刘超 | 国家公园分区管控制度析论

国家公园分区管控制度析论

刘超

华侨大学法学院教授

本文发表于《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第3期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

摘要

对国家公园进行合理分区和差别化管控是我国国家公园体制改革的目标与要求。我国多个试点国家公园实施的分区管控制度呈现出功能分区依据阙如、功能分区类型多元、分区标准各异等弊端。国家公园分区管控有多种立场与标准，法治视阈内的国家公园分区管控制度建构需要综合考量国家公园的立法模式与立法价值。我国选择的自上而下的国家公园管理体制决定了我国国家公园立法应采取统一立法模式，拟制定的《国家公园法》应系统规定国家公园分区管控制度体系，针对特定国家公园的地方立法所规定的分区管控措施，应定位为《国家公园法》的执行细则。《国家公园法》应当以人的行为控制为出发点和主线规定二阶结构的分区管控制度：首先以人类行为控制程度进行管控分区，规定核心保护区与一般控制区及对应的行为控制制度；进而在此基础上以人类行为方式进行功能分区，划分为严格保护区、生态保育区、科教游憩区和传统利用区，并有针对性地规定行为管控制度。

关键词  国家公园分区管控；《国家公园法》；人类行为控制；自然保护区管理；国家公园管理

一、 问题的提出

自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将建立国家公园体制作为重点改革任务以来，我国国家公园体制改革驶入快车道。2017年10月，十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，系统规定了“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地”的改革目标与措施体系。2015年，国家发改委协同十三个部门联合印发的《建立国家公园体制试点方案》规定，“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。”故此，根据自然保护地体制改革目标，国家公园是我国自然保护地体系中最重要的类型，其首要功能是实现重要生态系统的原真性和完整性的最严格保护。与此同时，国家公园还要承载科研、教育和游憩等综合功能，要同时实现多功能的目标诉求。要实现国家公园的多目标管理，就需要在空间上进行功能区划，把国家公园划分为多个不同的功能分区，实施差别化的管理措施，发挥各功能区的主导功能。分区管控是国际上通行的自然保护地管理方式，可以藉此兼顾与平衡国家公园承载的多重功能。

构建体系完整、逻辑自洽的分区管控制度，是国家公园体制建设的内在需求，但我国尚没有专门的《国家公园法》规定国家公园分区管控制度。《指导意见》提出“实行自然保护地差别化管控”，“国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。”也即《指导意见》将国家公园和自然保护区划分为核心保护区和一般控制区。《指导意见》对国家公园分区管控的规定具有抽象性和原则性，其规定的分区管控原则需要通过具体政策和法律制度予以贯彻落实。揆诸现实，我国已经颁布实施或者试行的几部地方国家公园立法，均重视了国家公园的分区管控制度，但无论是在区域划分还是在制度建设层面，均存在着不统一之处，近几年来试点的国家公园在功能分区及其对应的管控措施上也不尽统一。由此提出的问题是：国家公园分区管控制度有何内在立法需求？国家公园分区管控制度是否需要统一？在《国家公园法》已于2018年被列入十三届全国人大常委会立法规划二类立法项目的背景下，分区管控制度在《国家公园法》中该如何进行具体制度表达？本文即以这些问题为研究目标，探究我国国家公园立法中分区管控的法理与制度问题。

二、 当前我国国家公园分区管控制度建设的梳理与检讨

“国家公园”在我国是新生事物，直至2013年才正式进入中央宏观政策表述之中。因此，我国近几年密集推进国家公园的体制改革与实践建设。由于迄今为止我国尚无专门的国家公园立法，国家公园体制改革中的制度建设散见于一些政策文件、地方立法和国家公园体制试点中，因此，本文对国家公园分区管控制度的梳理主要以现行的政策文件、地方立法和试点实践为具体对象展开。

至2017年，我国已设立三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、南山、长城和普达措10处国家公园体制试点。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《海南热带雨林国家公园体制试点方案》，海南热带雨林国家公园成为我国第11个国家公园体制试点区。试点国家公园在编制总体规划和建设中均重视科学规划空间布局、明确功能分区及其功能定位与管理目标。现对11个试点国家公园的分区现状及其管理目标分别予以梳理。

1. 试点国家公园分区情况汇总

我国从2015年开始进行国家公园体制试点后，陆续设立的11个国家公园体制试点地区均重视国家公园总体规划以及专项规划的编制工作，在整合既有的多种类型自然保护地基础上切割形成的碎片化管理区域，设立专门管理机构，明确管理边界和管控区域，实行功能分区分类管理。在探析我国国家公园分区管控制度的“理想形态”之前，首先需要梳理当前我国试点国家公园的功能分区现状。

细致梳理我国各个国家公园体制试点的总体规划、地方立法和功能分区实践经验，可将各试点国家公园的功能分区现状概括如下：三江源国家公园划分为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区；东北虎豹国家公园划分为核心保护区、特别保护区、恢复扩散区、镇域安全保障区；祁连山国家公园划分为核心保护区和一般控制区；大熊猫国家公园划分为核心保护区和一般控制区；钱江源国家公园划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区；神农架国家公园划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区；武夷山国家公园划分为特别保护区、严格控制区、生态修复区和传统利用区；普达措国家公园划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区；长城国家公园、南山国家公园和海南热带雨林国家公园这3个试点国家公园的功能分区及每种类型功能区的面积与比例等数据资料尚未能从公共渠道获取。

2. 试点国家公园分区现状剖析与检视

通过对我国试点国家公园功能分区现状的梳理，可以将当前国家公园体制试点区功能分区的特征予以检视。

(1)功能分区依据阙如

我国当前分散设立的多种类型自然保护地存在交叉与重叠的弊病，针对这一弊病，国家公园体制建设预期进行以归并与整合既有多种类型自然保护地为重心的体制改革。对国家公园进行功能分区和分类管理，是国家公园体制改革的重要组成部分。从实践来看，试点的11个国家公园的体制建设均没有明确具体的法律依据，但由于试点国家公园承担体制改革试点任务，因此，除了未能从公共渠道检索到长城国家公园、南山国家公园和海南热带雨林国家公园这3个国家公园的总体规划或地方立法，其他8个试点国家公园均采取了自生自发的功能分区试点。由于没有国家层面的统一立法规范国家公园体制建设，各个国家公园的总体规划编制存在较大差异。2017年9月，我国颁布了《建立国家公园体制总体方案》，中央全面深化改革委员会审议通过每个试点国家公园的试点方案，在此基础上，每个国家公园的总体规划开始编制。但是，由于上位法依据的阙如，每个试点国家公园总体规划编制过程也不统一，编制主体也存在差异。比如，《祁连山国家公园总体规划(征求意见稿)》是由国家林业和草原局会同青海省和甘肃省编制，《东北虎豹国家公园总体规划(2017—2025 年)(征求意见稿)》是由国家林业局(现国家林业和草原局)会同吉林省人民政府、黑龙江省人民政府编制，《三江源国家公园规划》是由国家发展改革委编制。

(2)功能分区类型多元

现行试点国家公园在体制试点中均进行了功能分区，但由于没有上位法作为依据，这些功能分区的类型划分不统一。除了祁连山国家公园和大熊猫国家公园这两个国家公园划分为核心保护区和一般保护区，神农架国家公园和普达措国家公园均划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区四种类型之外，其他几个国家公园的功能分区均不一致：三江源国家公园划分为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区三类；东北虎豹国家公园划分为核心保护区、特别保护区、恢复扩散区和镇域安全保障区四类，其中，镇域安全保障区又分为固定镇域安全保障区和临时镇域安全保障区；钱江源国家公园划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区；武夷山国家公园划分为特别保护区、严格控制区、生态修复区和传统利用区四类。通过分析，现行试点国家公园的功能分区还可以进一步归纳分类。

第一类，宽泛粗略的形式意义上的功能分区。以祁连山国家公园和大熊猫国家公园为典型，这两个国家公园总体规划将试点区的管控分区划分为核心保护区和一般保护区，在管控措施上，核心保护区中依法禁止人为活动，逐渐消除人为活动对自然生态系统的干扰，一般控制区中依法限制人为活动。这种核心保护区和一般控制区的二元划分较为宽泛粗略，具有形式意义特征，其分别对应的禁止人为活动、限制人为活动的二元管控措施仅仅是一种分区框架。这种较为原则的粗略的管控分区模式后来被吸纳到我国2019年颁布实施的《指导意见》中，也反证了其为一种原则性的管控分区划分标准。

第二类，具体的实质意义上的功能分区。除前述祁连山和大熊猫国家公园的分区外，其他国家公园总体规划均尝试从实质意义上对国家公园进行具体的功能分区。这些国家公园的管控分区中，多数将其划分为四种类型，仅有三江源国家公园在管控分区中划分为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区三类。进一步分析可知：①在这些试点国家公园的功能分区中，均划出实行更加严格保护的基本生态空间、禁止或者严格限制人类活动的区域，但是，不同国家公园总体规划中对该类管控分区的表述有所差异，如神农架国家公园和普达措国家公园中这些区域表述为“严格保护区”，三江源国家公园中表述为“核心保育区”。②有的试点国家公园在管控分区中专门划出了“游憩展示区”(神农架国家公园、普达措国家公园和钱江源国家公园)，该区域“可以开展与国家公园保护目标相协调的游憩活动”，这种功能分区最为典型地体现了进行国家公园体制改革试点、实现国家公园分区管控的改革目标。③多个试点国家公园的管控分区中设置了专门的传统利用区，该区域为生产和生活的区域，允许对自然资源进行可持续性利用。传统利用区的功能定位与管理措施可以根据每个国家公园自然资源禀赋特征进行具体化，例如，《三江源国家公园总体规划》中规定其传统利用区应“适度发展生态畜牧业，合理控制载畜量，保持草畜平衡”。

从上述梳理与分析可知，我国当前的国家公园体制改革试点地区在制度建设与实践层面均重视了分区管控，分别规划与建设了类型多元的功能分区，这对探索我国国家层面的国家公园分区管控制度具有重要试点意义。在试点过程中，仅有宏观政策提出改革目标与政策任务，没有上位法作为依据和具体政策以指导实施，在此背景下，国家林业和草原局根据每个国家公园的地域特色、自然资源禀赋特征会同不同省份所编制的总体规划中体现出管控分区的差异性，这无可厚非。并且，在我国国家公园体制建设没有成熟模式可以参考借鉴的背景下，国家公园体制改革试点中功能分区的设置，本身也承载了为国家公园体制建设积累经验、展示绩效的使命。试点过程中不同国家公园管控分区的多样性同时提出了两个层面的问题：第一，正在纳入国家立法计划中的《国家公园法》该如何规定国家公园管控分区制度？是仅规定管控分区的原则以预留较大的制度解释适用空间，还是规定统一的国家公园管控分区具体类型及其管理措施？第二，若需要在国家立法层面规定统一的国家公园管控分区制度，则如何对既有的国家公园体制改革试点中呈现出的多种分区类型进行甄别与抉择？

(3)功能分区标准各异

我国现行的试点国家公园总体规划及建设实践在国家公园功能分区上存在着差异，体现了丰富性和多样性。各个试点国家公园在功能分区中的差异性与多样性是呈现出来的表象，其背后的深层次机理在于：在我国当前国家公园的国家立法缺位的背景下，正在试点建设的国家公园虽然共享了“国家公园”这一名称，但多大程度上具有同质性？或者说，在当前各个试点国家公园均通过颁布实施“总体规划”以进行体制建设的试点中，有哪些机制与制度属于内生于“国家公园”本质属性的必备之选？而又有哪些机制与制度属于无关“国家公园”的质的规定因而可以自由设定的灵活选择？这些是亟待研讨的问题，也是基于试点但需要超越试点的意义所在。在国家公园体制尚未进行完善的顶层设计、没有形成自上而下的国家公园制度建设的背景下，根据试点国家公园地区具体情况的实际需要与差异性进行自下而上的体制建设试点，本身承担了为国家公园立法提供经验、呈现多样性以供甄别与选择的功能。在国家公园分区管控制度方面，已经启动的《国家公园法》立法以及以已经颁布实施的《指导意见》为代表和统领的中央层面的政策体系也已进行了原则性规定，并且必将体系化地具体规定我国国家公园的分区管控制度，其中，采取何种分区标准以及如何进行具体分区并进而分别确定管控制度，是国家立法与顶层设计必须做出的选择。

前述内容梳理了当前试点国家公园在功能分区中存在的丰富性与差异性。进一步归纳，这些差异性可以表现在两个层面：①功能分区在形式及其命名上的差异。比如，神农架国家公园和普达措国家公园的建设实践与地方立法将国家公园划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区，钱江源国家公园划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区。两相对比可知，前者划分的“严格保护区”与后者划分的“核心保护区”应当在内容、功能与目的指涉上具有相同范围与内涵，仅仅在形式与命名上存在差异。因此，这种功能分区中形式及命名的差异，不是本质差异，可以留待《国家公园法》立法予以回应与统一。②功能分区在实质标准上的差异。每个试点国家公园功能分区是依据特定的标准来划分的，若功能分区仅在形式与命名上存在差异，则可以反推其适用的划分标准一致或者基本统一；若功能分区在实质上存在着差异，则可以反推这些国家公园在功能分区中适用的标准存在本质的区别。就前述内容梳理可知，我国当前试点国家公园在功能分区上的差异，除了有些仅为形式与命名上的差异，更有不少属于标准不同导致的本质差异。例如，神农架、普达措、三江源、钱江源、武夷山等国家公园体制试点功能分区中划分了“传统利用区”，而祁连山、大熊猫和东北虎豹等国家公园则没有划分“传统利用区”。具体研究已经公布的试点国家公园“总体规划”中的分区管控制度，可知这些国家公园的功能分区及其设定的管控目的与措施与该国家公园的性质与定位紧密相关。申言之，每个试点的“国家公园”在实现保护自然生态系统的原真性、完整性等共性目标上具有共同性，因此，包括分区管控制度在内的所有制度设计均要贯彻落实这一目标。但是，就实践来看，每个试点国家公园在共性目标的前提下也具有个性和特殊性，这在每个试点国家公园的名称上即可体现。比如，根据《大熊猫国家公园总体规划 (征求意见稿)》，“建立大熊猫国家公园，有利于增强大熊猫栖息地的连通性、协调性和完整性，实现大熊猫种群稳定繁衍”。根据《东北虎豹国家公园总体规划 (2017—2025 年) (征求意见稿)》，“在东北虎豹主要栖息地整合设立国家公园，把最应该保护的地方保护起来，有效保护珍稀物种、促进人与自然和谐共生”。研析这两个国家公园的“总体规划”可知，这两个试点国家公园的最重要以及最具特色的目标在于分别保护大熊猫栖息地以及东北虎豹的栖息地，这一目标将成为大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园总体规划、政策措施和制度建设的核心目标，这也进一步决定了不同试点国家公园在功能分区上标准的选择需要服务于具有共性但也兼具个性的目标，因此，必然会适用实质的差异性功能分区标准。

三、 国家公园立法中分区管控制度建构的考量因素

近几年来通过国家公园体制试点尝试的国家公园分区管控制度，为我国国家层面的分区管控制度建设提供了有益探索，在此过程中呈现的不统一的、多样性的分区管控制度模式，本身是体制试点承载的功能。在试点行将结束之际，需要在归纳、分析与比较现行国家公园分区管控制度试点基础上，探究《国家公园法》中分区管控制度的立法需求与规律。

在此需要强调的是，已有多个学科方向的研究对国家公园功能分区进行了探讨，生态学、生物学、分类学和资源经济学等学科方向均为国家公园与自然保护地分区提供了理论基础，物种分布模型法、景观适宜性评价法、最小费用距离计算法、聚类分析法、不可替代性计算法、层次分析法、宽度分析法、景观阻力面分析法等成为实践中不同类型保护区和具体功能区的区划方法。这些相关学科对自然保护地与国家公园功能区划的理论研究及基于此而设计的功能区划的设定原则与划分方法，为我国国家公园立法中的分区管控制度建设提供了理论资源、科学基础和方法借鉴，但其本身并不等于法律层面的功能分区制度，不能“平移”至《国家公园法》等相关立法中。这是因为，对自然保护地的管理与保护的功能区划，可以有三种边界划分方式：管理边界；生成边界，人们对管理边界的反应引起的栖息地变化而产生的边界；自然边界，即生态学边界，边界可以通过地面或航测调查确定。本研究预期目标是探析《国家公园法》中国家公园分区管控制度的理念与构造，需要在法制语境与法律体系中讨论国家公园分区管控制度，在此目标预期与论述语境下，建构国家公园分区管控制度需要考量的因素包括以下几个方面。

1. 分区管控制度与国家公园立法模式之选择

我国在国家公园立法中应当规定的分区管控制度是一项国家公园保护与管理的基本制度，也是国际通行的立法经验。但是，该制度的设计原则与具体构成却没有一定之规，其他国家已有的国家公园分区管控制度的立法经验仅能提供一种借鉴。试点国家公园体制实践中多样化的制度建设展示了国家层面制度建设的多种面向与路径，有待甄别与选择，其关键之处取决于更宏观层面的国家公园管理体制与立法模式。国家公园的管理体制与立法模式紧密相关，一般而言，国家公园的管理体制是政治抉择，管理体制确定后便决定了相应的立法模式。综合梳理，世界上适用的国家公园管理体制主要有以下几种类型：①自上而下的垂直管理体制。这是世界上主流的国家公园管理体制，美国、英国、新西兰、瑞典、澳大利亚、韩国以及中国台湾地区均采取这种管理体制。②自上而下与地方自治相结合的管理体制。采取这种管理体制的典型国家是加拿大和日本。在加拿大，其国家公园是由一个联邦、十个省政府、两个地区政府以及几个委员会和有关当局的管理保护区共同管理的，且联邦政府设立的国家公园和省立国家公园的管理体制不同；在日本，国立公园由国家环境省直接管理，国定公园、都道府县立自然公园则由都道府县进行管理。③地方自治型管理体制。代表性国家是德国，其自然保护工作的具体开展和执行，公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定等一系列事务都由地区或者州政府决定，联邦政府仅为开展此项工作制定宏观政策、框架性规定和相关法规。

不同的国家公园管理体制决定了不同的立法模式：①自上而下的垂直管理体制由中央政府或联邦政府设置专门的国家公园管理机构为统一的最高管理机构，出台国家层面的国家公园统一立法。以美国国家公园法律体系为例，美国关于国家公园的立法较为系统，出台了《国家公园基本法》等多部针对国家公园体系的国会立法、授权法、单行法和部门规章。虽然美国国家公园法律体系内容庞大、形式丰富，但因为其实行的是自上而下的垂直管理体制，这是典型的中央集权型管理体制，国家公园所在的州政府、地方政府无权决定或干涉国家公园的管理，国家公园法律体系主要是国会成文法、总统令或者美国国家公园管理局根据《国家公园基本法》授权制定的法律文件。所以，这种管理体制下国家公园管理的基本制度是由国家层面立法统一规定的，具有在全国范围内所有国家公园一体适用的制度效力。②自上而下与地方自治相结合的管理体制下，既有国家级国家公园，也有地方级国家公园，前者是由中央政府或联邦政府的专门管理机构(如加拿大的联邦遗产部国家公园管理局、日本的环境省)负责管理，后者由地方政府管理。在这种典型的中央集权和地方自治相结合的管理体制下，既有国家层面的统一立法，也有地方立法，则这些国家公园法律体系中规定的基本制度并不完全统一，存在着多样性。以加拿大为例，加拿大国家公园的法律体系中有国家级、省级、地区级和市级这四级政府的立法，以国家级和省级为主，省立国家公园由各省政府制定专门立法、成立管理机构进行管理，管理机构也并不接受联邦国家公园管理局的领导、管理与指导。③地方自治型管理体制，以德国国家公园管理模式为典型代表。根据德国宪法有关规定，由联邦政府和州政府共同负责自然保护工作，但德国联邦政府主要通过颁布实施《联邦自然保护法》等宏观政策和框架性法律负责制定国家公园统一立法，州政府拥有国家公园最高管理权，依据《联邦自然保护法》制定国家公园方面的专门法律，各州制定了诸如《巴伐利亚州自然保护法》《科勒瓦爱德森国家公园法令》等“一园一法”，分别规定各州国家公园的性质、功能、目标、管理机构和管理制度等具体事项。

通过以上梳理可知，世界各国在国家公园保护与管理中实行了不同的管理体制。管理体制的不同便决定了不同的国家公园立法模式，而不同的国家公园立法模式，又决定了国家公园法律体系中国家公园基本管理制度的不同立法选择，国家公园分区管控制度镶嵌在这一管理体制与立法模式选择中。一般而言，若选择自上而下的中央集权型的国家公园管理体制，则国家公园管理的央地立法权配置上以中央立法权为主，国家公园的性质、标准、范围、立法目标、管理机构和管理制度等事项需要由中央立法统一规定；如果选择地方自治型管理体制，则国家层面主要规定国家公园管理方面的一些宏观政策与框架性法律，具体管理事项与事权配置留待地方立法权规定。从我国国家公园体制改革目标、《建立国家公园体制总体方案》以及《指导意见》的相关规定考察，我国选择中央集权型的国家公园管理体制，自然保护地与国家公园建设的总体要求、范围划分、标准设定、管理体制、保障措施等都属于国家生态文明建设和生态文明体制改革中的有机组成部分，由国家统一规定。我国国家公园采取自上而下的中央集权型管理体制，决定了列入立法规划中的《国家公园法》是国家层面的统一立法，进一步决定了国家公园分区管控制度需要采取统一立法模式，《国家公园法》需要对分区管控制度作出实体的统一规定，以统摄全国国家公园的功能分区与管理。

当然，并非说实行国家公园地方自治型管理体制和立法模式的国家，其分散的国家公园立法以及建设实践中的分区管控制度就一定是差异性的。典型如德国，虽然不同的国家公园的分区管理方式不同，但一般来说，其国家公园大体划分为核心区、限制利用区和外围防护区这三个区。这里想强调的是，实行国家公园地方自治型管理体制和立法模式的国家，在国家公园管理制度分散立法的语境下，其法律体系规定与实践中的分区管控制度在法理上可以不统一，虽然现实中可能会大致相同；但若实行国家公园中央集权型管理体制和立法模式的国家，其国家公园法律体系中规定的分区管控制度则应当由国家层面的立法统一规定。以此角度审视我国当前的国家公园体制试点，前述试点国家公园在分区管控制度上的不统一，除了其在“总体规划”体制建设上的差异，另有一个很重要的原因在于已经颁布国家公园地方立法中规定的分区管控制度存在不统一的现象(见表1)。

表1 国家公园地方立法规定的分区管控制度

从表1的梳理比较可知，在我国尚没有国家公园统一立法的背景下，由试点国家公园体制的云南省、福建省、青海省和湖北省的省级人大常务委员会制定的国家公园地方立法规定的国家公园分区管控制度上存在着差异性：①在国家公园功能区类型划分上存在着差异。《云南省国家公园管理条例》(2016年)和《神农架国家公园保护条例》(2018年)将国家公园划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区；《三江源国家公园条例(试行)》(2017年)将国家公园划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区三个功能区；《武夷山国家公园条例(试行)》(2018年)将国家公园划分为特别保护区、严格控制区、生态修复区和传统利用区四个功能区。②在功能分区的划分依据上存在差异。根据《云南省国家公园管理条例》(2016年)第13条和《神农架国家公园保护条例》(2018年)第17条，二者对国家公园功能区划分的依据是“按照(生态)功能和保护目标”；《三江源国家公园条例(试行)》(2018年)第25条和《武夷山国家公园条例(试行)》(2018年)第23条则规定国家公园功能分区的依据是“按照生态系统功能、保护目标和利用价值”。③分区管控制度的具体内涵存在差异。这里需要强调的是，即使是《云南省国家公园管理条例》(2016年)和《神农架国家公园保护条例》(2018年)采取了相同的国家公园功能区划分的类型与命名，但在具体功能区的内涵、范围以及具体管控制度上依然存在差异。

地方国家公园立法中分区管控制度的差异，根本上源于我国国家公园体制建设中曾被很多学者主张和建议的“一园一法”的立法模式，建议每个国家公园制定独立的国家公园管理条例。表1梳理的几个国家公园地方立法在分区管控制度上的差异，是“一园一法”立法思路下的结果。我们需要客观看待当前“一园一法”立法模式的效果。在国家没有制定统一的国家公园立法的法制语境下，地方积极行使地方立法权制定每个国家公园的地方立法，可以针对每个试点国家公园的地理位置、资源禀赋、资源权属、预期目标、保护重点等差异性，构建针对性的法律规范以为国家公园建设与管理提供法制保障，同时，这也是地方落实中央部署的国家公园体制试点任务的重要路径。但是，在我国《指导意见》等宏观政策已经系统规定了自然保护地与国家公园建设的总体目标、管理体制和保障措施的背景下，我国已经从宏观上确立了国家公园管理体制是中央集权型的垂直管理体制，这就要求我国《国家公园法》的立法目的、基本原则、范围设定、基本制度都应当由国家立法统一规定。因此，现行国家公园地方立法应当被界定为我国国家公园立法的过渡阶段，地方“一园一法”的立法实践，“相对于依法建园管园，进行试点、为国家立法提供地方经验是更为优位的目标”。申言之，现行的几个国家公园地方立法，并不是契合我国最新的自然保护地与国家公园体制改革目标的理想状态，其进行的制度建设属于有待甄选与扬弃的过渡阶段的立法，其积累的立法经验、呈现的实践绩效，为《国家公园法》的立法选择提供了机制试行的经验、制度试错的教训。

2. 国家公园分区管控制度与国家公园立法价值

国家公园的分区管控制度的立法选择还与国家公园的立法价值相关。立法活动需要体现和强调某些特定的社会价值，具体法律制度是立法价值的载体。国家公园立法价值集中体现了设置国家公园这种新型的自然保护地形式对我国国民的意义，国家公园法律规范的立法目的是对国家公园立法价值追求的最为直接和集中的法律表达。“环境法的目的性规定是立法理念在环境基本法上的概括性表现，它反映着一个国家在制定环境法时的立法指导思想和对处理环境问题的基本立场，同时也是对一国经济、政治实力以及社会利益的均衡表现” 。法律规范中具体法律制度的设计都旨在实现该法律规范的立法目的，一部法律明确了立法目的，“才能有效地进行具体的立法活动，否则，立法就是多余的或者失去方向”。国家公园分区管控制度是一项基本的国家公园法律制度，具体的方向选择和制度设计取决于其立法目的与价值。

我国当前提出了重构自然保护地和建设国家公园的体制改革目标，这是在自然资源保护与管理领域的重要创新，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十九大报告中提出的“建立国家公园”和“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革，将国家公园建设纳入我国生态文明体制改革的有机构成部分，国家公园体制改革与自然资源资产产权制度改革等均被定位为我国生态文明制度建设的重要内容，因此，虽然重构自然保护地和增设国家公园均为自然资源保护领域的重要体制创新，但其承载与可望实现的社会功能却绝非以增进自然资源保护为唯一旨趣。固然，综合梳理我国当前密集出台的自然保护地与国家公园体制改革目标，其首要目标是严格保护具有国家代表性的重要自然生态系统，首要任务是生态修复，但这并非自然保护地建设的唯一目标和任务。即使从狭义角度理解自然保护地的“自然保护”价值，其价值与功能也是多重的。比如世界自然保护联盟(IUCN)归纳的所有自然保护地的共性目标包括以下几个方面：保护生物多样性、为区域保护战略做出贡献、维护景观或栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性、具备足够大的面积确保特定的保护目标的完整性和长久维持及永久维护所拥有的价值、在管理计划以及监测评估项目的指导之下能够实现适应性管理的正常运转、拥有明确和公平的治理体系。

国家公园实现的价值与功能是多重的。虽然在国家公园建设理念中，有论者为保护自然生态系统所主张的国家公园“荒野”模式一直被不少人视为国家公园的理想模式，但基于自然资源对于人类同时具有的生态价值与经济价值，国家公园的“无人模式”是一种忽视人类生存和永续发展这一国家公园根本价值的幻象。现实中，很多国家的国家公园建设理念与实践均重视国家公园承载的多重价值与对人类实现的多重功能。国家公园的分区管控制度立法理念与制度设计也要体现国家公园的多重价值与功能，但当前我国在一些地方国家公园立法与分区管控制度实践中，既没有在立法价值上充分重视国家公园的多重价值，在具体功能分区上对国家公园的多重功能也重视不足，表现在：①国家公园立法价值上的单向性。我国体制改革目标将国家公园定位为重构后的自然保护地的“主体”。《指导意见》界定国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，《建立国家公园体制总体方案》也明确规定了国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。”据此，有研究和地方实践单向与片面地理解国家公园的价值与功能。比如，《神农架国家公园保护条例》(2018年)第1条规定国家公园的立法目的是“保护神农架自然生态系统的原真性和完整性，保障国家生态安全，促进生态文明建设”。②国家公园功能分区上对于其经济价值不够重视。比如，东北虎豹国家公园将国家公园划分为核心保护区、特别保护区、恢复扩散区、镇域安全保障区，这种分区没有重视国家公园同时具有的经济价值与功能，没有充分考虑原住居民的需求。“如果国家公园按相关要求全部划入生态保护红线范围内，原则红线范围内的区域为禁止开发区，那么先于国家公园设置的矿业权或其他开发项目，按照国家公园的管理，需要逐渐退出公园区，这些合法权益人的权益会受到损失”。实际上，剖视我国相关宏观政策文件部署的体制改革目标，我国当前依然选择的是人类中心主义的国家公园建设理念，预期国家公园承载多种价值与功能，这要求国家公园分区管控制度建设必须兼顾考虑自然资源保护与管理中的生态价值与经济价值，综合实现保护自然资源、保存物种与遗传基因、保护生态多样性、提供国民游憩、学术研究与环境教育、促进经济社会可持续发展等功能。我国《指导意见》也没有禁止国家公园内的人为活动，而是要求实行国家公园的分区管控，通过不同功能区内禁止人为活动与限制人为活动实现差别化管控。

3. 行为控制与分区管控

国家公园的功能分区，是一种按照国家公园设置目标来划分国家公园内部层次与结构的方法，是对国家公园进行空间上的管理、保护和利用的规则与手段。因此，国家公园功能分区不仅是国家公园战略与具体运营计划的衔接点，还是总体规划及管理计划中必不可少的重要内容。故此，生态学、生物学、管理学、风景园林学等相关学科在研究国家公园的规划、设计、建设、保护、管理中均探讨了国家公园的功能分区。前述内容梳理了多个学科研究在国家公园功能分区中使用的分类标准与方法，标准不同便形成不同的国家公园功能分区结果。

一般而言，无论不同学科在国家公园功能分区的理论、方法、标准以及各国实践中存在何种差异，无外乎选择何种措施实现对自然资源的有效保护与合理利用，但理论基础、定位方向与侧重点的不同，还是会影响到功能分区的结果。梳理与归纳当前研究与实践中对国家公园的功能分区，主要有以下两种模式：①定位于自然资源本身的标准设定与功能分区。这种功能分区的思维与路径的定位与重点在于追求国家公园中的自然资源的保护或者物种多样性的保存，即从管理与保护对象出发进行的功能分区。在此思路下，功能区划的标准与方法有物种分布模型法、聚类分析法等，实践中，我国在自然保护区等类型的自然保护地分区中往往也采取“人与生物圈计划”建议的基于保护对象的核心区、缓冲区和实验区三分法。在我国国家公园体制试点中，有些试点国家公园的功能分区也往往定位为自然资源保护或者物种保护。比如，三江源国家公园功能分区中，“以自然环境因素为主，综合考虑人类活动因素，兼顾指标的重要性、系统性和可获得性”，以此构建国家公园分区指标体系进行功能分区；钱江源国家公园功能分区评估研究中，“评估钱江源国家公园现有功能分区是否能满足区内首要保护物种黑麂的生态需求”，这种从保护与管理对象出发进行功能分区的思维与路径，出发点是自然资源、物种多样性的保护，但在实际监管中，“由于该模式对科研、教育、游憩等活动的区划方式与监管要求并不明确，难以合理布控各类功能区的实施重点、监管方式及设施建设”。②从国家公园中自然资源的保护与利用程度的角度进行的功能分区。这是当前世界上很多国家与地区对国家公园功能分区采取的分区模式与路径，比如，美国国家公园划分为原始自然保护区、特殊自然保护区/文化遗址区、公园发展区和特别使用区，加拿大国家公园划分为特别保护区、荒野区、自然环境区、户外娱乐区、公园服务区，日本国家公园划分为特级保护区、特别保护区和普通区，我国台湾地区“国家公园”划分为生态保护区、特别景观区、史迹保存区、游憩区、一般管制区等。虽然这些国家和地区在国家公园功能分区的类型及其命名上各有个性，但存在的共性是重视国家公园同时具有的生态价值与经济价值，因此，功能分区要兼顾保护与利用，功能分区在这二元目的与价值之间梯度递减，“保护程度逐渐降低，而利用程度及公众可进入性逐渐增强”。

前述内容梳理了当前多种类型自然保护地与国家公园功能分区的两种模式，这两种模式无所谓优劣，差异在于从何种立场出发进行的选择。一般而言，前一种模式立足于被划定为自然保护地(国家公园)范围内的自然资源本身，其使用的功能分区标准与方法更贴合自然保护地内自然资源本身的自然属性与资源禀赋，生态学、生物学、风景园林学等学科理论从此角度探究功能分区无可厚非。但笔者在本文中讨论的是国家公园立法中的国家公园分区管控制度，从法律思维角度出发，法律规范注重通过对人的行为进行规范与控制实现预期立法目标，这就要求国家公园立法在分区管控制度设计中不能理想化地仅仅保护国家公园中的自然资源而不重视公众在国家公园自然资源利用中实现的权益，同时，还要求通过不同的功能区设置以及不同功能区对应的管控制度的规定，实现设置国家公园的复合性的制度目标。《指导意见》也明确提出了国家公园要划分为核心保护区与一般控制区进行分区管控，核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动，限制人为活动意味着可以进行受到一定控制的人为活动。《指导意见》对国家公园核心保护区与一般控制区的二元划分，虽然较为原则与粗略，但也基本上遵循了一种行为控制思路，这要求在《国家公园法》立法中予以具体化的法律表达。

四、 国家公园立法中分区管控制度的具体展开

我国当前全面启动的以建设国家公园作为“主体”的自然保护地体制改革，被放置于国家生态建设、维护国家生态安全的首要地位。《指导意见》要求国家公园建设以保护具有国家代表性的自然生态系统作为主要目的，为人民提供优质生态产品，但同时也要求“为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务”。《建立国家公园体制总体方案》规定国家公园的首要功能是保护重要自然生态系统的原真性和完整性，但也要求“同时兼具科研、教育、游憩等综合功能”，因此，国家公园作为在我国自然资源保护系统中出现的新型的自然保护地类型，在顶层设计之初便承载了“虽有主次轻重，但也需要同时兼顾”的多重功能。分区管控制度是我国《指导意见》等宏观政策明确规定的需要建立的国家公园管理机制，是世界各国通行的国家公园管理方式，是实现国家公园多重价值与功能的国家公园基本法律制度。前述内容梳理反思了我国当前体制试点与制度建设中国家公园分区管控制度的立法现状与实施绩效，并剖析了国家公园立法中分区管控制度建构的考量因素，具体而言，我国立法规划中的以《国家公园法》作为基础法的国家公园法律体系中的分区管控制度，其立法要点和制度架构应当从以下几个方面展开。

1. 国家公园法律体系中分区管控制度的立法模式

梳理从2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署建立国家公园体制至今的政策演进与体制创新历程，我国在中央宏观政策层面提出了建立国家公园体制和重构自然保护地体制，同步进行了地方国家公园体制试点、国家公园分区管控制度等基本的国家公园管理制度，这些制度在地方国家公园体制试点和地方立法过程中得以确立，并在试点国家公园建设中实践。放宽历史视界，我国国家公园体制建设的这种路径，深嵌在我国长期以来形成的卓有成效的体制改革经验与路径中。有研究者将这种“由地方发起改革和试验，成功之后上升为国家政策，推广到全国”的政策形成界定为“政策试验”，被认为是中国独特的政策制定方法，赋予了政策韧性，是中国独特的治理经验与制度创新方式。政策试验的起点在于地方的政策试点，政策试验的目标在于将试点过程中的政策上升到国家层面的法律法规。因此，在国家公园体制试点过程中确立并实践的多样性的分区管控制度应视为过渡性与阶段性的制度试点，本质上是为国家层面的国家公园立法提供经验与素材。我国《指导意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十九大报告均将建立国家公园体制定位为我国生态文明制度建设的构成部分，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》等法律规范中规定的自然资源国家所有权制度成为我国系统推进国家公园体制建设的法律基础，这些决定了我国选择的国家公园管理体制是自上而下的垂直管理体制，由国家林业和草原局(国家公园管理局)负责全国国家公园的设立、规划、建设和特许经营等工作。国家公园的管理体制和我国的立法体制决定了我国国家公园立法应当以中央立法权为主导、地方立法权根据中央授权或委托而行使的集权—分权模式。

具体而言：第一，我国列入立法规划的《国家公园法》作为我国国家公园领域的专门的统一的立法，规定国家公园立法目的、原则、基本制度和法律责任，其中，国家公园分区管控等国家公园管理的基本制度均应在《国家公园法》中进行明确规定；第二，由各国家公园所在地方的省级人民代表大会制定或者修改既有的地方国家公园立法，将其定位为国家公园法律体系中的实施性地方立法；第三，我国当前的国家公园体制改革并非独立的单项改革，而是镶嵌在整体的自然保护地体制改革中，因此，分区管控等关涉现行自然保护地管理体制改革的内容还应在更上位的自然保护地法律体系中予以原则性规定。具体到国家公园的分区管控制度，我国当前规划的法律体系中应当遵循以下立法模式与逻辑结构。

(1)《自然保护地法》中分区管控制度的立法重点

我国当前的国家公园与自然保护地体制改革遵循了从单一到综合、从具体建立国家公园体制到全面重构自然保护地机制体系的逐步深入演进的过程。我国在推动国家公园体制改革的背景下将《国家公园法》列入十三届全国人大常委会立法规划第二类立法项目，《指导意见》将建设国家公园体制纳入“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的改革系统后，我国的自然保护地法律体系应当形成一个综合性、系统性的法律体系，构建“自然保护地基本法+专类自然保护地法”模式，专门制定《自然保护地法》作为基本法，以计划制定中的《国家公园法》以及现有的《自然保护区条例》等作为下位的自然保护地专类立法。申言之，在完整系统的自然保护地法律体系中，应制定《自然保护地法》作为我国自然保护地领域的“基础法”，《国家公园法》定位为《自然保护地法》下位的单项法和国家公园这一类自然保护地领域的“基础法”。在此法律体系中，《自然保护地法》应当定位为自然保护地领域的“政策法”，不规定具体的法律技术规范，侧重于国家对自然保护地的政策宣示，明确保护地的价值、功能、管理目标与原则，确定自然保护地的监管主体及权利义务，确定最基本的自然保护地分类体系及管理准则，确立自然保护地发展与运营的基本制度。分区管控是自然保护地管理中的基本制度措施，也是我国《指导意见》重点规定的自然保护地管理体制，因此，在改革目标中，所有类型的自然保护地均要按照《指导意见》规定，实行自然保护地差别化管控，“根据各类自然保护地功能定位，既严格保护又便于基层操作，合理分区，实行差别化管控”，这就意味着分区管控是应当在《自然保护地法》中予以统一规定的自然保护地管理体制。

具体而言，《自然保护地法》应当规定：各类自然保护地立法或规划要根据管理目标实行分区管控制度；分区管控制度设计的原则要兼顾与平衡各类自然保护地的保护与利用；各类自然保护地在分区管控中原则上划分为核心保护区与一般控制区，由各类自然保护地单项立法具体规定其核心保护区与一般保护区的划分标准、具体类型及管理制度。

(2)《国家公园法》中规定的分区管控制度

《国家公园法》应当被定位为《自然保护地法》的下位法，是国家公园这一具体类型自然保护地的专门的单项国家立法。《国家公园法》应当明确地体系化地规定国家公园的法律性质、划界原则、设定标准、立法目的、法律原则、管理体制、基本制度和法律责任等实体内容。分区管控制度作为国家公园管理的一项基本制度，应当由《国家公园法》进行具体的体系化的规定：第一，基于我国对于国家公园内涵与功能的定位，国家公园是“我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分”，因此，国家公园是一类只有国家级的自然保护地类型，必须由《国家公园法》规定分区管控制度等基本的管理制度；第二，只有由《国家公园法》统一规定分区管控制度，才能实现全国国家公园在规划、管理与保护方面的制度统一；第三，我国机构改革后已经确定由国家林业和草原局(国家公园管理局)作为国家公园统一管理机构，《国家公园法》统一规定的分区管控制度有利于国家公园管理局统一组织实施国家公园的设立、规划、建设和管理等各项工作；第四，由于国家公园划界原则是基于自然生态系统保护的需要，划定的国家公园可能会跨省域(例如，大熊猫国家公园涉及四川、甘肃、陕西三省，东北虎豹国家公园涉及吉林和黑龙江两省)，只有在《国家公园法》中统一规定体系化的分区管控制度，才能为制度统一有效实施提供法律基础。

(3)国家公园地方立法中规定的分区管控制度

《国家公园法》正式颁布实施后，由国家公园所在的省级人大出台的国家公园地方立法，在性质上应当界定为《国家公园法》的实施细则，这被有关研究界定为实质意义上的“一园一法”模式。根据《中华人民共和国立法法》(2015年)第七十二条和第七十三条的规定，命名为特定国家公园“条例”的国家公园地方立法，属于地方为执行《国家公园法》根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。具体到分区管控制度，《国家公园法》对分区管控制度包括分区标准、类型与实质管控制度进行具体规定，各国家公园的地方立法在国家公园的区域划分、区域名称以及行为控制等实质制度层面必须严格遵循《国家公园法》的具体规定，“不适宜对具体保护地类别的普遍性基本问题进行立法”，在针对特定国家公园的具体自然资源特征贯彻落实分区管控制度时可以进行补充性的、具体化的规定，其意义在于，在实现《国家公园法》统一规定的同时，从具体实施层面贯彻《指导意见》提出的“便于基层操作，合理分区，实行差别化管控”的要求。

2. 国家公园分区管控制度的二阶结构

作为国家公园管理基本制度的分区管控制度，应当主要由国家层面统一立法的《国家公园法》进行体系化的实体规定，因此，此处及随后对该制度的建议主要针对《国家公园法》中规定的分区管控制度展开。前述内容已经梳理与辨析了分区管控是自然保护地与国家公园规划、建设、管理与保护中的重要手段与通行措施，所以，多个相关学科在理论研究、对策建议与社会实践中均重视从不同立场与视角切入对自然保护地与国家公园分区与管理的论证。保护与利用是需要兼顾与平衡的二元价值，从法律思维与路径审视，对国家公园中自然资源的利用强度与控制程度是《国家公园法》规定分区管控制度的出发点与主线。国家公园中人的行为控制亦与国家公园中自然资源及其构成的自然生态系统对于人类实现的价值与功能直接相关。

基于此，笔者建议，《国家公园法》在规定分区管控制度时，应当以人类行为控制作为立法宗旨，以人的行为控制程度作为国家公园分区的主线，在以人的行为控制程度即行为管控程度作为标准进行分区后，再进一步在管控分区中根据国家公园中自然资源承载的功能进行分区。质言之，《国家公园法》规定的分区管控制度应当呈现一种“管控分区—功能分区”的二阶结构，首先根据对人类行为管控程度来进行管控分区，再进一步对行为允许方式进行功能分区。

(1)进行国家公园的管控分区

管控分区是在国家公园分区中处于第一位阶的分区，这一分区的标准依据国家公园不同区域允许人类对国家公园内自然资源的利用强度制定，制度背后的机理在于承认并体现国家公园内的自然资源对于人类同时具有的生态价值与经济价值。在此位阶上的国家公园分区，仅概括地将国家公园承载的不同功能转换为对人的行为控制这个维度予以体现。《指导意见》提出的国家公园的“合理分区，差别化管控”的要求实质是一种管控分区的要求，即首先明确规定国家公园划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区限制人为活动。明确核心保护区与一般控制区的二元管控分区，即确立了国家公园分区的基本原则和主线，这种对人类行为的控制路径普遍适用于所有国家公园，并且具有普适性，适用于所有类型的社会主体。

(2)进行国家公园的功能分区

在前述国家公园管控分区的基础上，再进行国家公园的功能分区，这是国家公园分区中第二位阶的分区。管控分区是对国家公园从禁止人为活动与限制人为活动的角度进行划分，功能分区是在管控分区确立的行为管控类型的基础上，进一步对国家公园内不同区域承载的具体功能进行的分区。申言之，管控分区是从行为类型控制角度概括地兼顾实现国家公园的多重功能，而功能分区则是在此基础上进一步具体对应不同区域承载的各种功能。不同功能分区分别承载和共同实现国家公园同时对于人类具有的生态保护、科研、教育、游憩和社区发展等多重功能。就国家公园制度建设较为成熟的国家与地区的制度建设经验来看，虽然功能分区的类型与命名均有个体差异性，但无一例外地在功能分区中从严格保护到允许利用呈现梯度游移。严格保护的功能分区如美国国家公园中的原始自然保护区和加拿大国家公园中的严格保护区不允许公众进入；允许利用的功能分区如美国国家公园中的特别使用区(允许采矿或伐木)、日本国家公园中的普通区(允许当地居民居住)和韩国国家公园中的居住区(允许居住建筑)等允许进行强度较大的人类活动。因此，我国《国家公园法》在功能分区上也应当摒弃有些试点国家公园功能分区中仅注重保护而忽视利用的制度建设经验，完整体现国家公园的多重价值与功能。

在功能分区的具体类型上，前述内容梳理了我国现有的四个国家公园地方立法规定中功能分区的立法现状，其功能分区的划分类型、划分依据及具体内涵上均不统一，需要在前述剖析与比较的基础上吸纳其制度规定的合理内容。我国原国家林业局(现国家林业和草原局)于2018年发布与实施的林业行业标准《国家公园功能分区规范》(LY/T 2933—2018)为《国家公园法》功能分区提供了一些基本的参考依据，该标准将国家公园划分为“严格保护区、生态保育区、传统利用区和科教游憩区”，这种功能分区既兼顾了国家公园应承担的保护、科研、教育和游憩等多种功能，同时，也基本上能够兼容我国几个国家公园地方立法及实践中的功能分区，但对功能分区的逻辑关系尚需根据国家公园从保护到利用的强度标准进行调整。因此，笔者建议，我国《国家公园法》的功能分区应当划分为严格保护区、生态保育区、科教游憩区、传统利用区。结合管控分区与功能分区，笔者建议，我国《国家公园法》中应完整规定国家公园分区二阶及其对应的管控制度如表2所示。

表2 国家公园分区管控制度二阶结构及管控制度

五、 结论

对国家公园进行分区管控是国际上自然保护地管理的通行经验，世界上很多国家和地区均规定与实施了各有特色的分区管控制度。《指导意见》等政策文件将国家公园等自然保护地分区差别化管控规定为政策目标和管理措施。我国国家公园体制试点过程中，各试点国家公园的总体规划、地方立法和建设实践均出台与实践了分区管控制度，但现行的国家公园分区管控的制度建设与实践整体呈现出功能分区依据阙如、功能分区类型多元、功能分区标准各异等弊端。实践对完善统一的国家公园分区管控制度提出了立法需求。世界上很多国家与地区的国家公园管理体制可以分为自上而下的垂直管理体制、自上而下与地方自治相结合的管理体制、地方自治型管理体制这三种类型，我国选择的是中央集权型的管理体制，这要求我国将列入立法计划中的《国家公园法》定位为国家公园管理的“基础法”，在《国家公园法》中规定统一的分区管控制度，地方针对特定国家公园制定的“一园一法”只能作为补充性的执行细则。在不同的学科体系与研究视阈中，国家公园分区有不同的理论基础、指导方法与标准体系，可以归纳为立基于客体(国家公园的保护对象)与主体(相关利益主体的实施行为)的两类分区管控模式。国家公园立法中规定的分区管控制度，应当选择行为控制模式，基于自然资源对于人类产生的多元价值和国家公园兼具的多重功能，我国《国家公园法》中规定的分区管控制度应当采取二阶分区管控制度立法模式。第一位阶层次是进行管控分区，以国家公园允许人类行为强度作为标准划分为核心保护区与一般控制区；第二位阶层次是进行功能分区，在管控分区的基础上，以国家公园不同区域分别承载的生态系统保护、科研、教育和游憩等多种功能及其分别对应的允许人类行为方式为标准划分为严格保护区、生态保育区、科教游憩区、传统利用区，进而在此基础上对应规定实质性的行为管控制度。

文章来源：《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第3期，点击左下角“阅读原文”可查看原文

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