本所动态 | 彭峰、张梁雪子：环境法典的体系结构、边界延伸与统合立法研究

环境法典的体系结构、边界延伸与统合立法研究

彭峰

上海社会科学院法学研究所研究员

张梁雪子

上海社会科学院法学研究所硕士研究生

本文发表于《贵州大学学报（社会科学版）》2024年第3期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

摘要

党的十八大以来，习近平生态文明思想深化了对自然规律、人类社会发展规律的认识, 在“大力推进生态文明建设”部分，明确把“资源”“环境”“生态”三者分开并列表述，为环境法体系从“两分法”向“三分法”发展提供了政治基础。随着生态环境立法的激增，环境法体系进一步呈现不成体系性的特点，从“三分法”到“七分法”等观点被提出。环境法领域的扩张性使其边界具有模糊性。国家安全战略对环境法的功能进行了重塑，环境法体系结构需进行调整，应当超越传统分类标准。建议以绿色“新经济安全”价值为最高位阶的总体目标，建构新环境法体系，延伸边界，将气候法作为环境法的子体系；以“自然资本观”统合自然资源法和自然（生态）保护法，理顺内在逻辑结构，更新和构建新的自然资源（生态）保护法子体系。由于环境法体系的变化和不成体系性，在适度性编纂原则的基础上，若以实质性《生态环境法典》为目标，建议以最小范围划定构建统合立法，以总则和环境责任编为核心先行构建“环境法通则”。

关键词：环境法典；两分法；三分法；体系化；国家安全

在法史学语境中，法典化是一种横跨大陆法系与普通法系的历史思潮。同时，国家通过法典编纂这一技术工具或手段达到实现社会生活理性化的目标。法典编纂是一种立法技术方法，随着现代社会的发展，其技术方法呈现多样化的特征。2022年10月，党的二十大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。” 十四届全国人大常委会立法规划一类计划中明确提出，“要积极推进生态环境法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。近年来，关于《生态环境法典》编纂的技术性讨论，形成了一定的学术热潮，其观点莫衷一是。目前，全国人大已经成立工作专班，正在编纂和起草《生态环境法典》（草案）草案的立法工作。据新闻媒体报道，根据全国人大常委会2024年的立法工作计划，期望在本届任期内努力编纂一部“以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。”根据全国人大常委会立法计划，争取编纂形成《生态环境法典》（草案）并于一年内提请审议。为回应这一重大立法现实的需要，本文通过梳理四十多年来我国环境法学界对“环境法体系化”重大理论问题的学术观点、交锋和发展，对我国《生态环境法典》编纂的立法技术做尝试性的探讨。

一、《生态环境法典》体系结构的论争

党的十八大以来，我国生态环境立法呈现制定和修改节奏加快、覆盖面越来越广、针对性越来越强等鲜明特点。目前我国逐步形成以保护和可持续发展为导向，涵盖水、气、声、光、渣等各类污染要素，以及山、水、林、田、湖、草、沙等各类自然系统，覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环保法律体系，并且已取得全方位、开创性、历史性成就。我国颁布《民法典》以来，《生态环境法典》编纂研究成为学术界的重点课题。目前我国法学界已形成相对共识，主张《生态环境法典》采用“总则—分则”模式，将“适度法典化”、提取公因式的实质性法典作为编纂目标，法典与单行法律并存，衔接适用规则作为法典框架体系的构建原则和方法。针对如何安排《生态环境法典》的体系和结构，其版本在学界有两种方案：一是吕忠梅团队主张按照“风险预防—过程控制—损害救济”的基本逻辑，以潘德克顿体系思维为基础，以可持续发展为逻辑主线设置编章，建议设立“总则编、污染防治编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”等五编，汪劲认为《生态环境法典》自然保护编不应将自然资源单行法律纳入其中。二是王灿发团队建议设立“总则编、污染防治编、生态保护编、自然资源编、可再生能源和资源的综合利用编、以及法律责任编”等六编，认为应将自然资源保护法纳入法典，但不包含自然资源利用管理法；由于气候变化立法在我国尚无成熟的法律规范而且争议较大，近期不宜纳入法典。由此可见，两个版本的《生态环境法典》（草案）分歧的焦点在于：气候变化立法、以及自然资源法和自然（生态）保护法在整体法典结构分则部分的地位与归属，以及这三大子法域之间的关系问题。

《生态环境法典》分则部分的设计反映了环境法学界长期以来对环境法的下一级法域或子体系应包括哪几部分的不同观点。除吕忠梅和王灿发各自主张的《生态环境法典》（草案）外，在自然资源法与自然保护法的内在关系方面，也有其他学者对法典内部结构进行了讨论，如杜群认为，应当按照“自然保护—资源开发利用—污染防治”的逻辑顺序；总则部分应为全部自然资源法提供整体环境观的基本理念、以自然资源开发、利用和保护为基本原则及以自然资源利用管理和保护为基本制度；分则部分应包含自然资源法子项下的自然资源保护法部分，而自然资源利用管理法暂时不纳入法典，暂时以单行法的形式存在。可见，分则编的设计涉及总则篇应纳入哪些条款，以及“总—分”之间的逻辑联系，总则如何统摄分则的问题。

此外，学界多主张生态环境责任在《生态环境法典》中单独成编，吕忠梅版和王灿发版草案均持此观点。对于责任制度如何纳入法典，观点不尽相同。如汪劲建议除了在各编中（总则、污染防治、自然保护、绿色低碳发展）分别规定生态行政法律后果，在责任编中整合纳入生态环境行政责任的一般性规定与衔接规定、刑事责任内容“转致”条款、环境民事侵权责任以及生态修复责任、生态环境责任追究机制等内容。竺效认为，应采用“集中为主、分散补充”的模式，对行政责任的一般性规则加以提炼、将民事责任与生态环境损害责任规则、刑事责任规则以及法律责任的追究与衔接规则加以集中规定；在分散补充的部分，分散到各分编对不同领域的具体义务加以规定，对具体行政法律责任灵活分散到专门的编、章、节或零星条款中，依不同性质和类型对生态、环境领域的法律责任进行区分化处理，并可探索“独立型附属刑法”的方法，在环境法典中进行实然法化。刘长兴认为，环境行政法律责任及其一般规则应纳入法律责任编；除此之外，这一编还应包括生态环境修复责任定性为专门的行政法律责任，环境行政主体的环境质量责任、环境行政补偿责任、环境行政相对人的信用约束等创新性行政法律责任，以及可以运用于同类环境行政违法行为的责任方式及其一般适用规则等。

由此可见，学术界关于《生态环境法典》设计的体系性和边界问题，讨论的重点在三个方面：其一，环境法体系的边界为何？这一边界决定了《生态环境法典》分则部分的设计，即在环境法体系中出现的新的气候变化法法域、以及对已存在的自然资源法、自然（生态）保护法进行现代化后再次更新出现的新法域现象，这几个不同特征不同目标的新法域或子体系之间交叉融合所带来的分则部分设计的困难，如何处理？各个新法域在法典体系结构中的地位？其二，环境法体系并不等同于《生态环境法典》体系，作为法典结构基础的环境法体系中下一级的新法域或子体系的划分标准为何？其三，《生态环境法典》分编中环境责任制度如何编排，与总则的关系如何处理？下文将对这些问题展开讨论。

二、环境法体系划分标准的变化及扩张

《生态环境法典》体系与环境法体系，是否完全重合，是法典编纂中需要明确的问题。环境法体系与《生态环境法典》的体系结构是两个既有交叉又有联系的平行议题，环境法体系与《生态环境法典》的范围并不需要完全一致，法典也难以反映环境法体系的全貌。这是因为，环境法体系的变迁表现为以下特点：一是现阶段我国环境法体系仍然处于持续的扩张和进化状态，并深度受到国际环境谈判、国际法与比较法的影响。二是环境法体系边界的模糊性，与其他部门法之间横向跨领域的特点进一步反映出与其他部门法之间划分边界的难度，如与刑法典、民法典、行政法典等部门法之间的边界。三是如同现代国际法的不成体系性特征一样，环境法体系也正在朝越来越不成体系性的方向进化。

（一）“二分法”时期

      从我国环境法学科发展史看，环境法体系随着单行法规数量的增加，一直呈现扩张的趋势，从传统“二分法”发展到“三分法”的大环境法范畴范围，再发展到近几年的不成体系性，如“七分法”的划分方法被提出，甚至亟待进一步超越“三分法”和“七分法”，寻找新的划分标准。我国环境法产生之初，学术界主张小环境法（狭义环境法）的体系范围，即主要由污染防治法和自然保护法两大法域或子体系构成（见图1），此种结构以韩德培《环境保护法教程》为代表，这一阶段还未将自然资源法纳入环境法体系。对环境法采取“二分法”的划分方法与工业化带来的污染防治法的出现，以及植根于景观保护理念的自然保护法所产生的时代脉络相一致，并以行政法手段为主要调整方法。这一时期，我国自然资源法被划分在经济法学科范畴内，作为公法的自然保护法与发端于私法的自然资源法具有明显区别，这也是我国与美国早期环境法体系的区别所在。

（二）“三分法”的提出

      在环境法体系结构的讨论中，自然资源法与环境法的关系如何处理是体系建构的关键点，这一问题一直未能完全理清。因此，在《生态环境法典》的结构中，自然资源法如何入典也是争论的焦点。上世纪九十年代，环境法学者基于学科生存和发展的需要，逐步开始扩张环境法的研究范围。1989年马骧聪提出大环境法概念，认为国土资源与环境法律法规应该由四个分支组成：第一，国土规划和综合整治法律法规；第二，自然资源法律法规；第三，环境保护法律法规；第四，防治自然灾害与改造有害自然环境因素的法律法规等。同一时期，杜群也提出环境法与自然资源法融合论的代表性观点，首次从学说提出“三分法”的划分方法（见图2），并逐步被学术界接受，成为主流观点。

      二十一世纪初期，一些环境法学者开始关注到生态保护立法的兴起，如周珂、曹明德，着眼于提出将生态立法的研究纳入到环境法学体系中来，旨在构建大生态环境法律体系。杜群进一步扩展提出环境、资源、生态融合论，共同构成一个独立的法律部门的主张，是较早从环境、资源、生态“三分法”视角进行系统论述的学者。

      党的十八大关于生态文明建设的论述中，多处明确将“资源”“环境”“生态”三者分开并列表述。此前，历次党的全国代表大会、中央全会等相关文献有时不提“生态”，只将“资源”与“环境”连在一起称为“资源环境”或“环境资源”；有时不提“资源”，只将“生态”与“环境”连在一起称为“生态环境” 。这种新的“资源”“环境”“生态”的“三分法”表述方式，为环境法体系的变化提供了政治基础。例如，黎祖交认为十八大报告将“资源”“环境”“生态”采用并列论述的方式，从生态学的观点看，这三者构成了人类生存与发展的基础自然要素，映射出人与自然之间不同的功能关系；“（自然）资源”，通常包括土地资源、矿产资源、生物（主要是森林）资源、水资源（仅指淡水）和海洋资源五大类；“（自然）环境”，可特指为与人类生存和发展有关的天然的“原生环境”和经过人工改造的“次生环境”的自然因素的总体；“生态”，泛指“自然生态系统”，指在一定的空间范围内，生物群落与其所处的环境之间形成的相互作用的统一体。这种并列论述是生态学原理在生态文明建设实践中的正确运用和发展。

      近年来，随着《生态环境法典》体系结构研究的兴起，“三分法”的研究回归到学术视野。从功能差异上看，黎祖交认为，“资源”指向的是实体功能，即自然对于人类实体的直接有用性；“环境”指向的是客体的“受纳功能”以及“服务功能”；“生态”更强调各要素之间复杂的关系，指向的是主体（包括人在内的生物）的状态，以及主体与客体（自然环境）之间的相互关系和协同进化功能，体现为人与自然相互影响、相互适应、相互选择、相互制约的“有机联系”和“协同进化”。杨朝霞认为，相互之间可为“一体三用”或“一体三面”，即自然为“体”，环境、资源和生态分属于自然的三个“方面”或其三种“功用”；“环境”和“生态”的功能主要是基于自然因素及其结合体的，例如，提供可呼吸的空气、可饮用的水源、可欣赏的美景等环境支持功能，以及包括生态基础功能和生态服务功能的生态保障功能 。巩固持类似观点，认为各国大都存在分别以“（自然）资源法”“环境（保护）法”和“生态（保护）法”三大概念为基石的法律体系，三类立法似乎直观地分别对应自然的不同部分，拥有目标、理念、范围、内容不同的规则体系，构成环保立法的三足鼎立。实际上，这三类法律既各自处于发展演化之中，变动不居，又彼此交叉重叠、关联渗透。大多数学者都关注到了三类要素之间的差异，以及相互联系、协同进化的趋势。在这一分类标准下，环境法体系根据“环境”“资源”“生态”的不同功能，分为污染防治法子体系、自然资源法子体系、生态保护法子体系（见图2）。

（三）超越“三分法”

      自党的十八大以来，我国环境法进入环境单行法立法和修法的高峰期。据笔者统计，目前的生态环境单行法总共47部（见表1）。此外，2022年8月19日，国家林业和草原局（国家公园管理局）发布《国家公园法（草案）》（征求意见稿）；2023年4月26日，十四届全国人大常委会第二次会议表决通过《青藏高原生态保护法》等，单行法的数量有望进一步增加。从新的环境法体系结构图中（见图3），可以发现环境法体系呈现不成体系和结构不平衡问题。第一，在47部环境单行法中，占比最高的为一些零碎的，难以划分归属的单行法律，占比28%，这类法律包括了一些承担不同子系统的基本法功能的单行法，如《环境保护法》《循环经济促进法》等，或是针对某一项环境法律基本制度而设计的单行法，如《环境影响评价法》等，这类立法无法依传统环境法体系的划分标准纳入任何一类要素立法中。第二，传统划分方法习惯将环境法分为污染防治法和自然资源法两类，均是基于要素保护，现行体系中“环境”“资源”“生态”三者关系更加复杂，各自的功能与目的也存在重叠,这一“三分法”标准恐难以再支撑新的体系发展。第三，区域保护法体系的兴起，使环境法体系的不成体系性进一步加强。吴凯杰认为， 生态区域保护法正在从资源保护法的附属部分转变为自然生态保护法的核心部分，正在逐渐形成“一般生态区域法+特殊生态区域法”的基本构造。岳小花认为，区域性生态保护与自然生态要素保护是《生态环境法典》自然生态保护编的重要组成部分,要素法与区域法构成一般与特殊的关系，二者密切衔接、层层递进，而非各自规定、各行其是。但是，这类区域性单行立法并不仅仅限于生态保护，最独特之处在于综合法，例如《长江保护法》《黄河保护法》，在其篇章结构的设置本身就是基于“三分法”进行编排，这与传统污染防治法和自然资源法的立法编排方法相区别，且并不能直接归属于任何生态保护法、污染防治法、自然资源法等类别，这类立法既综合了要素保护，又涵盖了区域发展。例如，区域经济绿色发展或高质量发展的立法目的首次写入《长江保护法》《黄河保护法》中，对环境法体系建构的逻辑前提形成了突破。区域生态保护法的兴起，折射了环境立法以传统的单一要素立法方向与要素立法及跨地理区域的空间立法方法并行模式进行转变，而两种立法方法的内在逻辑显然是有差别的。这种新的空间立法方法的法现象，进一步凸显了“三分法”各要素之间的横向结构交叉性特点，为《生态环境法典》的统一立法主线和立法逻辑加深了难度。

从表1可以看出，环境法不成体系性已经成为不争的事实。为此，一些学者试图针对环境法的边界和体系分类建立新的标准。如王灿发提出了新的“七分法”划分方法，认为生态文明建设的法律体系框架应当包括生态文明建设基本法、污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、气候变化法和专项环境管理制度法。吴凯杰认为，从规范类型化角度，将环境法体系应区分为核心与边缘规范，应以专门环境立法中的环境法规范为核心，同时以核心环境法规范所彰显的环境法特征为依据识别相关领域立法、部门立法中的环境法规范，从而获得完整的环境法体系范围。恰恰这些领域立法、部门立法中的环境法规范，使环境法体系的边界难以划清，形成交叉，如《民法典》对环境侵权、生态环境损害赔偿等法律责任制度作出规定，《刑法典》污染环境罪的法律规定，以及分散在行政法和经济法的单行法中有关环境的条款，对《生态环境法典》体系范围形成了消解。胡静对环境法的法源作了划分，将典型环境保护领域的立法称为狭义法源，环境法与其他法律、政策交叉部分则称为广义法源。胡静进一步指出适合入法典的内容并非一定进入《生态环境法典》，还存在可以列入其他法典的选择。环境法作为领域法，与传统部门法的关系存在重叠，这些部分的部门法归属，涉及《生态环境法典》与传统部门法的分工，以及判断整合或衔接的方式，这些内容无论放入哪个法典中，都可能存在对另一部分的割裂，甚至会成为两种不同的碎片化风险间的抉择。笔者认为，环境法并不存在核心和边缘规范的区分，也不存在广义法源与狭义法源的区分。从环境法体系的边界而言，所有分布或编排在其他部门法法典中，如《民法典》《刑法典》，以及其他单行法中的环境条款都应归入环境法的范围，这是区分环境法体系与《生态环境法典》体系的意义所在。因为立法激增，传统污染防治法、自然保护法是从行政法中分离出来形成独立的新体系，自然资源法是从民法中基于学科细分分离出来的子体系，而现行其他部门法中的环境条款基本可归类为环境法的制度性条款，如环境财税制度、环境金融制度、环境诉讼制度（如公益诉讼）、环境责任制度等，这些环境制度是环境管制与治理工具所不可或缺的。这些环境制度与其他部门法紧密相连的制度性条款，在编纂法典时，编排在哪个法典中更合适，则是《生态环境法典》体系如何编排的立法技术问题，是工具性而非环境法体系构建涉及到的教义学问题。

      不难发现，许多学者都意识到环境法体系存在扩张性和交叉性难题对《生态环境法典》体系的影响，但对如何勾勒、形塑环境法的面貌，鲜有讨论。显而易见，国际形势的变化催生了政治话语体系的转变，环境法的战略性功能进一步凸显和强化。当环境议题在美国两党竞争中越来越成为意识形态化的分界点后，其背后可能涉及大国利益博弈极其复杂。我们已经进入了数字经济与绿色经济的时代，环境法越来越成为世界主要大国经济转型竞争的工具，这意味着环境法的内在体系建构需要进行颠覆性的重塑，传统的环境法体系划分标准或方法可能将无法适应新的变化。显然，环境法体系的范围是超过《生态环境法典》的体系边界的，并非所有环境法子法域都能够纳入《生态环境法典》，一些正在形成中的新法域，因其与传统环境法子体系之间的关系难以理清，暂时不适合编纂入法典，或可以编纂入其他法典。

三、国家安全战略对环境法的功能与目标的重塑

     2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过《国家安全法》第2条将非传统安全纳入整体国家安全的内容中。非传统国家安全认知与传统安全观相比，淡化了国家的主体性，强调了“人的安全”。为了与国家安全立法相一致，进入新时代，我国新安全观对国家安全的类型也进行了扩展，将传统和非传统的安全问题并重，并认为二者均对国家安全构成威胁。在2014年1月《为国家安全立学：国家安全学科的探索历程及若干问题研究》中，对于国家安全的组成进行了整合,包括国民安全、国域安全、资源安全、经济安全、社会安全、主权安全、政治安全、军事安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全。2015年10月29日，习近平总书记在阐述总体国家安全观时指出：“我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁”。2020年2月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议明确提出：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，”这些不同层级的安全类别共同构成中国国家重大安全利益关切。

      早在二十世纪九十年代，作为美国环境法的分水岭，美国政界已经意识到环境法这一工具保障国家安全的重要价值。1996年，美国国务卿沃伦.克里斯托弗（Warren Christopher）宣布：“解决自然资源问题经常是达到国内政治经济稳定及追求全球战略目标的关键。我们还必须应对损害环境对我们国家利益产生的新威胁以及其可能对地区稳定造成的破坏”。我国将非传统安全价值观写入生态环境单行法，在近几年新兴环境立法领域逐渐得到体现，如《生物安全法》确立保障生物安全的立法价值目标；区域保护类单行法中，如《长江保护法》《黄河保护法》开始关注生态安全价值目标。在环境法的整体框架中，应该予以关注的非传统安全不限于生物安全、生态安全，还包括能源安全、资源安全、核安全、粮食安全，以及与经济安全之间的平衡。

      碳中和战略和生物多样性战略，将可能改变未来环境法的功能和目的，从而改变现有环境法体系结构。从顶层设计角度看，我国传统环境法的功能是内向型的，主要服务于应对国内的污染治理与自然保护、或自然资源开发问题。在新安全观的指引下，现代环境法的功能逐步扩张向外向型发展，正在转变为服务于国家新经济安全，并将其作为环境法安全价值体系中最高位阶的价值，而生物安全、生态安全、能源安全、资源安全、核安全、粮食安全等分支均应服务于这一最高价值，环境法是保障全球经济竞争中的新经济增长模式的实现，即绿色增长竞争中大国博弈的最重要工具。这种环境法功能的转变，与我国在全球经济中大国地位的改变，自身的全球战略调整，是相适应的。

      在碳中和战略领域，欧盟一直致力于积极推动全球应对气候变化，早在1990年就实现碳达峰，并已构建了较为完善的碳中和战略框架和政策体系。尽管欧盟的债务危机、气候政策屡屡遭受批评，受全球气候领导力逐渐分化的影响，欧盟的气候领导力地位受到动摇，但《欧洲绿色协议》《欧洲气候法》《Fit for 55》等一系列政策立法的出台，引领了全球碳中和立法的风向标。欧盟的碳中和战略与政策不仅推动了欧盟法和成员国法形成新的气候法体系，也影响北美和亚洲国家，如法国通过了《能源与气候的法令》(2019)、德国发布了《联邦气候保护法》( 2019) 、日本修订了《全球变暖对策推进法》（2022）、韩国发布了新的《碳中和与绿色增长基本法》( 2022) 等。全球已有约14个国家将2050年碳中和愿景及其实施机制纳入国内法律中。不论国际法、欧盟法或各国国内法中，这一新的气候法体系，正在逐步形成。这一体系与环境法体系之间的关系，是属于子法域，还是比环境法体系更高一级的法域，有待进一步讨论。显然，欧盟和亚洲一些国家，如日本、韩国的气候法，主要目标是经济的脱碳化，将气候问题与绿色经济转型挂钩，立法总目标旨在推动其成为绿色经济的引领者、寻求全球战略优势。

      美国是碳中和战略的后进国家，但自从拜登政府上台后，气候政策与立法也出现了比较大的松动。早在1970年，美国联邦立法层面已经通过《清洁空气法》，此后经过多次修正，将温室气体排放逐步纳入管制范围，建立了可交易的二氧化碳排放许可证机制，对排污权交易作了明确规定，扩大了管制范围，对移动和固定空气污染源产生的温室气体进行协同治理。联邦立法一度对温室气体监管比较积极，后在特朗普政府时期，气候立法相对停滞。美国联邦最高法院依据《清洁空气法》的判决在历史上虽然有所反复，但在拜登政府上台后的2022年，西弗吉尼亚州诉环境保护署（West Virginia v. Environmental Protection Agency）一案备受关注，法院于 2022 年 6 月 30 日裁定限制了依据《清洁空气法》授予环境保护署(EPA)的权力范围，不愿将《清洁空气法》第110节解读为具有足够的权力来要求国家进行能源的重组，认为该法并不能用于推动国家更广泛的能源转型，并要求国会进行明确的授权，表明了法院较为保守的态度。虽然美国在司法层面试图通过气候司法推动绿色转型的动力不足，但是美国国会在2021年通过了《两党基础设施投资和就业法案》，2022年8月又推出了《通胀削减法案》，预估后者中包含了总价值3 700亿美元的气候支出来推动美国的能源转型，被称为美国历史上最大规模的气候投资法案。从整个立法内容看，其资金来源一部分是通过税收抵免，另一部分是来自于政府的拨款和财政拨款。美国通过《通胀削减法案》《重建美好未来法案》《芯片和科学法案》推动绿色经济，希望能够为整个经济注入更多的活力和资金，有预估这几个法案总共可以达到将近800亿美元的资金。美国通过气候立法推动本国参与全球绿色经济转型竞争的野心初现。

      在生物多样性战略领域，欧盟于2020年5月发布了《欧盟2030生物多样性战略：自然回归生活》，指出“保护和恢复生物多样性和运转良好的生态系统是提高我们的复原力和防止未来疾病出现和传播的关键。投资于自然保护和恢复对于欧洲从 COVID-19 危机中复苏的经济也至关重要。在重新启动经济时，避免倒退并将自己锁定在破坏性的旧习惯中至关重要。《欧洲绿色协议》是欧盟的增长战略成为我们复苏的指南针，确保经济为人类和社会服务，回馈自然多于剥夺。工业和公司依赖基因、物种和生态系统服务作为生产的关键投入，尤其是药品。全球超过一半的GDP 依赖于自然及其提供的服务，三个关键经济部门，即建筑、农业和食品饮料都高度依赖自然。”可见，欧盟传统自然保护法主要基于景观保护和美学价值，新自然保护法以恢复生物多样性为目标，自然系统被整体作为一种“资源”，服务于绿色经济的发展。

      我国已经意识到西方大国将碳中和及生物多样性两大战略作为推动绿色增长，新经济模式转型的价值所在。2021年10月，中共中央、国务院先后印发了《关于进一步加强生物多样性保护的意见》《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。在此战略背景下，环境法的定位也应步入新的阶段，应进一步转变为以引导新经济模式转型为目的的立法，而非停留在传统的以污染防治为核心的环境行政管制层面，环境法与传统行政法之间的区别将更趋明显，更多的投资工具、金融工具、税收工具将构成环境法的新制度工具。以服务于国家安全为定位的新环境法的体系还未成型，新的结构雏形还难窥其貌，新的划分标准仍然处于探索之中，有待建立，环境法范围的广度将进一步延伸。

四、绿色“新经济安全”价值下环境法体系的边界延伸

      联合国环境署将绿色经济定义为：“改变人类福祉和社会公平的同时，极大地减少环境风险和生态匮乏。”因为自然资本是重要的经济资源和公共福利的来源，因此，发展经济就要对环境加以保护和加强，必要时还要重建自然资本。在数字化绿色化时代，西方各大国将环境法的功能调整为服务于“新经济安全”，与传统环境法具有明显的区别。栗战书指出，“现有生态环保法律还存在一些短板和不足。与人的健康相关的水、气、声、土、辐射环境的污染防治法律相对完备，但自然生态保护和修复法律制度还存在不健全、不完善、不协调、不适应的地方，有的还是空白。像国家公园法、自然保护地法就是立法空白点。实现“双碳”目标，就要构建有利于绿色低碳发展的法律体系，可能需要新制定法律，也涉及煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等的修改。” 2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，要求立足中国实际，推进更新环境与资源保护法学学科内涵，更好融入全面依法治国实践，适应法治建设新要求，加快气候法学、海洋法学等新兴学科的建设。

      若以绿色“新经济安全”为总价值目标来构建新的环境法体系，则学科发展方向将发生重大转向。在环境法体系的新架构层面，随着全球碳中和战略、生物多样性战略的兴起、已经对我国的法体系产生了一定的冲击。从上文中环境法体系“二分法”到“三分法”，再到“七分法”等观点的提出可以发现，环境法体系本身正在经历子体系或子法域增长的不成体系性阶段。同时，受国际环境谈判和比较法的影响，我国的气候法体系与自然保护地法体系也正在形成中，这两大子体系的兴起，与传统环境法体系中的污染防治法、自然资源法、自然（生态）保护法三大子体系结构，呈现一定的区隔、重叠与交叉关系。

（一）气候法学对环境法体系的冲击

      在《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》中，气候法学作为一个新兴法学学科被提出。徐以祥认为，在我们已经确立的能源法与自然资源法甚至环境法的分类中，是时候承认气候法学，其研究对象应包括与气候变化相关的政策与法律，以及国际和国内相关法律规范，并需要建构一个法律与政策互动的体系。我国气候立法还相对匮乏，但双碳政策层出不穷。从比较法的视角看，作为对环境法进行改造和升级的新的体系，欧盟的气候法体系庞杂，具有统合能源法、循环经济法、环境法，并与视为“资本”或“资源”的生物多样性保护法相交叉的特点。在我国现行环境法体系中，如果以“新经济安全”为总体目标重塑新的环境法体系结构，则可以基于最高安全价值的合目的性，将气候法统合进环境法，暂时作为一个下位子法域，与污染防治法、自然（生态）保护法、自然资源法平行；如果环境法的目标是以弱人类中心主义，保护健康价值为中心的防治公害、生态保护法，则气候法学与环境法体系可能分属平行的法域，难以纳入环境法体系范围内，难以与环境法的其他子体系形成逻辑自洽。这一气候法域的兴起在某方面体现了从环境法体系内部向外部边界延伸而形成独立的体系的特征。

（二）“自然资本观”整合自然资源法与自然（生态）保护法

      根据《自然保护地体系指导意见》，“国家公园”、传统的“自然保护区”、作为新类别的集合性的“自然公园”，可能将通过《国际公园法》（草案）等保护地类的单行立法所吸纳，形成新的保护地法体系。杜群认为，除了环境法体系中传统的污染防治和资源开发利用两大法域外，自然（生态）保护法法域将是发展变数较大的子体系；由于体系划分标准缺乏普遍共识的法治逻辑主线，法域划分往往表现出经验性、对策性和随意性。一个与传统自然保护法具有本质区别的“实证自然保护法”新法域的出现，主要以保护国家生态安全为目标、保护原真性自然生态系统为客体、规范禁止和限制开发利用行为为对象。在此基础上，以环境法基础法域进行一次调整之后形成了新的二次派生法域——“实证生态保护法”，以调整因治理、修复和维护生态系统的行为而形成的社会关系 。作为保障绿色“新经济安全”的“自然资本观”， 如果以此整合自然资源法与自然（生态）保护法，那么在表1中的12部自然资源法、9部区域保护法、4部生态保护法，可以将“新资源/资本观”整体统合为一个新的子体系，即自然资源（生态）保护法体系，且将之合并为环境法的第一大子体系。这一法域的整合是环境法现有子体系的内部统合。

五、结语: 编纂“环境法通则”为主体的《生态环境法典》

以气候法与“新自然保护法”“新生态保护法”为代表的新的子体系或法域正在形成和更迭，环境法体系的边界已经远超过《生态环境法典》本身的体系范围。现阶段，环境法体系的不稳定性和不成体系性特点决定了，如果要起草一部实质性而非形式性的《生态环境法典》，保持“总-分”结构不变的前提下，因其子体系不甚清晰，发展仍不充分，相互之间缺乏逻辑联系，建议以最小范围划定之构建统合立法，可以总则和环境责任编为核心构建“环境法通则”，涵盖的内容除顶层设计的立法价值、立法目的、基本原则、制度体系、资金支持机制之外，环境法律责任建议采用集中模式，以不同种法律责任的经济分析为基础，将环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任、以及与传统行政、民事、刑事责任相关的责任制度，如惩罚性赔偿和特有的环境法律责任制度，如环境公益诉讼责任体系、ESG制度中涉及到的责任规范等，整体纳入通则，在整体体系建构的意义上，对责任制度进行公平、合理的配置。此外，一些属于交叉领域的制度性条款，可通过不同的立法技术纳入总则，若属于已经纳入其他法典中的条款，可采用“引致”的编排技术；若分散在其他部门法的单行法中，这些环境条款可以尝试直接编排纳入。“环境法通则”以外的子体系或派生领域，留待新兴体系形成后，再下一阶段依次进行。在上文有关环境法体系的结构表中（见表1），占比较大的13部“其他法律”，以及从各单行法中“提取公因式”的法律责任条款，可统合编纂入通则中，并依据一定的程序安排和制度逻辑进行编排。在《生态环境法典》的“环境法通则”编纂后，分则设计从体系结构和逻辑关联度上，自然资源（生态）保护法体系为第一分编，气候（能源）法体系为第二分编，污染防治法为第三分编。在绿色“新经济安全观”统领下，环境法体系可以从不成体系再次回到新“三分法”。

文章来源：《贵州大学学报（社会科学版）》2024年第3期，点击左下角“阅读原文”可查看原文

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