正的平衡，从而提供可能低于市场价值的补偿。在自然保护区内矿业权退出的补偿中，完全依据矿业权的市场价格而进行补偿能够在形式上恢复矿业权人的处境，但很有可能无法实现实质上的公平。原因在于，自然保护区内矿业权退出的目的具有公益性质，即旨在实现特定区域内生态环境保护的公共利益。环境公共利益为全社会所共享，随之而来的负担也应当由全社会共同承担，矿业权人也需要承担自己的那一份。矿业权的消灭意味着权利人承担了与其他社会成员相比不同且不公平的负担，这种公共负担分配不均的局面需要得到调整。而如果对矿业权人以市场价格进行足额补偿，那么就意味着矿业权人无须为环境公共利益的实现而承担任何经济上的负担。在补偿金来源于公共财政的情况下，这对其他社会成员而言是不公平的。因此，矿业权的补偿应当同时考虑矿业权人遭受的损失以及生态环境保护中的公共负担，并通过合理补偿而实现这种公共负担的公平分配。

对矿业权人的合理补偿，应当在明确矿业权之公平市场价值的基础上考量环境负担的公平分配，进而确定具体的补偿数额。所谓公平市场价值，指的是在一个公平和公开的市场交易中买方愿意付给卖方的价格，一般需要考虑影响出价的所有合理因素，不仅包括财产的现在使用情况，而且需要反映财产在未来可以付诸使用的其他合理情况。就矿业权的市场价值而言，除考虑投入成本之外，通常也应考虑在权利存续期间内的通常预期可得收益，即应包括矿业权有效期间内的探采矿利益。需要注意的是，探矿权与采矿权所包含的财产利益是不同的。探矿权包含的财产利益体现为取得勘探工作的成果，具有不确定性。对勘查作业区内未探明的矿产资源所享有的利益不应当纳入探矿权的预期可得利益之内。采矿权包含的财产利益内容则较为明确，体现为取得所开采矿产品的所有权。对矿区范围内储量明确的矿产资源所享有的利益，则应当纳入采矿权的预期可得利益之内。在明确矿业权市场价值的基础上，需要进一步对公共利益与矿业权人的利益予以衡量，从而确定可能低于市场价值的补偿数额。为实现环境公共利益，社会成员普遍需要分担生态环境保护的负担，即受到一定的权益限制。与其他社会公众相比，矿业权人有理由承担更重的生态环境保护负担。

第一，矿业权人在自然资源利益共享过程中获得了更多利益。《宪法》第九条规定，矿产资源属于国家所有，即全民所有。全民内部的每个成员都有资格从全民所有的财产中享有权利和分享收益，但基于资源的有限性，矿产资源无法自由取用，只有少数人能够通过“申请+审核”的行政特许机制获得矿业权。又由于矿业权相关的市场机制尚未完全形成，矿业权人缴纳的矿业权出让费用难以充分反应矿业权的价值，甚至严重偏低。生态文明体制改革的重要任务之一就在于“着力解决自然资源及其产品价格偏低”问题，提出要“将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制”。目前，矿业权出让收益征收和管理的改革尚未完成。可以说，大部分矿业权人基于全民所有的财产而获得了“物超所值”的利益。在矿业权补偿中需要考虑矿业权人并未支付相当对价的情况，在一定程度上降低补偿额度。相应地，如果矿业权出让费用是按照市场基准价形成的，能够充分体现国家所有者权益，那么就可以不再基于这一情况而降低补偿额度。

第二，矿业权人在权利行使过程中产生了较为严重的环境影响。矿产资源勘探或开采行为将不可避免地造成环境负外部性，对矿业权人以外的社会公众强加了负担，而这种负担通常无法得到完全消除。立法难以完全识别和控制矿产资源开发利用过程中的环境影响，同时存在行政监管和执行不到位的问题，导致矿山企业造成的环境负外部性持续存在。矿业权人在勘探、开采矿产资源过程中造成的环境影响应当作为对补偿金进行核减的考虑因素。例如，矿业权人需要支付的矿山环境恢复治理费用应当从补偿金中予以扣除。2017年国务院发布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出要“严格落实新建和生产矿山环境治理恢复和土地复垦责任，完善矿山地质环境治理恢复等相关制度”。部分省市颁布的地方性法规中明确规定了矿山企业的矿山环境恢复治理义务。据此，在矿业权退出之后，矿业权人有义务实施矿山环境恢复治理工作，制定恢复治理方案并予以实施。如果矿业权人未能自行实施治理恢复或治理恢复达不到要求，则是由相关地方政府组织实施恢复治理工作，那么这部分矿山环境恢复治理费用应当从矿业权补偿金中予以扣除。

1. 自然保护区内已到期矿业权退出中的权益限制

自然保护区内矿业权退出的具体途径之一，就在于对那些已经到期或即将到期的矿业权不再办理延续登记。在现行立法中，矿业权相关的物权登记制度尚未得到充分发展，矿业权的设立、变更、延续等都需要经由行政许可而进行，勘探许可证或采矿许可证的延续同时意味着矿业权的延续。需要说明的是，已到期的矿业权中既包括符合一般延续条件的矿业权，也包括不符合一般延续条件的矿业权。上述区分中的延续条件，指的是矿业权人在申请许可证延续时需要满足的一般条件，例如勘查实施方案符合地质勘查规程、矿区范围内剩余保有资源储量情况清楚等，而不包括是否符合自然保护区管控要求。对于有效期届满且符合一般延续条件的矿业权，行政机关作出不予批准延续的决定并非基于矿业权人自身的原因，而是由于自然保护区的设立或边界调整等客观情况的变化。这种情形中的行为性质以及矿业权人获得救济的可能性值得进一步分析。

问题的关键在于明确矿业权人对其权利的延续享有何种性质的利益。首先，矿业权作为不能自动续期的有期物权，获得延续并非矿业权本身的权能或内容。其次，矿业行政许可属于有期限的行政许可，其保护的利益范围只在于许可存续期间内。需要说明的是，获得延续也并非原有行政许可所保护的利益。行政机关对于行政许可的延续具有一定的裁量空间，需要考虑各种规范性文件对行政许可条件作出的调整再决定是否批准，矿业权人对于许可的延续并不存在确定的利益。再次，获得延续可能承载着矿业权人的某种预期利益。在一些情况下，行政机关通过作出承诺、发布政策或采取实践等做法，表明其会按照某种方式行使自由裁量权，从而使得当事人产生了自己若按照特定方式行动便会获得某种好处的预期。这种对可预期行为的信赖在理论上被称为合法预期（legitimate expectations），一般会客观化为“预期利益”。与信赖保护相比，合法预期的适用范围更加广泛，其产生范围并不限于已经实施的授益行政行为，还包括行政机关的指导、保证以及相对固定的实践等行为。如果基于行政机关过去的行为，使得矿业权人相信其权利能够获得继续延期，那么就产生了存在于矿业权以及许可利益之外的第三维度的利益。矿业权的延续即是这样一种尚未获得、但可以预期的实体利益。因此，在矿业权不予延续的情境中，由于获得延续并非原有矿业权或行政许可所保护的利益，矿业权人所遭受的只是一种预期利益的损害，这种预期利益成立的基础是对行政机关先前行为的信赖。

现行立法并未对矿业权延续中的预期利益作出明确规定。只有少数地方政策文件中明确提到了对自然保护区内已到期矿业权的不予延续，但均未对其补偿作出特殊规定。然而在此种情形下对矿业权人的补偿已经进入法院的审理范围。例如，在一起案例中，某萤石矿的采矿许可因其矿区范围与怀玉山风景区重叠而未获延续，该萤石矿向法院起诉请求判令县政府对其进行补偿，一审法院驳回了原告的诉讼请求，二审法院则作出了相反的判决，认为政府应当对此提供合理补偿。在司法实践中，大部分判决会支持对矿业权人予以合理补偿，有的判决中认为因公共利益需要而不予延续的视为撤回行政许可；也有判决中并未对不予延续的行为性质作出认定，但引用《行政许可法》第八条以支持补偿。《行政许可法》第八条规定的是在行政机关依法变更或撤回行政许可时应当对相对人的合法财产损失给予补偿。对于原有行政许可，在矿业权人申请延续之时，许可期限通常即将届满甚至已经届满，即已经实施完毕，该行政许可客观上已经不可能再遭到撤回或变更。法院在支持对矿业权人的补偿时将不予延续许可“视为”对许可的撤回，实际上是通过类推适用《行政许可法》第八条的方式，对矿业权人的预期利益予以保护。对许可的不予延续与许可的撤回具有本质上的相似性，即相对人的预期利益因行政行为的变化而落空，但二者依然存在显著区别。对于行政机关已经作出的行政行为，相对人有理由产生前提性的信赖，而在矿业行政许可不予延续的情形中，并不存在一个已作出的、具体的延续决定。相对人针对许可延续的信赖基础并非不言自明，如果不对矿业权人的预期利益是否值得保护进行斟酌，那么将可能导致行政补偿的滥用。因此，需要对已到期矿业权的退出是否符合合法预期的成立条件作出进一步分析，进而判断其中的预期利益应当得到何种保障。

2. 自然保护区内已到期矿业权退出的补偿条件

在自然保护区内已到期矿业权的退出过程中，矿业权人的预期利益并非必然受到法律保护，问题的关键在于矿业权人的合法预期能否成立。通常认为，合法预期的适用条件可以总结为3个方面：一是行政机关先前行为表达出来清晰无误的意思表示，相当于信赖基础；二是相对人产生对行政机关未来行为的预期，并安排了自己的生产、生活，即作出信赖行为；三是因为行政机关改变意思表示，相对人前期的投资得不到应有的收益，财产上蒙受损失，亦即有着值得保护的信赖利益。

首先，矿业权人对于权利延续的批准需要存在一定的信赖基础。矿业权人的信赖基础有两方面的来源：一是矿业权人符合规范性文件中提出的矿业行政许可延续的一般要求，二是行政机关在长期以来处理延续登记的过程中形成了相对固定的实践。我国立法在矿业行政许可的延续中并未引入竞争机制，而是适用比行政许可的颁发更为简化的程序。这实际上建立了一种特殊的保护机制，以尽可能维护被许可人持续拥有相应的行政许可。通常情况下，只要矿业权人在法定期限内提出申请，并提供齐全的材料证明其依然符合获得许可的条件和标准，例如，证明矿区范围内剩余保有资源储量情况清楚、勘查实施方案符合地质勘查规程等，行政机关就会作出批准的决定。在一些对矿业权不予延续的案例中，案涉矿业权在此之前已经经历了多次延续。这构成一种相对人“可以合理预期会继续下去的常规做法”，矿业权人因此而有理由相信自己可以按照之前的实践而获得延续。需要说明是，如果行政机关此前作出的行政行为是违法的，那么就不应当产生合法预期。合法预期产生的基础在于当事人对于行政行为的信赖，这种信赖必须是法律上值得保护的信赖，即一种善意且无可归责事由的信赖。在一些情况下，矿业行政许可的发放或者此前已经进行的延续本身已经违反了《自然保护区条例》的规定。由于违法采矿许可的存续本身就不应当受到法律保护，当事人对于许可延续的预期就更无法受到法律保护。更何况在一些情形下，当事人对于矿业许可的违法性很可能是知情的。在许可实施过程中，当事人甚至可能已经因此而收到生态环境、自然资源主管部门的行政命令或受到行政处罚。因此，违法发放的行政许可不应当作为当事人合法预期的来源。

其次，矿业权人需要基于这一合法预期作出信赖行为。矿业权之行使通常需要投入大量成本，包括器材购置、人力培训、技术开发等方面的资金。成本的投入一方面是基于行使已获得矿业权的需要，另一方面也是基于权利延续的预期，因而才会产生持续性、扩大化的投资。在一些案例中，矿业权人主张自己在按照政策要求进行产能升级改造后不久就面临着矿业权不予延续的局面，导致巨额投资无法得到任何回报。此时，矿业权人依据对行政机关未来行为的预期而安排筹建和生产活动，属于因基于矿业权延续的预期而作出的重大财产处置，构成已经实施的信赖行为。

再次，行政机关基于自然保护区管控的公共利益而改变之前延续矿业权的实践，导致矿业权人的前期投资无法获得预计的收益。这一方面意味着矿业权人因预期落空而遭受财产损失，另一方面也意味着矿业权人遭受的损失与行政机关的行为之间需要存在直接、必然的因果关系。如果行政机关意思表示的改变不会对矿业权人造成影响，或者即使行政机关的意思表示不改变，矿业权人的预期也无法实现，那么就不存在合法预期保护的问题了。

在合法预期成立的情况下，矿业权人在自然保护区内矿业权退出过程中能够获得的保护主要是补偿性保护，即由行政机关对相对人的相应损失给予补偿。在矿业行政许可无法延续之后，矿业权人投入的成本均无法回收，但并非所有已投入成本都构成可补偿的损失，只有那些直接、必然的损失才属于补偿范围。可以说，合法预期理论所关注的不是当事人实际上期待什么，而是当事人有资格期待什么。矿业权的行使本身即需要投资，大部分投资已经在矿业权存续期间内获得回报，只有基于延续预期而扩大投资的部分才属于不予延续决定直接导致的损失。矿业权人在知晓矿业权退出政策之后所扩大的投资也不属于必然的损失。矿业权人在已经知晓或者能够预见其矿业权不会获得延续之后，就应当及时对其筹建和生产活动作出调整。如果矿业权人不顾实际情况而继续扩大投资，那么其主要基于自身原因而产生的投资损失，不属于必然发生的损失，不应当纳入补偿范围。

1. 自然保护区内违法采矿许可退出中的权益限制

自1994年《自然保护区条例》颁布之后，在自然保护区内原则上禁止设立采矿权，经国务院授权的有关主管部门同意而设立采矿权是例外。在自然保护区范围内未经特殊审批而设立的采矿权属于违法设立的矿业权，这在实践中并不鲜见。在一些案件中，当事人的矿区范围和设立在先的自然保护区存在大面积重叠，但地方政府部门依然为其颁发了采矿许可证。矿业行政许可的颁发作为控制矿产资源勘探开发活动的前置程序，应当对矿业权设立或延续是否符合所有相关法律法规作出严格审查。违反《矿产资源法》和《自然保护区条例》的规定而在自然保护区范围内开采矿产资源的行为属于违法采矿行为，对此类行为颁发的采矿许可在作成时即属于违法行政许可。进一步的问题在于，对于此类行为，行为人是否享有以及享有何种权益。

对于自然保护区内违法采矿的行为，不能成立受法律保护的采矿权。自然保护区是依法划出的予以特殊保护和管理的区域，在此区域内，生态环境利益具有受到严格保护的法律地位。而矿产资源开采等活动极有可能损害自然保护区内的生态环境和自然资源。对此类关涉重要公共利益的行为，公法中的管制性规定反映了国家和政府对该行为的容忍程度，决定了该行为是被禁止还是可允许的。根据《矿产资源法》和《自然保护区条例》的规定，行为人未经国务院授权的有关主管部门同意而在自然保护区内采矿的行为是违法的，这种行为不能受到法律保护。而采矿权作为法律权利，不仅意味着权利在法律中得到规定，更意味着权利内容受到法律保护，在特定区域内开采矿产资源正是采矿权的重要内容。如果认为行为人能够取得采矿权，那么就会产生自然保护区内的采矿行为一方面是违法的，另一方面又受到法律保护的矛盾。为避免出现这种法律评价上的偏差，即便行为人基于违法行政许可而在名义上取得“采矿权”，也不能认为其实质上获得了受法律保护的采矿权。《民法典》中的规定同样体现了这一点。根据《民法典》第三百二十九条，“依法取得的”探矿权、采矿权受法律保护。而在自然保护区内设立的“采矿权”是经由违法行政许可授予的，不属于依法取得，不符合采矿权成立的实质条件，无法受到法律保护。

即便未能成立采矿权，行为人基于违法颁发的采矿许可依然取得了一定的利益。从事实状态来看，行为人基于采矿许可而能够对矿产资源实施事实上的占有和控制，即获得了一定的独占利益。首先，由于采矿行为的违法性，这种利益不能受到存续保护。根据《行政许可法》第六十九条之规定，违法作出的行政许可原则上不能受到存续保护，只有在撤销行政许可“可能对公共利益造成重大损害”的情形下才不予撤销。违反《自然保护区条例》的规定而颁发的采矿许可构成实体违法，这意味着开发利用矿产资源的实质条件并不成立，如果要对其予以存续保护，将有损于矿产资源的合理利用，进而严重损害公共财产利益和环境公共利益。因此，违法发放的采矿许可应当由行政机关依法撤销，相对人不能再依据该许可从事采矿活动。其次，相对人基于违法采矿许可而享有的利益应当受到财产保护。易言之，行为人此时拥有的受法律保护的利益，是一种在采矿许可被撤销之后获得赔偿的权利。在行政机关违法作出采矿许可的情况下，相对人依然会对该采矿许可的存续产生信赖，从而投入相应资金并开展建设活动，并因为该采矿许可的不可存续而遭受财产损失。例如，在一起案件中，原告的矿山位于2011年设立的某省级自然保护区范围内，而对于原告在2015年办理采矿权变更、延续的申请，行政机关经审查后为其颁发了采矿许可证，原告在取得许可后投入大量人力物力进行采矿生产，并随即在2016年就被禁止采矿。当事人财产权益受损与行政机关之间的违法许可之间存在着不可否认的因果关系，行政机关的违法许可行为构成侵害当事人权益的侵权行为，生成了行政机关的赔偿义务。根据《行政许可法》第六十九条，对于非因被许可人过错而导致的行政许可撤销，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。因此，基于违法颁发的采矿许可，相对人虽然并未获得采矿权，但获得了一定的许可利益，违法采矿许可的撤销导致相对人丧失了这种许可利益，相对人对此具有获得赔偿的权利。

2. 自然保护区内违法采矿许可退出的赔偿范围

自然保护区内违法设立的“矿业权”之退出，实质上是撤销违法发放的采矿许可，并对相对人给予赔偿。在实践中，已经有相对人认为行政机关在自然保护区范围内颁发采矿许可证的行为违法，并因此而提起行政赔偿之诉。对违法行政许可撤销的赔偿是行政赔偿的一种，但《行政许可法》和《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）并未对此种情形下的赔偿范围作出明确规定，对此需要进一步分析。

根据《行政许可法》第六十九条之规定，对被许可人的赔偿应当以行政机关的违法许可行为所造成的合法权益损害作为出发点。在违法采矿许可撤销的过程中，相对人遭受的合法权益损害是基于已投入成本的财产损失，赔偿范围仅限于其遭受的现实损失，而不包括所失利益。首先，撤销违法采矿许可的赔偿范围是相对人的财产损失，这种财产损失与许可撤销之间需要存在因果关系。相对人的财产损失在实践中主要表现为其为取得采矿许可而支付的对价以及为实施采矿许可而投入的成本，具体而言，包括与剩余资源储量相对应的已缴纳的矿业权价款、矿山建设投入成本与其他合理损失等，其中，矿山建设投入成本应当依据采矿许可剩余期限占有效期限的比例而予以计算。其次，撤销违法采矿许可的赔偿范围不应当包括预期可得利益。从法律规定来看，《国家赔偿法》第三十六条规定了财产损害的赔偿范围，其中第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条进一步明确这种“直接损失”指的是对财产造成的“实际损失”。失去未来可能获得的利益并不属于实际发生的损失。进一步而言，预期可得利益是相对人依据行政许可继续开展生产经营活动的收益，是许可未被撤销的情况下相对人可获得的利益，即许可存续的利益。由于违法发放的采矿许可本身不应当受到存续保护，相对人因其存续而享有的利益也无法受到保护，因此预期可得利益不应当纳入赔偿范围之内。

1. 自然保护区内矿业权退出的规范需求

目前，自然保护区内的矿业权退出工作主要依据中央和地方政策而实施。“矿业权退出”作为形象的政策用语，具有多义性和模糊性，并不存在与之直接对应的法律路径。将“矿业权退出”转化为规范上的安排，需要明确识别其中的规范需求。从前文分析可以看出，在这一政策的实施过程中，存在对探、采矿行为人施加权益限制的法律依据不充分、路径不明确等亟须回应的问题。

首先，自然保护区内矿业权退出政策不足以为合法有效矿业权的退出提供正当依据。如前所述，自然保护区内矿业权退出政策的实施构成对合法有效矿业权的收回，这部分矿业权消灭的原因还可以进一步区分。第一，对于因自然保护区范围变化而被划入区域范围内的采矿权，其退出的主要依据是《自然保护区条例》的规定。基于自然保护区的设立或界限调整等客观状况的改变，权利人原先合法的采矿行为变成违法行为，依据《自然保护区条例》第二十六条应当遭到禁止。即便《通知》等矿业权退出政策并未出台，此类采矿权也应当从自然保护区内退出，而中央及地方政策则是推动和加速了退出的落实。第二，对于探矿权以及在自然保护区设立后经国务院授权的有关主管部门同意而设立的采矿权，以《通知》为代表的矿业权退出政策是其退出的直接依据。此类权利的设立和行使并不违反《矿产资源法》和《自然保护区条例》的规定，其退出并非法律法规的要求。而自然保护区内矿业权退出政策所涉及的矿业权包括自然保护区范围内的所有采矿权和探矿权，并未规定例外情形。因此，自然保护区内矿业权退出政策是此类权利消灭的直接原因，在实质上增加了需要提前收回矿业权的情形和事由，构成对此类矿业权的征收。而对私人财产权的征收，属于《中华人民共和国立法法》第八条规定的只能制定法律的事项，尚未制定法律的只能授权国务院制定行政法规。在《通知》等政策中规定对此类矿业权的收回，虽然具有回应环境问题的合理性，但不具有法律依据的正当性。

其次，自然保护区内矿业权退出政策没有明确对各类探、采矿活动进行处置的法律路径。在实践中，行政机关在作出关闭矿山企业等行政决定时，通常以相关的地方政策作为直接依据；法院在审理涉及矿业权退出的案件时，通常也会尊重地方政策中确定的矿业权处置方案。地方颁布的政策作为严重影响探、采矿行为人权益的工作文件，虽然对矿业权退出工作的展开作出了具体部署，但并未对其中涉及的行政行为和法律依据作出明确识别。在缺乏明确法律依据的情况下，行政机关的行为缺乏规范约束，权益遭受限制的当事人也难以获得合理救济。对此，“矿业权退出”的规范路径需要得到澄清和细化，从而使得自然保护区内矿业权退出的政策目标在法律规范的框架内得到实现。

2. 自然保护区内矿业权退出的规范方式

环境政策是影响我国生态环境法治的关键要素，其重要功能在于表达特定的价值导向。但环境政策属于政治系统，与法律系统的运作逻辑并不相同。政策上的诉求作为外在因素，要想为法律体系所接纳，只能按照教义学的固有方式产生作用。在这一过程中，需要注重环境政策与环境立法的协调与衔接，从而确保环境政策在法律规范的框架内得到阐释和落实。具体而言，自然保护区内矿业权退出的规范方式应当从以下方面展开。

首先，未来需要通过立法或修法工作，为自然保护区内矿业权的退出提供法律基础，以弥补矿业权退出之法律依据不足的问题。无论是环境法典的编纂，还是《矿产资源法》或《自然保护区条例》的修改，都需要对禁止在自然保护区内设立矿业权作出明确规定，为提前收回矿业权提供法律依据。例如，可以在《自然保护区条例》或者未来的自然保护地相关立法中，明确规定禁止在自然保护区内进行探矿、采矿等活动。

其次，为实现政策与立法的有效衔接，“矿业权退出”的规范含义和落实路径需要得到澄清。目前，在实践工作已经逐步展开且需要尽快完成的情况下，最为便捷可行的做法是在后续的政策文件中对自然保护区内矿业权退出工作与现行立法的衔接作出明确指引，从而促进相关工作依据立法而非直接依据政策开展，使得相关政策发挥隐性而非显性的作用。具体而言，“矿业权退出”应当被理解为行为人在自然保护区内从事探、采矿活动的权利或资质的丧失。由于自然保护区内行为人拥有的探采矿权利或资质并不相同，“矿业权退出”实现的法律路径也相应地具有多种类型。第一，对于自然保护区内合法设立且尚未到期的矿业权，“退出”意味着因环境公共利益的需要而导致财产权效力消灭。具体而言，对于自然保护区设立之前已经合法设立的采矿权，自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的采矿权以及自然保护区内合法设立的探矿权，应当参照《民法典》第三百二十七条之规定给予公平、合理的补偿。关于公平、合理的补偿范围，应当在矿业权市场价值的基础上考虑矿业权人应当承受的公共负担而确定。第二，对于自然保护区内合法设立且已经到期或即将到期的矿业权，“退出”意味着对矿业权的不予续期。矿业权是否到期，可以根据探矿许可证或采矿许可证上记载的期限而确定。此时，矿业权效力消灭的直接原因在于存续期限业已届满。行政机关作出的不予延续决定所损害的只是矿业权人对于其权利获得续期的预期利益，而不是矿业权本身。对于已到期矿业权的补偿属于对矿业权人之合法预期的保护，应当参照《行政许可法》第八条之规定给予补偿，补偿范围仅限于因不予延续决定所导致的直接而必然的损失。第三，对于自然保护区内违法发放的采矿许可，实际上未能设立矿业权，“退出”意味着违法采矿许可的撤销，所损害的是相对人基于采矿许可而产生的许可利益。对于违法采矿许可的撤销，应当根据《行政许可法》第六十九条之规定予以赔偿，赔偿的范围应当根据相对人实际遭受的财产损失而确定。

自然保护区的设立，旨在划出一定面积的予以特殊保护和管理的区域，限制或禁止在该区域内从事特定行为，以达成保护生态环境和自然资源的目的。自然保护区内矿业权退出政策是对区域内生态环境问题的及时回应，旨在进一步增进环境公共利益。在自然保护区内矿业权退出工作已逐步推进且纠纷频发的背景下，立足现有的规范体系和社会事实，将政策目标转化为法律上的妥善表达，是理论研究的重要工作。自然保护区内矿业权退出政策需要在《矿产资源法》《自然保护区条例》等法律法规的框架下得到阐释和落实，从而约束相关行政机关的行为，并为权益遭受贬损的当事人提供明确的救济路径。对于矿业权退出的法律依据不足等问题，需要通过未来的立法或修法活动得到弥补；针对矿业权退出的不同情形，需要与现行立法建立类型化的衔接路径，根据所涉及的当事人权益以及行政行为性质而适用相应的法律规则。自然保护区内矿业权退出政策的颁布和施行，不仅反映出区域内环境公共利益与个人权益之间的冲突，同时也提出了环境政策与立法之间如何进行协调的更深层次问题。在推进建设人与自然和谐共生的中国式现代化的时代背景下，面对生态环境问题，环境政策将不可避免地对私主体施加更多的权益限制。在这一过程中，权益限制的性质与内容需要得到明确识别，进而与立法中规定的权益保障路径相衔接，从而实现环境法律与政策的沟通与协调。

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本文转自《南京工业大学学报（社会科学版）》，点击“阅读原文”查看原文