本所动态 | 程飞鸿：智能化环境治理的内在悖论与矛盾纾解

智能化环境治理的内在悖论与矛盾纾解

程飞鸿

上海社会科学院法学研究所助理研究员

本文发表于《中国人口·资源与环境》2024年第1期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

摘要

智能技术代表了以数据与算法主导的、一元性与多元性并存的、虚拟与现实交互的生产关系。智能技术对环境治理的重塑，主要体现在技术治理和社会治理两个维度，并凝结成“数据与算法”“一元性与多元性”“虚拟与现实”三组关键词。智能化环境治理可以分为感知型、服务型和互联型3种治理类型，以此为基础，其内在悖论分别表现为：在感知型智能化环境治理中，环境数据所有权的专属性与开展环境数据行为的便宜性之间存在张力；在服务型智能化环境治理中，平台发展、治理服务和决策形成存在一元性与多元性矛盾；在互联型智能化环境治理中，网络空间的交互性和传统公共空间的被支配性之间相互掣肘。纾解这3对矛盾，对智能化环境治理的健康发展至关重要。于感知型智能化环境治理而言，需要明确环境数据行为的主体、限制环境数据行为的目的以及厘定环境数据行为的后果，最终消解环境数据行为的便宜性。对服务型智能化环境治理来说，则要尽可能把握平衡一元性与多元性的“度”的客观标准，即平台有序发展的客观标准、环境治理服务的弱势标准以及环境决策形成的底线标准。互联型智能化环境治理的矛盾纾解之策最终指向了政府在智能社会的公共空间中如何调适方能言之为“妥当”。申言之，在支持层面，转变政府对民间环境治理力量的投入模式；在引导层面，健全政府对民间环境治理力量的引导机制；在管理层面，实现政府对民间环境治理力量的法治管理。

关键词  智能技术; 智能化环境治理; 环境数据; 智能平台; 虚拟空间

随着智能技术的大规模应用，环境治理模式也迎来变革的浪潮。一方面，生产力和生产效率的显著提升，使得经济发展与环境保护之间的对立局面发生改变。另一方面，硬件终端和智能化程度的不断发展，为环境污染动态监管、跨区域环境污染、废物循环利用等传统环境治理难题带来了新的解决方案。然而在这种变革过程中，一些问题的出现阻碍了智能化环境治理的运行。现有的对策研究大多局限于问题本身，欠缺对机制和原理的分析，不能提供充分的智识支撑。那么，智能化环境治理的问题包含哪些？能否从最本质的哲学层面分析智能化环境治理及其存在的问题，进而厘清智能化环境治理的内在悖论。更重要的是，如何纾解智能化环境治理的内在悖论，促成智能化环境治理的良好发展。

1 智能化环境治理中的问题

数据、平台和空间是智能技术的三大载体，从点到面塑造了智能社会的具体样貌。智能化环境治理的问题产生也基本遵循“数据（供给）-平台（应用）-空间（交互）”的路径。

首先，环境数据利用的规范与监管问题。实践中，环境数据的篡改、破坏或泄漏问题频繁发生，引起有关部门的重视。生态环境部在2022年公开了一批碳排放报告数据弄虚作假的典型案例，持续打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假，环境违法犯罪也由此被列入2023年生态环境部的重点工作任务当中。此外，环境数据的利用存在着诸如资源隔离、访问权受限、被监控对象多地分布、安全边界物理位置时空变化等安全风险。长期来看，规范和监管环境数据的利用行为，确保环境数据的安全性是智能化环境治理的重要任务。

其次，环境智能平台的建设与运营维护问题。据统计，目前国家级的环境智能平台就有16种之多，地方的、企业的和非官方的各类平台系统更是不计其数。比如在广东省层面有广东省清洁生产信息化公共服务平台、广东省固定污染源VOCs监管系统和广东省固体废物环境监管信息平台等，在东莞市层面有东莞市污染源在线监控平台（企业端）、东莞市土地再开发利用过程监管服务项目系统以及东莞市固体废物管理信息平台等。一家公司若要履行环保义务，便需按流程上报，经过层层审批，在多个平台登录并填写数据。除了平台外部，其内部也存在不少重复建设的行为。例如，“全国建设项目竣工环境保护验收信息系统”衍生出“全国环境影响评价管理信息平台”，两者只有名称不一致，网页内容完全一致。后来该系统又叠加了一个“规划环评管理信息共享系统”，与上述系统共用一套登录网址和账号体系。然而在“一拥而上”的背后，却更多是“一时的兴起”。不少智能平台由于缺乏相应的运营维护，并没有发挥出应有的效用。比如“全国环评技术评估服务咨询平台”，原本旨在给环评技术人员或企业提供一个交流的平台，但如今每月的发帖量和回帖量寥寥，2023年整个2月份的发帖量为24，回帖则基本挂零。相比之下，非官方的“全国建设项目环境信息公示平台”每日都会发布各类公示，使用（主要是浏览）人数颇多。

最后，网络空间的信息生成与权威削弱问题。在网络空间中，不同社会主体基于网络的时空错位性以及自身的认知水平作出差异性表达，使得信息的生成过程充满各类“杂音”；信息往往被加工、切割，甚至可能被歪曲，无法在短时间内得到相互印证；环境信息的表现形式相较以往任何时期都更加多元，各类社交软件以不同方式传播着环境信息，极易导致政府环境知识生产话语权的削弱，引发环境治理的全面失序。

当然，前述三类问题并没有穷尽。如公众环境认知能力可能因智能技术出现弱化甚至迷失，治理主体有着明显的“数据依赖”，可能被千变万化和千头万绪的数据引入“数据陷阱”当中。不过，智能化环境治理的各种问题仍是围绕“数据-平台-空间”作具体展开的。

不少学者们都关注到了这些问题。有的研究便指出，人工智能的挑战既来自固有的技术缺陷和预设的数据偏差，也来自人工智能对政府决策、信息传播和社会组织的变革和重塑。一些学者认为，虽然人工智能极大地提升了公民对复杂环境技术和社会规则的掌握能力，但也改变了传统环境治理结构中的治理力量对比。还有一些研究以某个地区为分析样本，指出智能技术的应用造成了乡村环境治理主体、治理结构的变化以及对地方性知识的排斥。

纵览这些研究之所得，尽管它们确实都展开了细致的分析，却又在问题本质的揭示上付之阙如。因为从哲学层面来说，事物的各种表象必然是其内部矛盾关系的体现。换言之，智能化环境治理的问题并非纯粹的智能技术问题，而是由智能技术与环境治理合力所致的问题。所以，相应的分析不应受限于某个具体问题，而要跳出问题，从本质上思考智能技术是如何改变环境治理的。

2 智能化环境治理的本体论与类型化

本体论（Ontology）源自对万物本源的追问，其关注的是“存在”，即对世界本质何以存在或者以何存在的客观描述。本体论的分析进路一般以历史唯物主义的“实践-社会生产关系本体论”（Ontology of Praxis‑Relations of Social Production）作为讨论前提。在此基础上，对智能化环境治理的分析将首先回溯到“智能技术”这个原点性概念。

2.1 智能化环境治理的本体论

智能技术催生了新型生产关系，这一新型生产关系具有3个特点。首先，数据和算法的主导。在智能社会，数据是最主要的生产资料，算法则成为重要的生产方式。人们无时无刻不在和海量的数据打交道，生产数据、处理数据并接收数据。这些数据经过算法的处理，成为智能技术塑造世界的基本要素，促成世界从“实体解构”到“数字重构”。一些学者形象地描述道：“网上的个人信息全方位覆盖了你从摇篮到坟墓的全部生活，慢慢地积累所有数据，直至在计算机数据库中形成一个‘人’”。其次，一元性与多元性的并存。一方面，智能技术拥有明显的一元性特质。比如在“赢者通吃”的逻辑下，智能技术的支配者们（如政府和大型互联网公司）打造了聚合式的智能平台生态圈，几乎包揽了人们生产生活的方方面面，体现了智能技术的支配者对生产资料的垄断。另一方面，智能技术又具有突出的多元性特征。智能技术打破了单一物理空间的平面关系，让多元主体的扁平式合作变得前所未有的便捷，人类社会自此进入了人机混合、算法主导和颠覆创新的多元立体发展时期。最后，虚拟与现实的交互。智能技术创造了虚拟与现实互联的网络空间，呈现出明显的“时空压缩”效应，彻底颠覆了传统生产关系中的时空尺度观念。尤其对治理活动来说，数据畅通迅捷地交互，即便是远在大洋彼岸的治理主体也能够及时、全面地获取信息；治理行为能够无视现实世界的空间障碍，通过互联网，覆盖到治权所及的每一处角落；治理结果立刻反馈到治理主体，治理主体不必经过漫长等待就能对治理行为做出调整。

凭借着这种新型的生产关系，智能技术对整个人类社会产生了巨大且深刻的影响。而在环境治理中，这种影响具体体现在技术治理和社会治理两个维度。

环境治理一般分为事前、事中和事后3个阶段。在技术治理维度，各阶段难点分别是：事前治理追求防患于未然，但环境风险具有潜伏性，很难被及时发现；事中治理要求防微杜渐，但环境污染大多出现在污染物超过环境容量之后，难以察觉于微末；事后治理希望事半功倍，但环境损害的修复具有综合性、复杂性和滞后性，良好的修复效果与低廉的修复成本往往不可兼得。智能技术则有效地解决了前述难题。首先，数据与算法的利用。通过实时监测生态环境的各项数据，智能技术能够计算出环境风险的发生概率，让潜在的风险变成直观的数字。其次，一元性与多元性的贯联。一方面，各环境治理主体可以通过智能平台参与修复方案的制定；另一方面，智能平台也能够及时整合各类信息，设计出兼顾修复效果和修复成本的方案，供决策者选择。最后，虚拟与现实的结合。智能技术可以打破时空的限制，满足监管者远距离、多线程、全覆盖的监控要求，并以超高的精度对环境污染和生态破坏进行监控。因此，智能技术对环境治理技术治理维度的重构，主要是赋予环境治理以精细化、精准化和科学化的特质，变“被动应对”为“主动出击”。

在社会治理维度，环境治理正逐渐迈向政府主导、企业主责和公众参与的多元共治格局，而智能技术正是塑造该格局的重要因素。首先，智能技术巩固了政府的主导地位。如前述，智能技术赋予环境治理以精细化、精准化和科学化的特质，政府出于提升治理能力的需要，有着推进环境治理智能化的强烈动机。换个角度来说，也只有政府有足够的能力去发展智能技术、大规模地铺开智能设备和构筑智能化环境治理体系。企业的智能化环境治理更多限于企业内部，难以辐射整个社会，公众则缺乏足够财力支持。其次，智能技术廓清了企业的责任边界。归根结底，企业主责的基础是明确污染物的排放量、评估环境损害的后果、确定受损主体的数量和采取有效的措施。智能技术的应用使得企业能够更准确地监测和记录污染物的排放情况，并通过数据分析和预测模型评估环境损害的后果。同时，智能技术还有助于确定受损主体的数量，包括受到污染影响的社区、生态系统以及相关利益的相关方。通过这些信息，企业可以更好地了解其活动对环境和人类健康造成的潜在影响，及时制定相应的补救和修复措施，以最大限度减少负面影响并承担责任。最后，智能技术便捷了公众的治理途径。在智能化场景中，公众可以随时随地参与环境治理，让“受到有效监督的政府”“得到有效监管的企业”与“逐渐成熟的公众”有机合作，推动环境治理体系向共治格局的平稳位移。因此，智能技术对环境治理社会治理维度的塑造，主要是规范和约束各环境治理主体的行为，明晰他们之间的治理关系，最终形成多元共治的格局。

综上所述，智能化环境治理可以被定义为政府、企业和公众等利用智能技术来管理自然资源、控制环境污染、化解生态纠纷，通过改变生产关系和调整社会关系，致力于实现人与自然和谐共生的一种治理模式。“数据与算法”“多元性与一元性”“虚拟与现实”是智能化环境治理区别传统环境治理的三组关键词。

2.2 智能化环境治理的类型化

围绕“数据与算法”“多元性与一元性”“虚拟与现实”这3组关键词，智能化环境治理可以被分为3种类型。

第一种类型，以数据和算法为核心的感知型智能化环境治理（图1）。智能设备能够收集、处理和储存环境数据，极大提升了治理主体的感知能力。借助智能设备和算法，无论治理主体接触环境与否，都能及时地了解环境变化、识别环境问题和环境风险，形成对环境状况的基本认知，最终做出相应的决策和行动。但在该治理类型中，智能设备始终是工具，它不能脱离数据而存在，环境数据才是贯穿整个治理过程的核心。

图1  感知型智能化环境治理的结构

第二种类型，以一元性与多元性为特征的服务型智能化环境治理（图2）。服务型智能化环境治理以智能平台作为环境治理服务交互的载体，治理主体通过智能平台提供环境治理服务或接受其他治理主体的服务。在不考虑其他智能平台的情况下，服务型智能化环境治理的一元性与多元性体现在：一元的智能平台与多元的治理主体和治理对象；一元的智能平台与多元的治理需求；一元的智能平台与多元的治理能力。

图2  服务型智能化环境治理的结构

第三种类型，以虚拟空间和现实空间为桥梁的互联型智能化环境治理（图3）。互联型智能化环境治理强调治理主体与治理主体之间、治理主体与生态环境之间的实时互联。这一治理类型与服务型智能化环境治理的区别在于，前者强调信息的交互，后者强调服务的交互。环境治理主体通过虚拟空间与现实空间的交互，可以随时随地获知环境治理中的各种信息，采取相应的治理措施。结合图3可以看到，虚拟空间在互联型智能化环境治理中的核心作用。围绕如何治理虚拟空间，互联型智能化环境治理中各种矛盾关系发生交汇。

图3  互联型智能化环境治理的结构

有必要澄清的是，智能化环境治理的3种类型并非泾渭分明。比如，某位鸟类爱好者购买了一批先进的鸟类监测设备，用来保护珍稀鸟类。该鸟类爱好者的行为当然属于感知型环境治理，但他也可以在智能平台上为政府或社会组织提供这些服务，这就又包含了服务型智能化环境治理。智能化环境治理的常态就是多种治理类型彼此交织、相互促成。

3 智能化环境治理的3种内在悖论

通过本体论与类型化的阐述，前文完成了智能化环境治理的基础理论建构。3种不同的治理类型不仅体现了智能化环境治理的路径，还高度概括了治理的要义。分析智能化环境治理的内在悖论也需以此为基础。

3.1 “专属性”与“便宜性”：感知型智能化环境治理的内在悖论

感知型智能化环境治理的内在悖论是指环境数据所有权的专属性与开展环境数据行为（收集、储存、加工、使用、提供、交易、公开等）的便宜性之间存在矛盾。

一般而言，依据不同的数据利用场景，数据的所有权有多种可能。以用户数据为例，其通常为用户本人所有，只要用户本人的处分行为不损害国家利益、公共利益和他人合法权益，则属于个人自由，他人无权干涉；在对用户数据作匿名化处理的利用场景中，政府或企业对匿名化处理的数据享有有限制的所有权；而一旦用户数据涉及国家秘密，则此数据属于国家所有，由国家保密行政管理部门进行管理。

但环境数据与一般的数据不同，体现为专属的全民所有。环境数据产生自环境，是环境的数字化“转述”。因此，讨论环境数据的所有权与讨论环境的所有权如出一辙，最终都指向了环境权。对于这项权利，不少环境法学者认为“环境权是人类整体的权利，它无法具体化为公民个体的权利”“如果公民主张环境权，那么这种权利所指向的义务主体只能是包括主张者自己在内的不确定的多数人，甚至是人类全体”。在中国的语境下，若无特殊规定，则“不特定的多数人所有”实际就是全民所有。

由于不特定多数人利益指向了不明确的诉讼主体，使得权利的救济面临难题，一些学者便将公共信托理论引入其中。公共信托理论构成了政府作为规制主体的正当性根基，且成为当代人以及后代人约束政府，防止公共信托环境资源私有化的一剂良药。正是基于此种理论，国家享有环境数据的管理权。这里需要特别注意的是，环境数据中存在不少敏感的环境数据，比如基于特殊环境（如军事基地、边关岗哨和保密单位）产生的环境数据，虽然这一类数据仍属于全民所有，但只要未经国家保密行政管理部门许可，其他主体便无权利用此类环境数据。

与之相矛盾，环境数据行为的开展又有着十足的便宜性。首先，行为主体的便宜性。国际上的通行做法是在不危害国家利益和公共利益的前提下，充分赋予治理主体开展环境数据行为的权利。例如任何登录美国环保署My Environment系统的用户，都能查询上至州政府下至社区的空气质量、水质量和健康风险等数据。而以中国34个省级行政区（含港澳台）和相应地级市的环境质量、环境排放和污染源监管记录为数据基础，一款名为“蔚蓝地图”的应用程序已经吸引了超过370万名注册用户，累计下载量达1 500万次。其次，行为内容的便宜性。一方面，智能技术构筑了一个全天候开展环境数据行为的渠道。通过生态环境部网站可以检索到，早在2015年，中国就已经建立了1 436个国家控制监测站点，向全社会实时公开338个地级及以上城市（未涉及港澳台）的6种大气污染物指标的小时浓度值、日均浓度值和AQI指数。这些数据为分析和理解大气污染物成因提供了实时且完整的数据支撑。另一方面，环境并不能对环境数据行为进行约束。因为环境是无意识的，它不可能像人一样认识到数据的重要性，所以环境数据的利用主体不需要向环境说明其利用目的，在征得其同意之后才开展数据行为。最后，行为后果的便宜性。法律对环境数据行为主体的规制，更多是从义务本位而非权利本位出发——不论是环境还是公民都难言真正的“维权”。这就导致了即便国家未来出台相关的法律法规，规定环境数据的利用主体需申请，经批准之后才能利用环境数据，但申请行为仍旧是一种义务，它取决于环境数据利用主体的自觉。因此，对相应环境数据行为主体的行为后果进行追责，更多体现出一种“被动发现”而非“主动维权”的特质。

3.2 “一元性”与“多元性”：服务型智能化环境治理的内在悖论

服务型智能化环境治理始终建立在智能平台之上，所以相应的内在悖论也与智能平台有关。智能平台要追求更好的发展，且承载着治理服务的供给和治理决策的助推。据此，服务型智能化环境治理的内在悖论可以分为三种情形。

第一，平台发展中一元性与多元性的张力。智能平台的本质是以“聚集”换取“效率”，以“效率”获得“规模”。理想的发展状况是：随着接入平台的主体越来越多，平台提供的服务也越来越丰富，更多的服务带来更多的连接主体，形成一种正向循环。然而在现实中，智能平台的规模通常有其上限。这是因为随着平台规模的愈发庞大，其可控性就越差，如不对其加以限制和规范，很可能会出现“数字利维坦”（Digital Leviathan）的局面。在巴西和南非地区的水资源管理中，由于权力和资本的干预，弱势群体面临集体失语，利益被裹挟。这样的情形极有可能发生在智能化环境治理中。所以，对服务型智能化环境治理来说，智能平台既要足够大，囊括足够多的主体与功能，也要避免一家独大，尤其要避免权力和资本的干预。只有多个平台彼此竞争、相互制衡，才有利于形成优质安全的平台生态。

各级政府作为智能平台的主要构筑者，也无时无刻不处在平台发展的一元性与多元性张力当中。国家和地方均将数字政府建设作为其执政过程中的一大亮点，分歧在于：从整个国家治理的角度而言，“一网通办”无疑能够提高公共服务递送效率，降低行政总成本；对地方政府和各部门来说，每个政府部门都想要做出属于自己的“数字政绩”，多元化成为数字政府建设的常态。若政府缺乏对数字政府建设的统筹规划，就极易造成部门“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等问题。比如环保机关通常会按行政层级设立公众号平台，行政层级越低的公众号平台通常关注度也越低，各级公众号平台亟待盘活与整合。以上海市为例，市级公众号每篇推文的点击量约为100到300不等，区级公众号的置顶推文点击量在50左右，而第二或第三篇推文的点击量通常只有个位数。上级平台的推文内容也多局限于自身，很少涵盖下级平台的专门内容，需要用户自行前往下级平台的公众号查阅。

第二，治理服务中一元性与多元性的张力。诚然，智能平台需要载之以多种服务，呈现“万物竞发”状。但就平台自身来说，优质的环境治理服务才是平台运营的根基。或许有人会说，这难道不是促进了环境治理服务的提升吗？未必如此。一般来说，政府、企业和具备专业知识的公众在治理服务的提供中占据优势地位，能够获得平台算法的推荐，但实际上其内部也呈现分化局面。行政层级较高的政府、经济实力雄厚或名气大的企业、具有专业知识背景的公众相对更容易得到平台运营者的“青睐”，获得算法推介。毕竟“人们在将自然逻辑输入机器的同时，也把技术逻辑带到了生命之中……，机器人、经济体、计算机程序等人造物也越来越具有生命属性”，智能技术的“歧视”与“偏见”正是其中的体现。

第三，决策形成中一元性与多元性的张力。在智能化环境治理中，市场主体和社会主体也具备了可以和政策精英相媲美的决策分析能力。通过智能设备自动收集、分类与整理环境大数据，接入ChatGPT等生成式人工智能，智能平台立刻能衍生多种决策树，做出相应的评估或预测。可以说，除决策环节仍保留人的价值因素外，其余各环节都被智能技术所覆盖。虽然政府和相关公共部门仍是最终的决策拍板者，但多元性使得市场主体和社会主体对政府最终裁决的认同在不断减小，如何迅速、有效且能够让各方满意地制定决策，遂成为难题。

3.3 “交互性”与“被支配性”：互联型智能化环境治理的内在悖论

互联型智能化环境治理的内在悖论是指网络空间的交互性和传统公共空间的被支配性之间存在矛盾。有关网络空间的交互性，前文已有阐述，故后文的分析重点在于传统公共空间的被支配性。

所谓的“公共空间”是特定政治、经济和文化背景下的产物，这一概念最早出现在1950年代的社会学和政治哲学著作中。二战后，随着西方国家经济的高速发展，城市空间出现了难以弥合的裂痕：一方面，由于大规模的城市基建和大量的城市人口外迁，城市空间出现了明显的分散外扩现象；另一方面，城市各阶层的分隔日趋严重，城市中心区域逐渐衰败。除了城市空间的嬗变以外，西方社会也兴起了一系列政治文化和社会思想运动：明确公与私的边界、保障社会公共利益和个人合法权利、倡导多元民主的思想意识逐步从学术讨论中扩展开来，“公共空间”即滥觞于此。然而，公共空间的后续发展并没有像哈贝马斯所说的那样，成为“一个由私人集合而成的公共领域”。公权力在公共空间中迅速蔓延并占据主导，公共空间中的活动大部分都是有组织的、目标明确的。事实上，真正意义上的“公共空间”是从网络空间中抽出“最稚嫩的枝芽”，从而打破了公权力对公共空间的支配。

问题正出在这里。传统公共空间存在“主流”与“边缘”之分，现如今，公共空间的异质性和可达性愈发明显，“主流”与“边缘”在壁垒越来越深刻的同时，界限却越来越模糊。具体来说，一方面，智能技术的复杂性和精确性塑造了极强的专业壁垒，民间环境治理力量在信息和知识的生成上存在明显劣势。相关研究表明，在智能环境监测领域的研究主体中，高校的占比高达97%。但另一方面，面对铺天盖地的信息浪潮，主流信息的受关注度和可信度也随之下降。例如，土壤变化缓慢，一些信息需要数年甚至数十年才能浮现，持续关注很容易使公众倦怠。相比之下，大气环境瞬息万变，一些信息可能早已过时，而公众未能及时参与。而这些信息通常只能由国家专业机构发布。“缓慢”与“瞬时”，让“不想知”成为常态。“此消”与“彼不长”，问题由此而来。

4 智能化环境治理的矛盾纾解

由前文分析可知，智能化环境治理的内在悖论不能简单归咎于智能技术，而是智能技术与环境治理合力所致之结果。智能化环境治理的内在悖论指向了其中的3对矛盾，而如何纾解这三对矛盾无疑关系到智能化环境治理的健康有序发展。

4.1 消解“专属性”与“便宜性”之间的矛盾

消解“专属性”与“便宜性”之间的矛盾，重点在于后者，原因有两点：第一，不论是在理论层面还是规范层面，环境数据所有权的专属性都不可变更，只能归属于全民所有或全人类共有，否则将有损环境公共利益；第二，开展环境数据行为的便宜性可以通过对主体、行为和后果等作进一步的明确规范，操作空间较大。据此，消解“便宜性”可以从3个方面展开。

首先，明确环境数据行为的主体。尽管环境数据属于全民所有，但这并不意味任何主体都可以自由地进行环境数据行为。在全民所有制的经济关系中，“作为个人所拥有的公有权只有同其他一切人的所有权相结合、共同构成公有权的时候才有效，才能发挥作用”。所以，当明确环境数据的活动主体，尤其是在法律规范中予以明确时，重点就需要从“主体”延伸到“权属”：一是明确规定环境数据属于全民所有；二是明确赋予每一位社会成员环境数据的使用权；三是明确区分环境数据所有权与使用权；四是明确构建环境数据的产权制度，确保环境数据的合理流转和利益分配。

其次，限制环境数据行为的目的。尽管环境数据属于全民所有，完整意义上的数据所有权却不为任一特定群体独占，环境数据因之存在被非法获取、非法倒卖以及非法使用的可能。为了避免环境数据的公地悲剧，相关主体在开展数据行为时，应被严格限制在“维护环境公共利益”的范围内。换言之，任何损害或可能损害环境公共利益的数据行为都不应被允许。以此为基础，智能化环境治理可以作3个层面的制度设计。在管制工具层面，建立环境数据准入制度。个人、企业或组织在获取和使用环境数据之前，必须满足一定的前置条件（如技术能力要求、数据安全保障、隐私保护措施等）。同时，设立环境数据许可证制度，通过审批和监管程序对环境数据的获取和使用进行管理，防止滥用和不当使用。在市场机制方面，建立环境数据交易市场。通过市场供需的调节机制，合理定价和制定交易规则，促进环境数据的流转，鼓励环境数据所有者进行数据收集和整理，激励环境数据使用者进行数据创新和应用。在合作共享方面，建立数据共享和合作机制。通过公共数据平台或数据共享机构，促进环境数据共享和合作，避免数据孤岛和重复采集，提高数据利用的效率。

最后，厘定环境数据行为的后果。环境数据行为的后果指向了损害事实以及承担责任的方式。其中，损害事实主要是指数据利用主体非法获取、非法倒卖、非法使用环境数据，以致环境公共利益或私主体合法权益受损。承担责任的方式则要依据不同的责任类型：若环境数据行为牵涉平等民事主体，如某人将企业的环境数据未经许可卖给竞争对手，则主要参照《中华人民共和国民法典》的有关规定；若环境数据行为一方牵涉国家行政机关，如国家机关不履行环境数据安全保护义务、企业拒不配合行政机关调取环境数据的，则参照《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国国家安全法》等法律法规的规定；若环境数据行为构成犯罪，如威胁、破坏国家安全，则参照刑法等法律法规的有关规定。

4.2 平衡“一元性”与“多元性”之间的矛盾

解决“一元性”与“多元性”之间的矛盾是比较困难的。这一方面是因为一元性与多元性本就客观且辩证地存在，只能平衡，难以消除；另一方面是因为把握一元性与多元性之间平衡的“度”有着很强的主观性，变数较大。当然，任何的主观判断，只要是理性的判断，一定是建立在客观标准上的，锚定客观标准遂成为该部分的要旨。

首先，平台有序发展的客观标准。这里需要回答两个问题。第一，智能平台发展到什么程度，政府就要对其加以约束？电商平台一般以是否构成商业垄断作为限制其发展的依据，环境治理的智能平台虽无商业垄断一说，但也拥有一定支配地位。那么，限制平台发展的客观标准应当是：智能平台利用其支配地位，侵害或可能侵害环境公共利益，两个要素缺一不可。第二，如何统筹规划智能平台发展？从智能平台的发展来看，“一网通办”能够打通不同部门的信息系统，以一个系统连接不同的事项领域，是大势所趋。所以，当务之急是实现单点登录，即一个账号能够登录各个业务系统。再者要减少数据的重复输入，简单的如公司名称、办公地址、企业信用代码，复杂得如同一个项目三年前报批的环评批文，在填写排污许可证的时候可以直接关联，实现业务流。最重要的是整合现有的各种环境信息系统平台，打通平台的数据流通和共享。

其次，环境治理服务的弱势标准。这里的“弱势”应有如下标准：服务提供主体可以是县级以下政府、中小型企业、社会组织、公众等；服务的浏览数量和获取数量距离“爆款服务”应有明显差距。以此为基础，可以对智能平台的引流方式作适当优化。对于一些确属弱势的环境治理服务，智能平台可以做算法推介优化、设置专门的推介专区、设计多种排序形式。当然，为避免鱼龙混杂的现象，平台也应有治理服务的审核准入机制。

最后，环境决策形成的底线标准。为了避免决策形成的过程中，众说纷纭，难成一致，以下底线标准应予确立：其一，程序正当。决策的形成必须满足程序正当之要求，满足中立性、参与性和公开性，这是决策形成最基本的底线。其二，损害后果与决策时间。虽然“真理越辩越明”，但环境损害的修复也有时效性，超过一定时间即可对环境造成不可逆转的损害。所以，应当明确损害后果与决策时间的关系，按照损害结果轻微、严重、特别严重三个级别，依次递减决策所需的时间。

4.3 调适“交互性”与“被支配性”之间的矛盾

如前文所述，“交互性”与“被支配性”的矛盾之所以会产生，盖因在智能社会的公共空间中，民间环境治理力量方兴未艾，而公权力的支配地位又被逐渐瓦解。两个问题看似无涉，实则同出一辙。第一个问题的重点并非民间环境治理力量，而是政府作为公权力的代表，应如何支持、引导和管理民间环境治理力量；第二个问题的重点，是在智能社会的公共空间中，政府的定位应有何种转变？

在支持层面，政府应转变对民间环境治理力量的投入模式。拨款是当前政府投入民间环境治理力量的基本形式。以社会组织为例，政府拨款约占其主要收入的三分之一。但在全球经济下行、政府财政压力持续增大的现实情况下，政府很难加大或继续维持对民间环境治理力量的拨款力度，大多数民间环境治理力量只能自谋生路。所以，目前最合适的方式就是各行政机关通过购买环境治理服务的方式，实现对民间环境治理力量的间接投入。当然，这种方法也要辩证看待，其优点是推动行政机关的职能转移，缺点是随意性大、相对缺乏制度保障。因此，政府需要编制服务购买名录，以最低政府规范性文件的级别，制订具体的实施办法。考虑到智能社会公共空间的特殊性，民间环境治理力量所能提供的服务多以人力服务为主。为此，政府一方面要将环境治理人才培养纳入人才发展总体战略，通过与高等院校、科研机构联合的方式有针对性地培养人才，提高民间治理人员的专业化水平；另一方面，政府可以设定选拔机制和清退机制，逐步提高民间治理人员的职业化水平。这些高素质人才既要有所为，善于且敢于利用专业知识去调处复杂的人与环境的矛盾，也要有所不为，严禁滥用智能技术和公共空间，损害公共利益。

在引导层面，政府应健全对民间环境治理力量的引导机制。其一，为了杜绝民间环境治理力量发展中可能出现的乱象，县级以上人民政府可以成立综合协调机构，作为引导民间环境治理力量发展的具体责任机构。其二，政府可以建立民间环境治理力量发展的评估和支持机制，并及时出台各类相关的指导办法，尤其关注人（人资规划、人员招聘、工作职责等）、财（资金的募集、管理、使用等）、物（资产的占有、处分、收益等）方面的引导。其三，对于那些已经经过实践检验、符合社会发展要求的成功经验，政府可以在辖区内进行推广。

在管理层面，政府应实现对民间环境治理力量的法治管理。政府可以借助法律的可预测性和稳定性，强化对公私伙伴关系的法律承认。具体来说：首先，围绕法律的可预测性促成智能化环境治理的治权法定。法治管理的基础便是治权的法定，即各治理主体在行使治理行为时都要符合法律规定。在智能化环境治理和智能社会的公共空间中，由于各种社会关系尚在发展，各种制度设计仍不健全，政府更需要明确治权的法律依据和法定边界，以法律的可预测性冲抵智能社会各类因素（智能技术的发展、地方政策的干预、治理主体的嬗变等）所带来的随机性。其次，围绕法律的稳定性构筑政府对民间环境治理力量的管理框架。“交互性”与“被支配性”之间的矛盾昭示了民间环境治理力量的增进与国家治理力量的消减。为了避免在超出实定法边界的情形下，结果导向的治理失范或越轨的现象出现，政府在对民间环境治理力量进行管理时，必须为治理主体的样态、权力清单的共享、公民权利的规范等问题，设定基本准则或取舍标准。

综上所述，第二个问题也有了答案，即在智能化环境治理和智能社会的公共空间中，政府大致有支持者、引导者和管理者3种定位。作为支持者，政府应为民间环境治理力量提供参与智能化环境治理所必需的技术资源、行政资源和教育资源；作为引导者，政府应始终以维护社会公共利益作为实质目标，引导多元治理主体对共同愿景进行合理表达；作为管理者，政府处于“元治理”位置，其主导地位仍没有变化，变化的是政府的治理职能，这是智能化时代的大势所趋。

5 结 语

智能技术与环境治理分别代表了数字化和绿色化的发展趋势，二者的融合对于实现人与自然的和谐共生至关重要。然而，智能化环境治理的“专属性与便宜性”“一元性与多元性”“交互性与被支配性”三组悖论也昭示了前路绝非坦途。尤其是随着技术的不断发展，智能化环境治理必将面临更为复杂的治理情境，以及更为棘手的环境问题。所以，智能化环境治理需要建立更加完善的治理框架和机制，明确智能技术在其中的应用原则和限制边界，最终确保治理过程和结果的公正性、透明性和可持续性。

文章来源：《中国人口·资源与环境》2024年第1期，点击左下角“阅读原文”可查看原文

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