环境治理中的生态环境损害赔偿磋商与诉讼——第二十六届云耕环境法治讲坛成功举办

环境治理中的生态环境损害赔偿磋商与诉讼——第二十六届云耕环境法治讲坛成功举办

2024年5月23日下午，昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地举办了第二十六届云耕环境法治讲坛。讲坛的主题是“环境治理中的生态环境损害赔偿磋商与相关诉讼”。讲坛特邀北京中伦（武汉）律师事务所合伙人、中国自然资源学会资源法学专业委员会副主任、全国律协环境与资源法专业委员会委员、邹鲲律师做题为“生态环境损害赔偿制度的实务反思”的学术报告。并邀请武汉大学法学院教授、博士生导师刘学在、河海大学法学院教授晋海、上海政法学院图书馆馆长、副教授赵俊、北京德恒（深圳）律师事务所高级合伙人廖名宗律师做与谈嘉宾。本次讲坛由昆明理工大学法学院特聘教授、生态文明与环境法治研究基地主任、博士生导师王曦老师主持。

在开场白中，王曦教授首先对线上、线下与会者表示热烈欢迎，并简要介绍了本次讲坛的主讲人和各位与谈嘉宾。

图一：昆明理工大学王曦教授主持中

邹鲲律师以“生态环境损害赔偿制度的实务反思”为题从三个部分展开演讲。

在第一部分，她主要介绍了生态环境损害赔偿制度的现状。她具体从生态环境损害赔偿制度的相关概念、生态环境损害赔偿制度的演进历程、生态环境损害赔偿的主体、生态环境损害赔偿的适用情形、生态环境损害赔偿的损失范围以及生态环境损害赔偿案件的办理流程六个方面展开论述。她指出，生态环境损害赔偿的保护对象是大气、土壤、森林等各种生态环境要素。她指出，党中央早就提出要把生态环境损害赔偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，并在2015-2020年间发布一系列文件对这项工作展开部署。2021年《中华人民共和国民法典》中明确规定了生态环境损害的修复和赔偿责任以及赔偿的形式和范围，使得生态环境损害赔偿制度以立法的形式得到确立。她指出，中央和国务院有关文件对生态环境损害赔偿的赔偿权利人和赔偿义务人做了明确的规定。其中赔偿义务人是指“违反国家规定造成生态损害”的单位或个人，并且此处的“违反国家规定”和“造成生态环境损害”二者缺一不可。她结合法律实务对生态环境损害赔偿的适用情形、损失范围以及案件办理流程进行了介绍，指出当前生态环境损害赔偿存在落实周期长，适用情形扩大化的问题。

在第二部分，她主要介绍了生态环境损害赔偿在实践中的困境和问题，具体分为以下四个方面。

困境一：生态环境损害赔偿的权利人之间存在角色冲突。生态环境损害赔偿制度与行政处罚制度之间缺乏合理的顺位规则，也没有可行的衔接方案。生态损害赔偿磋商虽然被定位为平等主体之间协商，但事实上赔偿权利人和赔偿义务人之间并没有平等协商的基础。行政机关掌握着行政处罚这一强势的公权力使得赔偿义务人难以真正同行政机关进行平等、有效的沟通。生态环境损害赔偿制度存在监督缺位的问题，具体表现为在行政机关应启动而不启动生态环境损害赔偿制度时缺乏配套救济规则以保证对行政权力的监督。

困境二：生态环境损害赔偿资金的管理机制不健全。生态损害赔偿资金的来源较广，行政机关、检察机关、法院以及第三方修复单位都设有资金管理的账户，但由于缺少资金管理的统一标准，造成当前各单位对生态环境损害赔偿资金的管理和使用各自为政。同时，生态环境问题具有突发性和修复长期性的特点，因此损害赔偿资金申领难、使用难、监督难也是实践中较为常见的现象。

困境三：生态环境损害赔偿鉴定评估困局。在我国具备环境司法鉴定资质的鉴定机构数量较少，费用高昂。尽管我国于2019年建立了检察机关环境公益诉讼不预先收费的鉴定制度，但部分鉴定评估机构常常会以无法接受检察机关委托、超过鉴定费用为由，推脱检察机关的委托。并且不预先收费鉴定制度目前并不适用于社会组织提起的公益诉讼以及生态环境损害赔偿磋商。因此，很多案件因鉴定费用高昂被拦在损害赔偿程序和司法程序之外。与此同时，我国的鉴定评估技术指南尚不健全，关于生态要素保护的技术指南较少，生态损害赔偿无法被量化。鉴定是生态损害赔偿制度的依据，但当前的技术难以支撑起该项制度。

困境四：环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商制度的衔接困局。我国的司法解释对诉讼阶段的生态环境损害赔偿与社会组织环境民事公益诉讼的优先顺位有明确规定，但对社会组织提起环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商如何衔接却没有明确规定。针对同一起环境违法事件，既可以由行政机关启动生态环境损害赔偿磋商，又可以由社会组织提起环境民事公益诉讼。实践中赔偿义务人往往会在社会组织提起环境民事公益诉讼之后主动选择与政府进行磋商以逃避公益诉讼的责任。行政机关进行生态损害赔偿磋商的程序并不公开，社会组织无法及时了解生态环境损害问题的动向，也会造成行政机关已完成磋商，社会组织依旧提起环境民事公益诉讼的情形。

由此，她提出以下思考：1.人民法院是否对生态环境损害赔偿磋商过程进行监督？2.社会组织是否享有生态环境损害赔偿磋商过程的参与权、知情权？3.人民法院受理环境民事公益诉讼后，是否应当等待赔偿权利人与义务人签署《生态环境损害赔偿协议》后再审理公益诉讼？4.若人民法院已审结公益诉讼但裁判文书尚未生效，生态环境损害赔偿磋商是否终止？5.生态损害赔偿权利人是否应作为第三人参加公益诉讼审理过程？此外，她还指出生态环境损害赔偿在与社会组织环境民事公益诉讼的衔接中还存在鉴定评估报告合法性问题和“赔礼道歉”责任的适用问题两个方面的冲突。

在第三部分，她主要对生态环境损害赔偿制度的完善方向发表了自己的见解。她指出生态环境损害赔偿制度的完善要从磋商的属性、检察机关的角色定位、公众参与、评估鉴定、资金使用、信息公开、制度衔接等方面展开更为深入的研究。

图二：北京中伦（武汉）律师事务所合伙人邹鲲律师发言中

本次讲坛的与谈环节，与谈嘉宾武汉大学法学院刘学在教授率先发言。他认为邹鲲律师的讲解很全面，引发了新的思考。对现行的生态环境损害赔偿磋商和诉讼的做法，他从民事诉讼法和公益诉讼的角度提出了三点思考。

第一，当前我国推行的由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的制度设计不符合我国通行的法律治理模式，与我国行政机关的角色定位相抵牾。原因在于，生态环境损害赔偿诉讼所保护的法益基本上属于社会公共利益的范畴，而我国对生态环境领域公共利益的保护是由行政机关来主导的，各级人民政府和环境行政机关均负有保护环境的职责，何况我国行政机关具有强大的行政管理职能。若行政机关不积极履行自己的行政管理职能，却要以生态环境损害赔偿磋商和提起生态环境损害赔偿诉讼的方式来保护环境公益，实际上是在“绕弯子”，将环境问题的解决人为的复杂化。因此，这个制度设计应当优先考虑由行政机关通过行政途径来保护生态环境，而不是通过这种磋商和诉讼相结合的方式。 

第二，对生态环境损害赔偿磋商协议进行司法确认是不合理的。生态环境损害赔偿磋商协议在性质上属于行政契约，是行政权行使的一种特殊表现。将民事协议中的司法确认制度适用在具有行政契约性质的生态环境损害赔偿协议中，是不合理的。他对当前提出的三种赋予磋商协议执行力的主张，从法律上进行了分析并指出其不当之处。针对磋商协议如何获得执行力这一问题，他提出可以在生态环境损害赔偿磋商协议中引入赔偿义务人的执行承诺，即赔偿义务人在磋商协议中承诺若其不履行义务则可以申请法院强制执行或由行政机关强制执行。赔偿义务人的这一执行承诺就是磋商协议获得强制执行力的根据。

第三，当前我国的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的关系是混乱的。例如，最高人民法院的相关司法解释对生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的界定是混乱的。在《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）中，第16-18条将生态环境损害赔偿诉讼与生态环境民事公益诉讼相区分，似乎表明行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼不具有公益性。但在2023年公布的《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》第一条第二款中又直接将生态环境损害赔偿诉讼案件界定为民事公益诉讼。因此，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼不仅在实践中是混乱的，甚至在最高人民法院的司法解释中也是混乱的。对此，他提出制度的设计不需要叠床架屋，应让原有制度归位并充分发挥其制度功能。

最后，他总结说，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼没有必要，也不符合我国的程序制度原理。此种制度设计会转移视线和焦点，将生态环境损害赔偿问题人为的复杂化。他认为，加强生态环境保护最重要的途径是要强化行政部门的职责。对此他戏称到：“妹妹你应该大胆的往前走！”。其次是要完善环境行政公益诉讼制度，以行政公益诉讼制度监督行政机关及时履行保护生态环境保护职责。

图三：武汉大学法学院刘学在教授发言中

第二位与谈嘉宾是河海大学法学院晋海教授。晋海教授的与谈主要包括三个方面。

第一，对邹鲲律师结合法律实务总结出的生态环境损害赔偿制度存在的困境表示肯定。

第二，赞同刘教授提到的“我国的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的关系是混乱的”和“生态环境损害赔偿的磋商协议具有行政属性”这两个观点。对刘教授提到的生态环境损害赔偿诉讼的制度设计不符合我国的法律治理模式的观点，表示部分赞同。

第三，从比较法的角度分析了中法两国生态环境损害赔偿制度。

首先，他介绍了法国生态环境损害赔偿制度的发展沿革。他指出，上个世纪70年代开始，欧盟试图通过民事手段来对生态环境损害进行救济，但是到了2004年欧盟的环境资源指令出来的时候，它变成了要求建立一个行政性质的生态修复制度。随后颁布的《欧盟环境责任指令》要求欧盟各国将其实体化。2008年法国颁布了具有行政性质的《环境救济法》。然而，这个具有行政性质的法律在实施中效果并不好。于是，法国学界重新提议要在民法典里面写入一个民事制度，作为对行政制度的一个补充。最后在2016年，生态环境损害赔偿制度正式写入了《法国民法典》。

其次，他认为，法国的生态环境损害赔偿制度突破了传统侵权责任法对个人的损害救济，它是对与生态相关的“集体利益”损害的救济。法国将生态环境损害赔偿诉讼称之为“集体诉讼”。它在性质上是一个私益诉讼。然而，我国对生态环境损害赔偿制度的定性是救济环境公共利益。这种定性可能是不准确的。再次，他对法国法上的“集体利益”做了进一步解释。他指出，法国学界认为，对生态系统的破坏，其影响可能是局部性的，受影响人群的利益称之为集体利益，而不是公共利益，可能更为妥当。生态系统同一般的财产不同。它不属于任何人所有，但所有人都可以使用。所以，对局部生态系统的破坏，就是对这个生态系统局部所在地的这一群人的使用权的侵害。法国法上这里有一个突破，即侵权法不仅应当保护个人权益，也保护群体利益。对受法律保护的群体利益造成损害，也应当承担侵权责任。他指出，法国针对生态环境损害赔偿诉讼原告资格的规定是开放的。法国制定了一个有关起诉主体的名录，名录里的主体可以直接诉讼，法院不做审查。名录之外的主体，法院需要审查。这里的起诉主体包括政府、政府机构、地方政府以及社会组织等。他认为，法国在《民法典》中设置生态环境损害赔偿这一私法救济模式的目的是对行政救济的补充。私法救济模式起到一个协同作用。因此，法国的生态环境损害索赔是行政制度和民事制度互相配合、互相协同的双轨制。

最后，他认为，我国建立生态环境损害赔偿制度，很大程度上借鉴了法国的制度。学界之所以对制度存在争议，是因为我国没有将法国模式的原理彻底搞清楚。如果理论界将这个原理搞清楚，实务界的问题就会慢慢得到解决。他乐观地认为，经过我国民法学界和环境法学界的认真研究，厘清生态环境损害赔偿制度的基本原理只是时间问题。

图四：河海大学法学院晋海教授发言中

第三位与谈嘉宾是上海政法学院图书馆馆长、赵俊副教授。她主要谈了三个方面。

首先，她结合自己的调研经历，分析了为何在学理上有诸多争论的生态环境损害赔偿在实践上依旧适用。她指出行政机关不仅负有环境行政管理的职责，也负有领导和管理经济工作的职责。实践中，如果行政机关一味使用传统的、硬性的行政手段来对待市场主体，就可能无法完成地方的经济发展目标。于是行政机关更倾向于选择柔性执法的手段。而生态环境损害赔偿诉讼中的磋商恰好给了行政机关和企业一个沟通交流的平台，从而减少了行政执法对企业的压迫感，能让行政机关对市场情况和企业困难有一定程度的考量，更好的协调地方环境保护和经济发展的关系。所以，在没有其他更好手段时候，行政机关依旧会选择适用生态损害赔偿制度。

其次，她发表了三个观点。

第一，生态环境损害赔偿诉讼在性质上属于民事诉讼。理由是：虽然生态环境损害赔偿制度授予了省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）都可以作为生态环境损害赔偿的权利人，但最终的实施主体都是环境行政部门。而环境行政部门提起生态环境损害赔偿诉讼的整个过程都没有动用行政权力，适用的是私法的逻辑。因此，生态环境损害赔偿诉讼的本质是政府提起的环境民事公益诉讼。

第二，针对同一环境违法行为政府进行生态环境损害赔偿诉讼与行政处罚之间不存在顺位的问题。2022年发布的《生态环境损害赔偿管理规定》第十条第三款中明确提到:“有关国家应该依法履行职责，不得以罚代赔，也不得以赔代罚”。从该法条中可以看出，立法上并没有对生态环境损害赔偿和行政处罚确定顺位的要求。行政处罚是在行政领域行使公权力，生态环境损害赔偿是在民事领域维护环境公益。

第三，生态环境损害赔偿诉讼不应适用惩罚性赔偿。《民法典》第一千二百三十二条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”由此可知，惩罚性赔偿的请求人是“被侵权人”，而生态环境损害赔偿诉讼中的赔偿权利人是政府，并不能简单等同于《民法典》中的“被侵权人”。最后，她提出了自己的一点困惑：针对企业长期合法排污所造成累计的环境影响，在检察机关和社会组织都没有提起环境公益诉讼的情形下，是否应当由行政机关来管理？如果要管又有什么法律上的依据？

图五：上海政法学院图书馆馆长、赵俊副教授发言中

第四位与谈嘉宾是北京德恒（深圳）律师事务所高级合伙人廖名宗律师。他主要谈及生态环境损害赔偿磋商协议的公告问题。他认为，未来完善立法时可以取消对磋商协议、民事公益诉讼的调解协议进行公告的强制性规定。一方面，实践中很多赔偿义务人因害怕公司股价、税收优惠和上市等因素受影响并不愿将其违法行为公开，若强制要求其进行公告会影响生态环境损害赔偿磋商的成功率，不利于生态环境的及时修复。另一方面，公告制度的目的在于使磋商协议的内容接受公众的监督，但很多公众因不了解案情和不具备环境专业知识难以做出客观公正的评判。因而，公告制度的实现效果还有待考量。另外，不强制性规定公告也会对优化营商环境起到一定的促进作用。

图六：北京德恒（深圳）律师事务所高级合伙人廖名宗律师发言中

在讲坛的交流环节，四川师范大学龚学德副教授率先发言。他认为应该取消生态环境损害赔偿制度，并给出了四点理由。第一，生态环境损害赔偿诉讼的法理基础不明。第二，生态环境损害赔偿制度的建立方式存疑。在《民法典》当中规定公法条款的合理性存疑。第三，赔偿义务人在生态环境损害赔偿制度中的权利无法得到充分保障。第四，如将生态环境损害赔偿诉讼视为行政机关提起的环境民事公益诉讼，则生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的制度功能相互重叠。

昆明理工大学博士研究生郭祥提出了两个问题。一是生态环境损害赔偿制度的法理基础一般被认为是自然资源国家所有权，那么自然资源国家所有权的性质是什么？二是生态环境损害赔偿诉讼的法律依据是《民法典》的相关条款，有学者认为这是一种私法公法化的体现。那么该如何理解当下私法公法化的这种现象？

王曦教授对郭祥同学的第二个问题予以回应。他指出当前在环境法领域流行的“私法公法化、公法私法化”的提法是一种概念不清的、理论上有害无益的提法。仔细追究所谓“公法私法化”的场合，它们实际上往往是公法或公法措施的延伸，并没有被真正地被“私法化”。反之，“私法公法化”的提法亦然。一个“化”字的使用，使得公法和私法之间失去了应有的界限。这在理论上是不能成立的。可以说公法与私法之间存在着“衔接”或“协作”，但不应当说公法被私法所“化”，或私法被公法所“化”。经过这一“化”，公法、私法之间的界限就模糊了。不能这么“化”。晋海教授接着予以回应。针对第一个问题，他认为将生态环境损害赔偿制度的理论基础认为是自然资源国家所有权在理论上是存在问题的。因为，自然资源损害和生态环境损害是两个概念，自然资源损害更多地与经济利益相联系，而生态环境损害则更多地与生态环境本身相联系。

青岛科技大学法学院辛帅讲师对我国当前实行的生态环境损害赔偿磋商和诉讼的做法发表了四点评论。

第一，从整体上看，生态环境损害赔偿制度本来就应该是一个公法制度，或者说它带有很强的行政法特点，是一种新型的环境执法制度。首先，我国生态环境损害赔偿中的磋商环节，它本质上是协商式执法手段在环境执法领域的一个具体体现。它实际上是行政机关在用协商式执法的方式来追究环境公益责任。只不过这种环境公益责任被立法表达成了一种民事责任，实际上，这种生态环境损害赔偿责任与环境行政责任的本质是一样的。其次，我国生态环境损害赔偿中的诉讼环节在本质上是一个行政机关提起的环境执法诉讼，而非普通的民事诉讼。

第二，我国生态环境损害赔偿制度现状的原因有二。其一是因为我们学习了普通法系的环境执法模式，使得生态环境损害赔偿制度带有非常明显的普通法系特点。大陆法系的行政法理论中，行政权是一种无需司法判决加以支持就可以做出决定的特权。因此，按照大陆法系的行政法理论，我国行政机关在做出行政决定的时候，不需要司法予以确认就可以直接做出行政处罚或者是责令改正等确认相对人责任的行政决定。但在普通法系，虽然行政机关在很多时候也可以直接做出一些确认相对人责任的行政决定，但对于有些行政决定，它可能需要一个预先的司法审查，先让法庭能够认可其做出的行政决定。所以才有了磋商、针对磋商协议的司法确认以及磋商不成之后的诉讼程序。但是，值得注意的是，普通法系中的这种磋商仍然是一种行政执法，而这种诉讼也是一种执法诉讼。其二是因为我国的环境行政责任体系不健全。我国的行政责任体系以行政处罚为主，缺少一种金钱赔偿性质的环境行政责任。如果我们国家有了这个以金钱负担为内容的赔偿性环境行政责任的话，实际上，行政机关直接做出一个确认生态环境损害赔偿金的行政命令，就可以解决生态环境损害赔偿制度所要解决的问题。然而，由于立法没有确认这种环境行政责任，这种环境行政责任又被表达为了一种民事责任，即民法典中的生态环境损害赔偿责任，所以就必须依赖民事磋商和诉讼的路径去实现生态环境损害赔偿。

第三，应当赋予行政机关做出要求行政相对人进行生态环境损害赔偿的行政命令的权力。当然，这将涉及到如何将这种行政命令与责令改正和行政处罚进行衔接的问题。对此问题，他去年发表过一篇相关论文《论责令改正与行政处罚制度的分裂、统一与完善》。他主张应当将生态环境损害索赔、责令改正与行政处罚制度整合升级为统一的行政责任命令制度。我国需要以《行政处罚法》为基础，制定一部《行政责任与行政责任命令法》，全面规定行政责任的类型，将责令改正、行政处罚等行政责任相关的行政决定统一为一元的行政责任命令，将其相关的程序也加以统一。这样，环境行政机关可以通过做出一元的行政责任命令来针对案情灵活确认不同类型的环境行政责任。在这种理想模式下，行政机关可以做出要求相对人进行生态环境损害索赔磋商的行政命令，或者做出直接要求其进行生态环境损害赔偿的行政命令。若行政相对人不执行行政命令，行政机关可通过行政强制执行程序强制行政相对人缴纳赔偿金。

第四，他对郭祥博士生提出的第一个问题做了回应。他认为我国理论界以自然资源国家所有权作为构建生态环境损害赔偿制度的理论基础，实际上是走错了方向。我们应该从公法的理论出发来认识政府提起的生态环境损害赔偿磋商和诉讼。主权在民，人民又把国家管理权委托给了国家公权力机关。人大把行政管理的权力授予给了行政机关。所以行政机关的这个权力其实来自于主权。主权是不需要通过所有权的方式来论证的，不需要通过民法理论来论证主权问题。主权先于所有权。所以不能通过国家所有权的理论来证明行政机关有一个行政管理权。实际上政府启动环境执法、生态环境损害赔偿磋商和诉讼的权力都是来源于主权。

在讲坛最后，王曦教授对本次讲坛做了总结。他衷心感谢邹鲲律师以详实而又有条理的演讲引起了点评嘉宾和与会者的热烈讨论和新颖观点。其次，他高度赞赏各位点评嘉宾和即席发言者发表的评论和观点，认为这些评论和观点具有醍醐灌顶般的启发性，对于完善我国生态环境损害赔偿磋商和诉讼制度极为重要，必将引起更多的相关研究。再次，他补充了两点看法。

第一，现行生态环境损害赔偿磋商不成之后的民事诉讼的做法，似乎存在行政机关自我矮化，自行放弃行政职责的问题。在制度设计上，应当以制度创新保障作为赔偿权利人的行政机关可将这种索赔进行到底。但现行制度却没有这样做，转而在磋商未果的情形下安排行政机关提起关于索赔的民事公益诉讼。在这个本质上属于行政执法的事务中，行政机关中途转变身份，变为一个民事主体，去提起民事公益诉讼。这种制度设计值得商榷。

第二，伴随着粗放的经济发展模式的，往往是治理上的粗放，因此才需要国家治理体系和治理能力的现代化。生态环境保护领域里暴露的种种法律问题，无不证明环境法是一个治国理政的前沿领域。环境法学者应当从科学的角度，对粗放的制度设计进行研究并提出自己的见解。

最后，他认为这次讲坛质量很高，并向邹鲲律师、四位与谈嘉宾、各位即席发言者、以及线上及线下的与会人员表示衷心的感谢。第二十六届云耕环境法治讲坛至此顺利结束！

图七：第二十六届云耕环境法治讲坛线下会场

公众号 | 跨学科环境法前沿

供稿 | 张皓玉、郭祥、王曦

昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地

编辑 | 甘景辉

审核 | 梁婧