黄忠顺 | 突发生态环境事件应急处置费用请求权及其实现

突发生态环境事件应急处置费用请求权及其实现

黄忠顺

华南理工大学法学院教授

本文发表于《法学》2024年第7期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

摘要

在对突发生态环境事件进行应急处置时，政府代表国家独立履行保护生态环境的宪法义务，不受侵权人是否存在或明确、侵权人是否具备履行能力或履行意愿等因素制约。除非法律作出特别规定，政府通常只能基于不当得利请求权向侵权人追偿应急处置费用。被侵权人超越救济民事权益的必要范围支出应急处置费用的，代位取得不特定第三人对侵权人享有的应急处置费用请求权。实际支出者不属于应急处置事务归属主体的，可以根据无因管理请求权、委托合同请求权或者不当得利请求权向侵权人追偿应急处置费用。应急处置费用请求权独立于生态环境公益侵权请求权，理应由实际支出者直接向侵权人行使。为降低求偿成本、应对懈怠索赔、避免矛盾裁判、提高司法效益，立法机关可以采用牵连管辖、合并审理、诉讼中止、诉讼担当、诉讼信托等方式，妥善协调应急处置费用追偿诉讼与生态环境保护民事公益诉讼之间的关系。

关键词  公益诉讼　不当得利　无因管理　第三人代为履行　行政代履行

同一污染环境、破坏生态的行为（以下简称“生态环境损害行为”）往往可以同时侵害特定主体的民事权益以及生态环境公共利益，被侵权人或者其他主体为防止民事权益或生态环境损害的发生、扩大所支出的合理费用，理应由侵权人最终承担。其中，被侵权人为防止民事权益损害的发生、扩大而产生的合理费用，属于《民法典》第1229条所规定的侵权请求权的固有作用范围，被侵权人可以通过生态环境侵权诉讼（即以“环境污染责任纠纷”或“生态破坏责任纠纷”为案由）向侵权人追偿。与此不同，被侵权人采取的预防措施超出救济民事权益的必要范围，但没有超出防止生态环境损害发生、扩大的合理范围，或者侵权人、被侵权人以外的其他主体采取旨在防止生态环境损害发生、扩大的应急处置措施的，由此发生的合理费用应以何种请求权基础以及何种诉讼形式向侵权人追偿尚且存在争议。特别是各级人民政府及其有关部门和企业事业单位根据《环境保护法》第47条以及《突发事件应对法》（2024年6月28日修订，自2024年11月1日起施行）的有关规定对突发生态环境事件依职权采取应急处置措施的，不再保障侵权人根据《民法典》第1234条、《行政强制法》第50条享有的自行履行义务机会，使得应急处置费用的追偿面临更加复杂的局面。

有鉴于此，本文以实际支出者向侵权人追偿应急处置费用的请求权（以下简称“应急处置费用请求权”）及其实现程序为研究对象，在厘清应急处置事务归属主体的基础上，详细分析不同情形下应急处置费用请求权的性质，促使应急处置费用请求权的实现程序朝着降低求偿成本以及激励应急处置的方向发展。

一、突发生态环境事件应急处置事务的交错配置

根据《环境保护法》第6、47条以及《生态环境侵权解释》第22条第1款的规定，在发生或者可能发生突发生态环境事件时，企业事业单位应当立即采取应急处置措施，县级以上各级人民政府及其有关部门（以下简称“政府”）也应当及时启动应急处置措施，被侵权人可以采取防止损害发生和扩大的必要措施。此外，基于生态环境保护的公众参与原则（《环境保护法》第5条），与突发生态环境事件没有利害关系的公民、法人和其他组织（以下简称“不相关者”）有义务参与突发事件应对工作（《突发事件应对法》第23条），而政府负有“依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”的职责（《环境保护法》第53条）。为此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号公布，法释〔2020〕20号修正，以下简称《环境公益诉讼解释》）第19条第2款、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2019〕8号公布，法释〔2020〕17号修正，以下简称《生态环境损害赔偿规定》）第19条均默认生态环境保护民事公益诉讼原告可以对突发生态环境事件采取应急处置措施。由此可见，侵权人负有应急处置的责任，政府负有应急处置的职责，被侵权人享有应急处置的权利，而不相关者亦被鼓励采取应急处置措施。

（一）政府的应急处置职责

《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”为了履行国家保护生态环境的宪法义务，《环境保护法》第47条第2款、《海洋环境保护法》第28条第5款明确规定，政府对突发生态环境事件负有应急处置职责。

尽管应急处置费用理应由造成生态环境损害的侵权人承担，但政府的应急处置职责不同于行政强制执行中的“代履行”职责。《行政强制法》第51条第2款关于“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担”的规定，通常不能作为政府向侵权人追偿应急处置费用的法律依据。这是因为作为行政强制执行方式的代履行，以行政机关对侵权人作出行政决定、侵权人逾期不履行后经催告仍不履行行政决定载明的给付义务作为适用条件。尽管《行政强制法》第52条授权行政机关在“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物”的情形下可以直接决定立即实施代履行，但仍以“当事人不能清除”作为适用条件。按照行政代履行制度的适用条件，政府在采取应急处置措施之前至少应当调查侵权人及其履行能力，这明显无法满足突发生态环境事件应急处置的紧迫性需求。

如前所述，政府对突发生态环境事件采取应急处置措施，乃是其代表国家履行生态环境保护宪法义务的独立活动。政府既无须作出责令侵权人履行应急处置责任的行政决定，也无须考虑侵权人是否明确、是否具备应急处置能力、是否逾期未履行应急处置责任等因素。根据《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失评估工作程序规定》（环应急〔2020〕28号）的规定，包含污染处置费用、保障工程费用、应急监测费用、人员转移安置费用、组织指挥及后勤保障费用在内的应急处置费用属于“突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失”（第3条），由各级生态环境部门在本级人民政府的统一部署下组织评估（第5条），其评估结果可以作为生态环境损害赔偿、提起诉讼等工作的依据（第8条）。这意味着政府实际支出的应急处置费用属于生态环境损害行为造成的直接经济损失，理应由侵权人承担损害赔偿责任，但政府向侵权人追偿应急处置费用的请求权基础尚且存在争议。

（二）侵权人的应急处置责任

《环境保护法》第6条第3款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”《民法典》第1167、1234、1235条以及《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（法释〔2021〕22号）第1条进一步规定，特定被侵权人有权请求侵权人承担“停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任”，“国家规定的机关或者法律规定的组织”（以下简称“公益代表人”）有权请求侵权人在合理期限内采取防止生态环境损害发生和扩大的必要措施。

由于民事责任强制实现方式的被动性难以满足突发生态环境事件处置的紧迫性需求，《环境保护法》第47条第3款从行政责任的角度要求企业事业单位在发生或可能发生突发生态环境事件时立即采取措施处置。《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令第34号）第23条第1款进一步强调“企业事业单位造成或者可能造成突发环境事件时，应当立即启动突发环境事件应急预案，采取切断或者控制污染源以及其他防止危害扩大的必要措施”。

可见，侵权人的应急处置责任具有民事责任与行政责任的双重属性。侵权人怠于履行作为民事责任的应急处置责任，特定被侵权人或公益代表人可以通过民事诉讼的方式请求侵权人实施应急处置事务或者支付代为实施应急处置事务的合理费用。侵权人怠于履行作为行政责任的应急处置责任的，行政机关可以责令其实施应急处置事务，侵权人经催告仍逾期拒不实施应急处置事务的，行政机关可以自行或者委托没有利害关系的第三人代为实施应急处置事务，并通过行政强制执行程序向侵权人追缴按照成本合理确定的行政代履行费用。尽管政府通常不能或不宜按照行政代履行规则实施应急处置事务，但也不能因此否认侵权人负有采取应急处置措施的行政责任。与特定被侵权人只能以追究侵权人民事责任的方式向其偿还应急处置费用不同，政府向侵权人追偿应急处置费用存在民事责任方案与行政责任方案两种截然不同的路径选择。

（三）被侵权人的应急处置权利

根据《生态环境侵权解释》第22、26条的规定，被侵权人有权采取旨在防止其人身、财产损害发生和扩大的必要措施，但无权请求侵权人赔偿“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”“生态环境功能永久性损害造成的损失”“生态环境损害调查、鉴定评估等费用”“清除污染、修复生态环境费用”“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。因而，被侵权人仅在保护自身合法权益的必要范围内享有应急处置权利。“应急处置权利”意味着被侵权人对是否实施应急处置事务享有选择权，被侵权人不因没有实施应急处置事务而承担法律上的额外不利益。但是，被侵权人选择实施应急处置事务的，则应当尽到相应的注意义务。被侵权人因故意或者重大过失不当采取应急处置措施，并造成其民事权益损害发生或者扩大的，不仅因应急处置费用不构成“合理费用”而无法向侵权人追偿，而且侵权人可以基于过失相抵原理请求减轻损害赔偿责任（《民法典》第1173、1174条，《生态环境侵权解释》第26条）。

被侵权人仅有权在救济民事权益的必要范围内实施应急处置事务，但被侵权人在主观上为救济民事权益而实施的应急处置事务通常也具有救济生态环境的功能。在紧急情况下采取处置措施时，被侵权人往往难以准确判断是否超出救济民事权益的必要范围。如果被侵权人只能在救济民事权益的必要范围内向侵权人追偿应急处置费用，那么被侵权人在为救济民事权益而采取应急处置措施时畏手畏脚，为救济生态环境而实施应急处置事务的行为则完全沦为不可追偿合理成本的纯公益行为。因而，被侵权人采取的应急处置措施超出救济民事权益的必要范围，但没有超出救济生态环境的必要范围的，人民法院仅在救济民事权益的必要范围内支持其追偿应急处置费用的诉讼请求明显不当。

基于此，对《生态环境侵权解释》第22条第2款中“被侵权人同时请求侵权人根据民法典第一千二百三十五条的规定承担生态环境损害赔偿责任的，人民法院不予支持”的规定应当进行如下目的性限缩解释：人民法院仅不予支持被侵权人请求侵权人承担尚未实际发生或者已由其他主体实际支出的“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。至于被侵权人实际支出的应急处置费用，若在救济其民事权益的必要范围内，被侵权人可以根据《生态环境侵权解释》第22条第1款的规定请求侵权人赔偿；若超过该必要范围，被侵权人仍可基于其他民事请求权向侵权人追偿。

（四）不相关者实施应急处置事务

《环境保护法》第6条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”尽管该规定不意味着任何单位或个人对他人造成的突发生态环境事件负有应急处置的义务，但足以成为立法机关倡导不相关者积极实施应急处置事务的依据。基于生态环境保护的公众参与原则以及突发生态环境事件处置的紧迫性，司法解释容许乃至激励不相关者实施应急处置事务。根据《环境公益诉讼解释》第19条第2款的规定，检察机关或者符合《环境保护法》第58条所规定条件的社会组织（以下简称“环保组织”）因实施应急处置事务而发生的合理费用，可以在其提起的环境民事公益诉讼中向被告追偿。《生态环境损害赔偿规定》第19条规定，除非生态环境损害赔偿诉讼案件原告已经主张应急处置费用，实际支出应急处置费用的机关可以单独提起民事诉讼主张该费用，但已有人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼的，实际支出应急处置费用的机关单独提起的诉讼案件应由该法院的同一审判组织审理。由于负有应急处置职责的“政府”仅限于“县级以上地方人民政府及其有关部门”，实际支出应急处置费用的“机关”未必负有应急处置职责。因而，检察机关、环保组织、行政机关均有可能属于已经实际支出应急处置费用的“不相关者”，前述司法解释通过认可应急处置费用请求权的方式间接引导“不相关者”实施应急处置事务。但是，对于实际支出应急处置费用的“不相关者”单独提起民事诉讼的性质及其请求权基础，现行法律及司法解释均没有予以明确规定。

综上所述，基于可持续发展的价值理念，生态环境保护应当采取政府、企业、社会、公民等主体多元共治体制机制。为了保障突发生态环境事件及时得到有效的应急处置，我国现行法律及司法解释对应急处置事务采取极为复杂的交错配置方案：政府负有应急处置职责；侵权人在公法及私法上负有应急处置责任；特定被侵权人在预防民事权益损害发生和扩大的必要范围内享有应急处置权利；特定被侵权人及公益代表人被倡导为了防止生态环境损害的发生和扩大而采取应急处置措施。在多重主体交错配置、公法责任与私法责任交融的语境下，实际支出者应当以何种请求权基础及诉讼形式向侵权人追偿应急处置费用成为亟须解决的理论难题。

二、实际支出者追偿应急处置费用的请求权基础

侵权人因违反生态环境保护义务而负有作为第二性义务的应急处置行为给付责任，因怠于承担应急处置行为给付责任而负有作为第三性义务的应急处置费用给付责任。由于侵权人采取应急处置措施或者支付尚未实际发生的应急处置费用均直接服务于预防生态环境损害发生和扩大之宗旨，该应急处置费用请求权属于“以不特定第三人为实质当事人、以公益代表人为形式当事人”的生态环境公益侵权请求权。与此不同，已经实际支出的应急处置费用的追偿结果及追偿效率仅关涉特定主体的财产权益，追偿该费用的实际支出者与追偿结果之间存在固有的直接利害关系。即使认为实际支出者对侵权人享有应急处置费用请求权是不特定第三人对侵权人享有的应急处置费用请求权法定移转的结果，也丝毫不能改变实际支出者与应急处置费用追偿结果具有直接利害关系的事实。因而，实际支出者追偿应急处置费用的请求权不属于公益请求权。其中，政府实际支出的应急处置费用来源于财政预算的，对侵权人享有的应急处置费用请求权属于国益请求权。其他主体以自有财产实际支出应急处置费用的，对侵权人享有的应急处置费用请求权属于私益请求权。与其他实际支出者的应急处置费用请求权恒属于私法请求权不同，政府的应急处置费用请求权存在公法请求权与私法请求权两种不同的制度构建路径。

（一）追偿应急处置费用的公法请求权基础分析

根据《预算法》第27条第2款、《突发事件应对法》第44条、《海洋环境保护法》第7条、《环境保护法》第50条等规定，政府实际支出的应急处置费用来源于财政预算，主要从“一般公共预算支出”中的“环境保护支出”项目列支，并以排污费、环境保护税等作为该项支出预算的资金保障。政府履行应急处置职责以财政资金为经费保障，是为了保障突发生态环境事件应急处置事务及时实施，绝非为了免除侵权人本应当承担的法律责任。根据《突发事件应对法》第100条、《环境保护税法》第26条、《排污费征收使用管理条例》（国务院令第369号）第12条第2款的规定，即使政府采取应急处置措施或者侵权人依法缴纳排污费、环境保护税，也不能免除侵权人防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。尽管现行法律未明确规定实际支出应急处置费用的政府可以向侵权人追偿，但《环境保护法》第47条第3款、《突发环境事件应急管理办法》第23条可以充当作为侵权人的企业事业单位负有应急处置行政责任的法律依据。

在侵权人负有应急处置行政责任的语境下，政府可以通过行政决定的形式责令侵权人实施应急处置事务，侵权人怠于或不能实施应急处置事务时，政府可以根据《行政强制法》的规定采取代履行措施。但是，仅在侵权人拒绝履行行政决定时，政府才能代为实施应急处置事务，并根据《行政强制法》第51条第2款的规定向侵权人收取代履行费用。因而，应急处置费用不完全等同于代履行费用，除非政府的应急处置行为完全符合行政代履行制度的所有适用条件，作为实际支出者的政府无权行使《行政强制法》第51条第2款规定的公法请求权。

除非同时构成“行政代履行费用”，我国现行法律及司法解释尚未授权政府责令侵权人向其偿还应急处置费用。基于“法无授权不可为”的行政法治原则，政府虽可以通知侵权人偿还应急处置费用以期侵权人自愿偿还，但无权以行政执法手段向侵权人追偿应急处置费用。在立法论上，有学者呼吁“将应急处置定性为行政代履行”，使政府实际支出的应急处置费用完全落入行政代履行费用的追偿范围。即使将政府实际支出的应急处置费用视同行政代履行费用，作为公法请求权的应急处置费用请求权的实现程序依然存在不同的制度设计方案。

公法请求权通常被认为应当通过行政征收的方式实现，行政代履行费用的征收程序主要包括基础决定与执行行为两个环节，侵权人与行政机关因行政代履行费用发生的纠纷应当通过行政复议、行政诉讼程序解决。由于行政复议及行政诉讼不影响行政决定的执行，行政征收模式有利于政府及时收回应急处置费用。但是，行政征收模式存在以下两方面的弊端。一是追偿结果不稳定。作为执行依据的行政决定后续被行政复议或行政诉讼撤销或者变更的，已经征收到位的应急处置费用可能需要向作为行政相对人的侵权人全部或部分返还，从而造成行政征收程序全部或部分空转的后果。二是权利保障不及时。作为行政相对人的侵权人对其是否应当承担应急处置费用、应当承担多少应急处置费用等问题存在实质性争议的，行政机关无权强迫侵权人接受其提出的纠纷解决方案，侵权人面临诉诸法院的权利被后置至强制执行之后，从而造成程序权利及实体权利保障不及时的后果。仅在被征收的费用直接关乎社会公共利益时，征收程序空转及权利保障滞后的双重不利后果才可能具备正当性基础。由于作为国益请求权的应急处置费用请求权缺乏及时实现的必要性，政府以行政征收方式追偿应急处置费用的正当性存疑。

作为折中方案，有学者主张将代履行费用缴纳决定纳入申请法院强制执行的范围。只要侵权人依法申请行政复议、提起行政诉讼，就可以阻止行政决定进入强制执行程序。侵权人没有依法申请行政复议、提起行政诉讼导致行政决定、行政复议决定生效的，只有在人民法院裁定准许强制执行之后，才可以采取行政强制执行措施。以“环境行政主体向人民法院申请强制执行”的方式追偿应急处置费用即意味着人民法院通过行政诉讼程序或者行政非诉执行审查程序对应急处置费用争议进行实质性或形式性审查。尽管行政非诉执行审查程序向侵权人提供的程序保障远不如行政诉讼程序，但怠于申请行政复议或提起民事诉讼的侵权人对“程序保障水平降低”具有主观可归责性。在该追偿模式下，只要侵权人不认可行政机关或者行政复议机关提出的应急处置费用赔偿方案，行政机关就不能在人民法院解决应急处置费用相关争议之前采取强制执行措施。既然责令侵权人偿还应急处置费用的行政决定或行政复议决定无法越过人民法院的司法审查程序直接进入执行程序，那么行政机关直接对拒不接受应急处置费用赔偿方案的侵权人启动诉讼程序更有利于避免程序空转及提升追偿效率。特别是在代履行费用的自动履行率低、强制执行到位难的现实语境下，行政机关对怠于履行应急处置费用给付责任的侵权人提起诉讼更具有现实意义。基于此，有学者呼吁在行政诉讼法上创设“以行政机关为原告、以行政违法主体为被告的执法型行政诉讼”，以便行政机关直接提起请求侵权人向其偿还应急处置费用的行政诉讼。 

即使立法机关将“行政代履行”从特殊的“代替执行措施”上升为一般的“行政执法手段”，也不应当要求行政机关总是以“行政代履行”的方式履行应急处置职责。面对突发生态环境事件，应急处置机关的首要任务是及时采取有效措施防止生态环境损害的发生和扩大，而不是调查是否存在违法造成生态环境损害的责任主体，以及其是否具备履行能力与履行意愿。在字面含义上，“行政代履行”意味着应急处置事务归属于侵权人，政府代替侵权人实施应急处置事务并向其收取相应的费用。但是，作为应急处置事务的职责型归属主体，政府乃是基于代表国家履行生态环境保护宪法义务的身份独立从事应急处置活动。即使突发生态环境事件的侵权人不明确甚至不存在，无法采取行政代履行措施的应急处置机关也应当立即实施应急处置事务。因而，政府只能以行政代履行的方式履行应急处置职责的制度方案，明显违背行政代履行的本质特征。与此同时，政府实施应急处置事务乃是为了履行法定职责，政府对侵权人不构成公法上的无因管理。

但是，因政府采取应急处置措施，侵权人本应当承担的应急处置责任在客观上归于消灭或减轻。只要政府能够证明侵权人得利是以政府支出应急处置费用为代价，并且侵权人获得该得利“无法律上原因”（no legal ground），就应当认定政府对侵权人享有不当得利请求权。不当得利存在公法不当得利与民法不当得利之分，前者用于调整因公法关系产生的财产不当变动关系，而后者用于调整因民法关系产生的财产不当变动关系。侵权人与政府之间构成何种性质的不当得利，取决于其基于公法原因抑或民法原因而发生财产不当变动。如果着眼于应急处置责任的行政责任属性，那么侵权人获得的就是行政责任被减轻乃至免除的利益，政府对侵权人享有的不当得利请求权就应当被界定为公法请求权。如果着眼于应急处置责任的民事责任属性，那么侵权人基于政府履行应急处置职责的事实行为产生民事责任被减轻乃至免除的利益，政府对侵权人享有的不当得利请求权就应当被界定为私法请求权。负有应急处置职责的政府实施的应急处置行为，既构成行政主体为履行《突发事件应对法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律规定的法定职责而采取的行政行为，也属于《民法典》第97条所规定的机关法人“从事为履行职能所需要的民事活动”。但是，由于我国行政实体法尚未规定公法不当得利制度、行政诉讼法尚未确立一般给付诉讼，公法不当得利返还问题仍然可以参照适用民法不当得利制度解决。

综上所述，以财政预算资金实际支出应急处置费用的政府向侵权人追偿应急处置费用的利益，属于不具有社会公共利益本质特征的国家利益。 政府向侵权人追偿已经实际支出的应急处置费用的实质性实体请求权属于国益请求权。即使将其界定为公法上的代履行费用请求权或不当得利返还请求权，也不能未经司法审查即付诸强制执行。作为实际支出者的行政机关无权以行政决定的方式命令侵权人向其偿还应急处置费用，其要求侵权人偿还应急处置费用的通知在本质上是实际支出者发出的要约，该通知能否在双方当事人之间产生拘束力取决于侵权人是否对该要约作出相应的承诺。如果侵权人未能与实际支出者就应急处置费用追偿问题达成协议，作为实际支出者的行政机关也不宜直接采取行政强制措施或者向人民法院申请强制执行，而应当以侵权人为被告向法院提起应急处置费用追偿诉讼或者将其融入生态环境保护民事公益诉讼。如果坚持认为应急处置费用请求权仅属于公法请求权，不仅不利于实际支出者利用生态环境保护民事公益诉讼程序以较低的成本追偿应急处置费用，而且会导致应急处置费用请求权的性质因实际支出者的身份不同而异，还不得不在行政诉讼法上增设与民事诉讼相似的一般给付诉讼制度。基于此，除非政府的应急处置行为完全符合《行政强制法》规定的行政代履行适用条件，政府追偿应急处置费用的国益请求权宜被界定为私法请求权。

（二）追偿应急处置费用的私法请求权基础分析

与尚未实际发生的应急处置费用可以通过生态环境保护民事公益诉讼索赔不同，已经实际发生的应急处置费用不属于生态环境保护民事公益诉讼的固有请求范围。作为应急处置费用追偿结果的直接利害关系人，实际支出者属于应急处置费用请求权及其诉讼实施权的固有归属主体。除非适用实质当事人与形式当事人相分离的机制，只有实际支出者可以基于私法请求权向侵权人追偿应急处置费用。受应急处置事务交错配置的影响，应急处置事务存在多重归属主体的现象。其一，侵权人对其造成的全部生态环境损害负有预防及救济的法定义务，属于应急处置事务的责任型归属主体。其二，特定被侵权人在救济其受侵害或者受威胁民事权益的必要范围内，属于应急处置事务的权利型归属主体。其三，负有应急处置职责的政府属于应急处置事务的职责型归属主体。此外，超越民事权益保护必要范围采取应急处置措施的被侵权人以及不属于应急处置事务归属主体的其他主体，在制度上仍被鼓励实施应急处置事务，并可以按照成本向侵权人追偿合理费用。实际支出者向侵权人追偿应急处置费用的私法请求权基础，因实际支出者是否属于应急处置事务的归属主体而不同。基于此，本文以应急处置事务是否属于实际支出者的“本人事务”为标准，对不同类型实际支出者的应急处置费用请求权基础进行分析。

1. 被侵权人

特定的被侵权人为预防生态环境损害的发生和扩大而实际支出合理费用，但应急处置措施没有超出预防民事权益损害发生和扩大的必要范围的，被侵权人实施应急处置事务具有同时预防私益损害与公益损害的功能，被侵权人可以通过生态环境侵权诉讼向侵权人追偿应急处置费用。对此，《生态环境侵权解释》第22条第1款明确规定：“被侵权人请求侵权人赔偿因污染环境、破坏生态造成的人身、财产损害，以及为防止损害发生和扩大而采取必要措施所支出的合理费用的，人民法院应予支持。”根据《民法典》第1167条的规定，生态环境损害行为危及他人人身、财产权益的，侵权人负有“停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任”。被侵权人为防止民事权益损害的发生和扩大而采取应急处置措施，实为被侵权人为了救济民事权益而依法代替侵权人履行行为给付义务。举轻以明重，第三人尚且可以为了救济自身合法权益而单方代替侵权人履行义务，债权人更应当被允许为救济自身合法权益而单方代为履行义务。作为有权请求侵权人采取“防止损害发生和扩大而采取必要措施”的被侵权人，在代侵权人向自己履行该行为给付义务后，“代位”取得自己对侵权人享有的费用给付请求权。由于行为给付请求权与费用给付请求权的归属主体相同，在立法技术上可以直接将被侵权人为防止民事权益损害的发生和扩大而采取必要措施所支出的合理费用纳入生态环境私益侵权请求权的作用范围。

被侵权人在救济民事权益的必要范围内实施应急处置事务的，被侵权人在向侵权人追偿应急处置费用时兼具“被侵权人”与“不相关者”双重身份。被侵权人超越救济民事权益的必要范围实施应急处置事务的，被侵权人与该部分应急处置事务的实施结果之间没有直接利害关系。但是，被侵权人的民事权益以生态环境为媒介，而生态环境损害及其修复具有系统性，被侵权人与生态环境损害的预防及其修复之间通常具有间接利害关系。被侵权人对侵权人承担《民法典》第1234、1235条规定的生态环境公益侵权责任具有合法利益。侵权人不履行预防生态环境损害发生和扩大的义务的，被侵权人可以依据《民法典》第524条关于“第三人单方自愿代为履行”的规定实施应急处置事务，以实现间接预防民事权益损害发生和扩大的功能。在被侵权人代为履行应急处置义务后，不特定第三人对侵权人享有的应急处置费用给付请求权发生法定移转，被侵权人成为请求侵权人承担该应急处置费用给付义务的唯一适格主体。伴随着应急处置费用请求权发生法定移转，该权利的实质归属主体从“不特定第三人”转化为“特定被侵权人”。公益代表人未经被侵权人同意，无权通过生态环境保护民事公益诉讼向侵权人追偿被侵权人实际支出的应急处置费用。被侵权人可以合并行使其固有的（私益性）应急处置费用请求权及其代位取得的（公益性）应急处置费用请求权，故在外观上表现为被侵权人可以在生态环境侵权诉讼中请求侵权人承担其实际支出的全部应急处置费用。

2. 负有应急处置职责的政府

负有应急处置职责的政府实施应急处置事务的行为，在行政法上属于政府履行法定职责的具体行政行为，在民法上属于政府为履行职能而从事的民事活动。在实施应急处置事务的政府没有对侵权人采取行政强制措施的情形下，政府的应急处置行为可以被理解为政府为“避免被追究怠于履行法定职责的行政责任”而代替侵权人履行生态环境损害预防责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第30条第1款列举了7种可以被认定为“对履行债务具有合法利益的第三人”的民事主体，为避免承担行政责任而实施应急处置事务的政府充其量只能以“其他对履行债务具有合法利益的第三人”的身份主张适用第三人代为履行制度。为了避免第三人随意干预他人事务，有学者将“对履行债务具有合法利益”限定为第三人可因债务人履行债务而避免利益上损失的利益，最高人民法院进一步将“利益上的损失”限缩为“权益上的损失”，即“第三人代为履行是为了避免权益的损失”。政府避免承担行政责任的利益明显不具有权益性质，被责令改正或给予处分不构成“权益上的损失”。因而，在现行法律制度框架下，负有应急处置职责的政府不属于“对履行债务具有合法利益的第三人”，不能以《民法典》第524条为依据向侵权人追偿应急处置费用。

负有应急处置职责的政府实施应急处置事务乃是其履行法定职责的具体方式，不具备构成公法无因管理的前提条件。但是，政府的应急处置职责能否成为其在民法上管理应急处置事务的法律依据还存在一定的争议。学者或者以“抽象的职务要求与无因管理的成立并无实质冲突”为依据，或者以“基于公法规定而管理他人的事务，其管理在民法上仍是无义务而为管理的情形”为依据，或者以“履行法律上的一般性义务，但不妨碍成立无因管理”为依据，认为公法上的应急处置职责只是立法机关对政府提出的“抽象的职务要求”或者“法律上的一般性义务”，不构成政府在民法上管理应急处置事务的义务。根据前述观点，履行法定应急处置职责的政府可以在民法上对侵权人构成无因管理。但是，基于以下几方面的理由，本文反对以无因管理请求权作为负有应急处置职责的政府向侵权人追偿应急处置费用的实体法依据。

第一，政府不具备管理侵权人事务的主观意思。《民法典》第979条要求管理人有为本人管理事务并将管理后果归属于本人的主观意思，即管理人实施应急处置事务须是出于避免他人利益损失的主观动机。但是，政府履行应急处置职责的，只能推定其主观意思为防止生态环境损害的发生或扩大，并非为了避免侵权人的合法利益遭受损失。即使认为政府的法定职责不构成其在民法上管理应急处置事务的法定义务，也只能认定实际支出者对不特定第三人构成无因管理，而无法认定实际支出者对侵权人构成无因管理。实际上，即使认为政府对不特定第三人构成无因管理，也不存在政府向不特定第三人追偿应急处置费用的必要性与可行性。

第二，政府实施应急处置事务不应当受制于侵权人。在无因管理中，管理人不应违反本人真实的或可推知的意思，而且负有通知义务与计算义务。但是，在突发生态环境事件应急处置中，政府实际上代表国家履行生态环境保护宪法义务，采取何种应急处置方案完全取决于生态环境损害预防的实际需要。政府既无须通知其已知的侵权人并接受侵权人的指示，也无须采取最有利于侵权人的应急处置方案，更无须在应急处置结束后向侵权人报告应急处置事务的情况。如果以无因管理制度解决政府与侵权人之间的应急处置费用偿还问题，作为管理人的政府应当履行适当管理、通知、报告等义务，作为本人的侵权人有拒绝管理人继续管理应急处置事务的权利，而这与生态环境损害预防的紧迫性以及应急处置职责的法定性构成根本冲突。

第三，政府应急处置行为缺乏通过无因管理制度进行侵权阻却及行为激励的必要性。对突发生态环境事件负有应急处置职责的政府依法实施的应急处置行为不可能在民法上被评价为侵权行为，无须以无因管理制度对该行为进行侵权阻却。既然政府在公法上负有应急处置职责，那么政府妥善实施应急处置事务的动力应来自违反该法定职责需要承担的公法责任，而非无因管理制度所能提供的精神或物质激励。

第四，以不当得利为依据处理应急处置费用偿还问题更有利于兼顾各方利益。由于“费用型不当得利是对无因管理规则的补充”，以无因管理抑或不当得利为请求权基础均可以实现相似的应急处置费用求偿效果。但是，以无因管理为依据解决应急处置费用偿还问题的，政府还可以进一步请求侵权人补偿其因管理应急处置事务遭受的损失，使得无权干涉政府应急处置行为的侵权人承受过重的责任。此外，政府以无因管理为依据追偿应急处置费用的，不以政府的应急处置行为最终达到目的为条件。即使侵权人未因应急处置行为而获得利益，甚至反而因此受到损失，也不影响政府请求侵权人偿还应急处置费用。 政府采取的应急处置措施无效仍可以请求侵权人承担应急处置费用的制度方案，既可能导致政府未能妥善履行应急处置职责，也可能导致侵权人承受过重的责任。

3. 不相关者

根据《民法典》第524条第2款的规定，“具有合法利益的第三人代为履行”的法律效果是部分生态环境公益侵权请求权发生法定移转，与债权转让合同具有相似的法律效果。第三人对侵权人的请求权属于“类似合同的请求权”，足以阻却无因管理请求权、不当得利请求权的成立。不相关者对应急处置事务的实施是否具有“合法利益”，取决于对《民法典》第524条第1款中的“第三人对履行该债务具有合法利益”作何种解释。如果将“合法利益”界定为特定第三人的“具体民事权益”，不相关者就不能根据《民法典》第524条第2款的规定向侵权人追偿应急处置费用。如果认为“合法利益”包括不特定第三人的“抽象生态环境利益”或者环保组织履行其通过章程等文件自行确定的“公益性职责”的利益，那么不相关者就可以基于第三人代为履行制度向侵权人追偿应急处置费用。

第三人代为履行制度是对债的相对性的突破，第三人可以凭借自己的意思直接代替债务人向债权人清偿债务，并代位取得债权人对债务人享有的债权。为了防止第三人随意干预他人的债权债务关系，《民法典》第524条仅授权“对履行债务具有合法利益”的利害关系人单方代为履行债务，而且学者普遍认为应当对“合法利益”作目的性限缩解释。如前所述，“合法利益”是指第三人可因债务人履行债务而实现的利益。第三人代为履行债务是为了避免“特定的权益”因债务人不履行债务而遭受损失，而不是为了避免“一般抽象意义上的利益”遭受损失。生态环境利益属于以不特定第三人作为实质性归属主体的抽象利益，不足以成为不相关者据以代为履行生态环境损害预防义务的“合法利益”。此外，我国现行法律没有规定环保组织对特定生态环境突发事件采取应急处置措施的权利、义务或者职责。即使环保组织的章程或者其他文件载明其负有采取应急处置措施的职责，其也不具备拘束侵权人与被侵权人的效力。因而，以不特定第三人作为实质性归属主体的生态环境利益、环保组织履行其生态环境保护职责的利益，均不足以成为不相关者代为履行生态环境损害预防义务的“合法利益”。

基于生态环境保护的公众参与原则及互助伦理，对应急处置事务不负有管理义务的不相关者既可能根据政府的要求参加突发生态环境事件的应急处置工作，也可能主动对突发生态环境事件采取应急处置措施。在前一种情形下，不相关者协助政府或者接受政府委托实施应急处置事务，其行为被政府的应急处置行为吸收，不会与侵权人产生应急处置费用追偿法律关系。在后一种情形下，不相关者与侵权人、被侵权人乃至负有应急处置职责的政府可以构成民法上的无因管理。由于无因管理本身为本人的得利提供了合法原因，适法无因管理的管理人不能依据不当得利制度请求侵权人偿还应急处置费用，故无因管理请求权基础的检索顺序在不当得利之前。除非应急处置行为不符合适法无因管理的其他构成要件，实际支出应急处置费用的不相关者无权对本人提起不当得利返还之诉。

不相关者对侵权人是否构成无因管理的关键在于不相关者实施应急处置事务时的主观意思。与政府实施应急处置事务的主观意思应当被拟制为“防止生态环境损害发生和扩大”不同，不相关者实施应急处置事务的主观意思具有开放性。具有为侵权人管理应急处置事务的主观意思，实施的应急处置事务符合侵权人的真实意思，并且履行《民法典》第981-983条规定的适当管理、通知、报告等义务的不相关者，可以根据《民法典》第979条第1款的规定请求侵权人偿还应急处置费用，以及适当补偿己方因实施应急处置事务受到的损失。即使不相关者实施的应急处置事务不符合侵权人的真实意思，侵权人也应当在其享有的管理利益范围内向不相关者承担偿还及补偿义务（《民法典》第980条）。所谓的“管理利益”，就是侵权人因不相关者实施应急处置事务获得的利益，通常表现为侵权人因不相关者采取应急处置措施而获得生态环境公益侵权责任减轻的利益。由于管理利益显著超过应急处置费用，即使应急处置行为不符合被侵权人的真实意思，只要不相关者具有避免侵权人利益受损害的主观意思，不相关者通常也可以根据《民法典》第980条的规定请求侵权人偿还全部应急处置费用。由于无因管理不以“管理人实施相关事务时明确知道本人是谁”作为构成条件，即使侵权人在应急处置时尚且不明确，也不妨碍不相关者事后向侵权人行使无因管理请求权。如前所述，作为本人的侵权人有权拒绝作为管理人的不相关者继续实施应急处置事务。在自行或者委托第三人实施应急处置事务的基础上，侵权人有权拒绝不相关者继续实施应急处置事务。在侵权人明确拒绝不相关者实施应急处置事务的情形下，不相关者继续实际支出的应急处置费用，只能基于救济效果较无因管理请求权逊色的不当得利请求权向侵权人追偿。在前述两方面因素的作用下，不相关者通过无因管理制度强行向侵权人有偿服务的可能性得到了有效的遏制。

由此可见，无论不相关者在采取应急处置措施时是否知道侵权人是谁、采取的应急处置措施是否符合侵权人的真实意思，只要侵权人不否认不相关者具有管理意思或者不相关者能够证明其对侵权人的应急处置事务具有管理意思，就可以基于无因管理请求权向侵权人追偿应急处置费用。诚然，在不相关者对侵权人构成无因管理的情形下，侵权人追认不相关者实施的应急处置事务的，侵权人可以按照委托合同的有关规定，以受托人的身份向侵权人追偿应急处置费用（《民法典》第984条）。无法证明其具有为侵权人管理应急处置事务的真实意思，或者被作为本人的侵权人明确拒绝继续实施应急处置事务的，不相关者只能基于不当得利请求权向侵权人追偿应急处置费用。

综上所述，政府向侵权人追偿应急处置费用的请求权兼具公法请求权与私法请求权的双重性质。但是，即使将政府的应急处置费用请求权界定为公法请求权，也应当在通过民事诉讼或者与民事诉讼相似的“执法型行政诉讼”判定应急处置费用争议之后方能进入执行程序。在私法上，负有应急处置职责的政府对侵权人不构成无因管理，政府只能以不当得利制度为依据请求侵权人返还其因应急处置措施间接获得的生态环境公益侵权责任被免除或减轻的利益。但是，作为应急处置事务的职责型归属主体，政府通常不存在通过适用第三人代为履行制度牟利的问题。为了简化政府追偿应急处置费用的制度构造，正在编纂的《生态环境法典》可以例外规定依法履行应急处置职责的政府代位取得“以不特定第三人为实质归属主体、以公益代表人为形式归属主体”的应急处置费用给付请求权，使其可以直接依据债权法定移转规则向侵权人追偿应急处置费用。与生态环境损害的发生和扩大具有间接利害关系的被侵权人，对侵权人履行生态环境损害预防责任具有合法利益，可以根据《民法典》第524条第2款的规定向侵权人追偿其实际支出的应急处置费用。不相关者向侵权人追偿应急处置费用的请求权基础，应当按照“委托合同请求权—无因管理请求权—不当得利请求权”的顺序进行检索，以更好地激励无管理义务的实际支出者积极参加生态环境保护。

三、突发生态环境事件应急处置费用的追偿程序

作为应急处置事务的责任型归属主体，侵权人对应急处置费用承担最终责任。应急处置事务的权利型或职责型归属主体、被鼓励或容许实施应急处置事务的其他主体实际支出应急处置费用的，理应有权向作为最终责任归属主体的侵权人追偿。政府的应急处置行为具有行政行为与民事行为的双重属性，政府向侵权人追偿应急处置费用的请求权可能同时构成公法请求权与私法请求权。但是，政府不应当通过行政征收的方式向侵权人追偿应急处置费用，应急处置费用的追偿应当遵循私法请求权的实现程序。无论以第三人代为履行、委托合同为实体法依据，还是以无因管理、不当得利为实体法依据，实际支出者向侵权人追偿应急处置费用的请求权都属于实质性实体请求权。作为实质当事人的实际支出者对应急处置费用追偿结果具有固有的直接利害关系，该请求权独立于“以不特定第三人为实质当事人、以公益代表人为形式当事人”的生态环境公益侵权请求权。因而，应急处置费用追偿诉讼案件与生态环境公益侵权诉讼案件相互独立，分别适用传统民事诉讼程序与生态环境保护民事公益诉讼程序。但是，应急处置事务的实施减轻了侵权人的生态环境公益侵权责任，应急处置费用追偿诉讼与生态环境保护民事公益诉讼之间存在内在的牵连关系。为节约司法资源、避免矛盾裁判、应对怠于追偿、降低求偿成本，立法机关可以对应急处置费用追偿诉讼与生态环境保护民事公益诉讼采取“两案合并审理”或者“两案融为一案”等制度设计方案。

（一）应急处置费用赔偿请求与公益诉讼请求的合并审理

除了请求被告承担生态环境公益侵权责任以外，生态环境保护民事公益诉讼原告还可以请求被告承担原告实施应急处置方案、清除污染以及为防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。此时的生态环境保护民事公益诉讼实际上是公益诉讼与国益诉讼或私益诉讼合并审理的新型诉讼形态，原告在诉讼中兼具形式当事人与实质当事人的双重身份。就公益诉讼请求而言，原告属于为了保护生态环境公共利益而提起诉讼的形式当事人。就应急处置费用追偿请求而言，原告属于为了维护自身合法权益而提起诉讼的实质当事人。

但是，应急处置费用追偿诉讼一审案件通常应当由基层法院管辖，而生态环境保护民事公益诉讼一审案件原则上应当由中级法院管辖。因而，生态环境保护民事公益诉讼原告同时提出应急处置费用追偿请求存在违反级别管辖制度之嫌。对此，本文认为，两案因具有事实认定与法律适用上的牵连性而可以适用牵连管辖制度，受理生态环境保护民事公益诉讼一审案件的中级法院可以一并审理应急处置费用追偿诉讼一审案件。一方面，在主要事实高度重叠、裁判结果上相互牵连的特定情况下，将基于同一事实或者其他原因存在密切关系的不同法律关系在同一诉讼中解决，既有利于查清案件事实、明确法律责任和避免裁判冲突，也有利于保护当事人利益和实现诉讼经济的目标。另一方面，被告本来就应当在受理生态环境保护民事公益诉讼案件的法院应诉，被告继续在该法院就应急处置费用追偿诉讼案件应诉没有损害当事人的地域管辖利益，而且本来应当由基层法院管辖的案件改由中级法院管辖也不会损害当事人的级别管辖利益。

在生态环境保护民事公益诉讼原告以外的主体享有应急处置费用赔偿请求权的语境下，法律或司法解释可以规定实际支出者只能向受理生态环境保护民事公益诉讼一审案件的法院提起应急处置费用追偿诉讼。这虽有利于避免被侵权人在不同法院应诉及不同法院作出矛盾裁判，但也有可能迫使实际支出者不得不异地起诉。在实际支出者不能提起生态环境保护民事公益诉讼的语境下，应急处置费用追偿诉讼与生态环境保护民事公益诉讼的合并审理属于所谓的“主客观合并”，应当充分尊重实际支出者的固有管辖利益。因而，实际支出者既可以向受理生态环境保护民事公益诉讼一审案件的法院提起应急处置费用追偿诉讼，也可以直接向对本案享有法定管辖权的其他法院单独提起传统的民事诉讼。为了保留最低限度的“搭便车”式救济，实际支出者选择向受理生态环境保护民事公益诉讼一审案件的法院提起应急处置费用追偿诉讼，而且生态环境保护民事公益诉讼一审案件法庭辩论尚未终结的，受理两案的法院可以决定合并审理；应急处置费用追偿诉讼因受案法院或审理程序不同等原因而不能与生态环境保护民事公益诉讼合并审理的，实际支出者可以申请在生态环境保护民事公益诉讼裁判生效之前中止审理应急处置费用追偿诉讼案件，以便其通过援引生态环境保护民事公益诉讼裁判的方式降低诉讼难度。

（二）应急处置费用赔偿请求权及其诉讼实施权的分离机制

基于行政机关和检察机关均足以代表国家，其他机关以国库资金实际支出应急处置费用的，立法机关可以采取共享性法定诉讼担当、创设形式性实体权利等法定诉讼实施权非常态配置方式，授权提起生态环境保护民事公益诉讼的行政机关或检察机关以自己的名义追偿应急处置费用，但获赔的应急处置赔偿费用应当上缴实际支出者所在层级的国库。《环境公益诉讼解释》第19条第1款事实上已经赋予生态环境损害赔偿诉讼原告以自己的名义向侵权人主张其他机关实际支出的应急处置费用的法定诉讼实施权，但目前尚未有法律或司法解释明确授权检察机关以自己的名义主张行政机关实际支出的应急处置费用。由于行政机关未必愿意对侵权人提起生态环境损害赔偿诉讼或应急处置费用追偿诉讼，最高人民检察院民事行政检察厅于2018年3月12日印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》（高检民〔2018〕9号）默认检察机关可以在生态环境民事公益诉讼中以自己的名义主张“突发环境事件应急处置期间，为减轻或消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的危害，各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施所发生的费用”。

与此不同，在环保组织提起生态环境民事公益诉讼的情形下，考虑到环保组织不能直接作为国家利益的代表人，即使应急处置费用来源于国库，上述法定诉讼实施权非常态配置模式也不能适用于环保组织。此外，应急处置费用来源于国库以外的其他资金的，包括行政机关、检察机关、环保组织等在内的生态环境保护民事公益诉讼原告均不得未经实际支出者同意而以自己的名义向侵权人请求偿还应急处置费用。但是，在前述两种情形下，立法机关仍可以通过意定诉讼担当、诉讼信托等意定诉讼实施权非常态配置方式，授权实际支出者将与应急处置费用请求权对应的诉讼实施权转移给生态环境保护民事公益诉讼原告，以进一步降低追偿应急处置费用的成本与难度。

与意定诉讼实施权非常态配置不会导致固有诉讼实施权与新设诉讼实施权发生冲突不同，法定诉讼实施权非常态配置机制还应当进一步解决实际支出者的固有诉讼实施权与公益代表人的新设诉讼实施权之间的竞合问题。法定诉讼实施权非常态配置的实质是，在维持诉讼结果实质归属不变的前提下，立法机关通过认可法定诉讼担当或者创设形式性实体权利的方式赋予公益代表人以新设诉讼实施权。实际支出者的固有诉讼实施权与公益代表人的新设诉讼实施权之间的关系在理论上存在以下三种处理模式：（1）固有诉讼实施权优先于新设诉讼实施权；（2）固有诉讼实施权平行于新设诉讼实施权；（3）新设诉讼实施权优先于固有诉讼实施权。由于实际支出者更加了解案情及接近证据，即使实际支出者因应急处置费用上缴国库而缺乏诉讼动力，公益代表人的新设诉讼实施权也不能直接僭越实际支出者的固有诉讼实施权。公益代表人的新设诉讼实施权仅对实际支出者的固有诉讼实施权构成补充。仅在实际支出者不愿或怠于行使固有诉讼实施权致使国库未能及时追回应急处置费用时，公益代表人才可以在其提起的生态环境保护民事公益诉讼或者单独提起的应急处置费用追偿诉讼中以自己的名义向侵权人主张应急处置费用。

综上所述，无论采取法定诉讼实施权配置模式抑或意定诉讼实施权配置模式，在以自己名义请求侵权人偿还其他主体实际支出的应急处置费用之前，作为公益代表人的形式当事人都应当征求实际支出者的意见。应急处置费用源自国库资金的，立法机关应当采取补充性法定诉讼实施权配置模式：实际支出者不愿或怠于向侵权人主张应急处置费用的，即使实际支出者反对，行政机关或检察机关也有权以自己的名义主张应急处置费用，但环保组织等其他主体未经实际支出者授权则不能以自己的名义主张应急处置费用。应急处置费用源自国库以外的其他资金的，立法机关应当采取意定诉讼实施权配置模式：即使实际支出者放弃应急处置费用将导致侵权人保有违法收益，未取得实际支出者授权的行政机关、检察机关、环保组织均不能以自己的名义向侵权人追偿应急处置费用。在行政机关、检察机关、环保组织以自己的名义请求侵权人赔偿他人实际支出的应急处置费用的情形下，受案法院可以通知实际支出者以辅助参加人或者证人的身份参加诉讼程序。

四、余论

由于被侵权人无救济公共利益之义务，实际支出者只能在救济民事权益的必要范围内向被侵权人追偿应急处置费用。被侵权人向实际支出者偿还全部或部分应急处置费用的，可以将其纳入生态环境侵权诉讼的索赔范围。由于侵权人是最终的应急处置费用承担主体，被侵权人仅在侵权人不明确或者侵权人的财产不足以清偿的前提下承担有限的补充责任。被侵权人因应急处置措施获得利益仅是为了其民事权益免受侵害或者降低其民事权益遭受侵害的程度，并未在其固有的民事权益之外额外获得积极利益。本着“国不与民争利”的原则，在应急处置费用由国库支出的语境下，立法机关可以禁止实际支出者向被侵权人追偿应急处置费用。与此不同，公民、法人和其他组织以自己的财产实际支出应急处置费用的，除非行政补偿、责任保险等已足以确保其应急处置费用获得足额“赔偿”，立法机关不能从根本上禁止实际支出者向因应急处置措施获益的被侵权人追偿合理费用。这是因为在应急处置措施兼具预防生态环境损害、民事权益损害的发生或扩大的语境下，被侵权人间接获得了“节省民事权益损害预防费用”的利益，前述主体可依《民法典》第985条请求被侵权人承担不当得利返还责任。

文章来源：《法学》2024年第7期，点击左下角“阅读原文”可查看原文

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