何俊毅 | 流域协同立法的规范建构与机制保障

党的十八大以来，我国进入生态文明建设的新阶段，以习近平同志为核心的党中央着眼生态文明建设全局，相继确立了长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，对流域协同治理作出重要部署和制度安排。《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)及《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)为长江、黄河流域转变治理方式，从污染防治向山水林田湖草(沙)一体化保护，从条块分割管理向系统治理、协同治理转变，提供了明确的法律依据。流域生态系统具有天然的系统性、整体性和流动性，必须协同推进上下游、左右岸、干支流的生态环境系统保护和经济社会系统治理。流域协同立法关涉流域协同治理和协调发展的顶层设计，将为稳步推进流域生态保护和高质量发展提供规范依据和法治保障。流域协同立法有助于提高协同治理的法治化水平，是流域协同治理视角下规范供给的主要内容和重要形式。流域协同立法、协同治理将成为推动我国流域治理体系和治理能力现代化的必然选择。

流域是由分水线所包围的水系干流和支流的集水区域，是国家水资源管理的基本单元，具有整体性和系统性特征。流域不仅是生态环境系统中至关重要的一环，也是一个相对独立的经济、社会单元。流域治理必须从流域的整体性、系统性和流动性特征出发，基于流域生态系统自身的规律和特性探索流域生态保护和高质量发展的最佳路径。实践证明，流域治理具有跨区域的复杂性，仅靠流域内一省一市的自行防治是无法完成的。为此，需要流域沿线各方秉持“一盘棋”的理念，形成立法共识，共保共治流域生态环境。流域协同立法担负着为流域生态保护和高质量发展协同治理提供制度供给和法治保障的重要功能，能够有效推动实施党和国家区域协调发展战略，实现共同富裕。

（一）价值目标：实现区域协调发展和共同富裕

习近平总书记指出：“长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城等多个方面，要运用系统论的方法，正确把握自身发展和协同发展的关系。”他强调，长江经济带的各个地区、每个城市都应该也必须有推动自身发展的意愿，这无可厚非，但在各自发展过程中一定要从整体出发，树立“一盘棋”思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。

促进区域协调发展是实现共同富裕的重要途径。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”规划纲要》)专章对“深入实施区域协调发展战略”作出了具体安排。长江、黄河等流域生态保护和高质量发展应当重视上中下游省份间的区域协同互补，充分发挥流域各地区资源禀赋优势，按照客观经济规律调整和完善区域政策体系，形成优势互补、协调发展的区域经济布局，缩小东中西部发展差距，打造东中西互动合作的协调发展带，形成新时代推进长江、黄河等流域协调发展、实现共同富裕的总体思路。流域协同立法是推进流域沿线各省份协调发展、实现共同富裕的重要法治保障，实现区域协调发展和共同富裕是流域协同立法的根本目标。

（二）现实需求：克服传统流域管理模式的弊端

流域是从源头到河口的系统性、整体性和流动性极强的自然区域，是一个有机整体，其界限不受行政区域划分的影响，涉及流域上下游、左右岸、干支流及附近区域。长江流域和黄河流域横跨我国东中西部三大区域，流经多个省份，对沿岸经济社会发展影响重大。流域水资源管理具有典型的外溢性特征，流域沿线地方政府的任何行动都可能会对整个流域生态及流域沿线各方产生影响。传统以行政区划为单元的“条块分割”的流域管理模式，导致我国流域公共物品的供给缺乏效率，影响流域治理效能，难以满足沿线经济社会高质量发展需求。

首先，流域管理仍以部门职责分工为原则，整体性、系统性治理效能尚需提升。虽然全国人民代表大会常务委员会早在2002年修订《中华人民共和国水法》时就已明确，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，但法律仅对流域管理机构的职能和定位进行了原则性的规定，这导致流域管理机构在流域治理实践中的作用被弱化，未能充分发挥。流域管理实践中水资源、水环境和水生态分属不同职能部门。各部门职责存在重叠现象，流域治理法治化、科学化和规范化水平有待进一步提高。

其次，流域上下游、左右岸、干支流归属不同行政区域管辖，易形成以行政区划为单位、分块治理的流域管理模式。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第6条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。受此影响，目前我国流域管理多采取按照行政区划分块治理的模式。传统以行政区划为单位进行流域治理的模式，固然能够促进地方各级政府在流域生态保护和高质量发展中发挥主体作用，但由于经济利益的驱动和传统政绩观的影响，流域沿线地方政府尚需积极主动地从流域的整体利益和流域可持续、高质量发展的角度来考虑问题。

再次，流域治理的主体既包括政府，又包括社会组织、企业和个人，现代流域治理应当实现由政府管理向多元主体共治的转变。但是，我国流域管理仍然存在利益相关方与公众参与程度不足、积极性不高的现象。由此可见，我国流域生态环境保护和高质量发展中多元主体协同共治机制的治理效能仍需进一步提升。

最后，从更深层次上讲，传统的流域管理模式也影响了流域立法、执法和司法的协同性，降低了流域生态治理的法治化水平。要彻底解决这个问题，就要顺应流域的自然属性，尊重自然规律，实施全流域统筹兼顾、协同治理。如果说京津冀、粤港澳、长三角等区域协同立法是基于国家经济、政治和社会发展战略推动的区域协调发展机制，那么长江、黄河等流域协同立法则是流域天然的整体性、系统性和流动性必然要求的协同治理方式。这就需要克服传统以行政区划为单位的流域管理模式的弊端，通过流域协同立法提高流域协同治理的法治化水平。

由此观之，流域协同立法不仅是基于现实治理的需求，更是实现区域协调发展和共同富裕价值目标的重要抓手。协同治理不仅是国家政策导向，更是法规范层面的具体法律制度。厘清流域协同立法的规范基础和法理依据，是更好地完善流域协同立法保障机制，提高流域协同立法的科学性、协调性和有效性的前提。

流域治理作为跨行政区域治理的重要一环，进行流域协同立法必须首先具备宪法法律的规范依据。

（一）宪法规范基础

区域协调发展要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，首先应从宪法层面对其作出规范解释。关于宪法规范依据，有学者认为除宪法作为合宪性审查的依据来源以外，其他有关宪法的素材也可作为实质渊源对宪法进行解释，以促进良法善治。关于区域协同治理、区域协同立法的宪法文本依据，有学者认为将“贯彻新发展理念”写入宪法标志着区域协调发展国家保障义务具备了具体的宪法规范基础。另有学者认为，宪法序言中“科学发展观”的要求包含了区域协调发展的理念。上述学理观点从宪法文义及立法目的出发，通过剖析新发展理念和科学发展观的深刻内涵，对区域协同立法的宪法依据进行规范阐释，为区域协同治理、协同立法提供了宪法文本依据。

在理论上，“合宪性审查中的‘宪’，既包括宪法，即宪法文本，同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释”。宪法原则与宪法精神作为实质宪法渊源，其有助于对宪法的有效理解和适用，为宪法解释提供材料选择的空间。上述观点在合宪性审查实践中已经得到支持。据此，探寻区域协同立法的合宪性基础，不能仅审查宪法文本中是否有明确的规定，也要综合考虑宪法原则和宪法精神。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第3条规定的民主集中制原则和中央、地方国家机构职权划分既考虑到了国家法制统一，也考虑到了兼顾效率、发挥地方的积极性和主动性，在宪法原则和宪法精神层面为区域协同立法提供了实质合宪性根据。

由此观之，目前我国区域协同立法的实践并不存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神的情形。就目前区域协同立法的实践而言，这种立法实践并未突破现有宪法法律框架所规定的立法体制，也未在中央与省级、省级与市级之间设立一种跨行政区域的立法主体。区域协同立法的理想状态或许是由法律明确规定新的跨行政区域立法主体，但现有法律框架下区域协同立法仍应遵守“一元两级多层次”的立法体制。有鉴于此，当前我国流域协同立法应当在现行宪法框架内，基于实际需要采取流域沿线相关地方“共同协商—分别立法”的模式。综上，通过对宪法文本以及蕴含的宪法原则和精神进行细致阐释可以看出，我国区域协同立法实践并未突破现有立法体制框架，进行区域协同立法并不会破坏法体系的融贯和统一。

（二）法律规范基础

《环境保护法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)、《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)在修订过程中先后提出了流域协同治理、协同立法的要求，《长江保护法》《黄河保护法》两部流域专门立法规定了流域协同立法，共同为我国流域协同立法提供了明确的规范基础。

2014年《环境保护法》修订时，立法者已经认识到“行政区划有界，生态环境无界”的客观规律，新增了关于环境保护区域联防联控的规定。联防联控机制是为克服环境行政管理地域性、分割性弊端而进行的制度设计。与修改前的条款相比，本条规定突出了重点区域、流域联合防治协调机制的实效性。从我国流域保护的实践来看，以2001年国家在太湖流域确立污染防治领导小组联席会议机制为契机，中央在各大流域开始推行流域污染防治协调机制，加强流域沿线行政区划协调配合，探索流域省际环境保护合作框架，建立定期会商制度和协作机制，逐渐形成治污合力。这些实践和探索在流域生态保护方面取得了显著成效，为完善流域协同治理奠定了坚实的实践基础。通过流域地方立法机关协同立法，实现“四个统一”，克服属地管理带来的环境监管问题。

为了实施区域重大战略和区域协调发展战略，结合党的十八大以来各地区各部门在建立健全区域合作机制方面取得的显著成效，尤其是在区域协同立法领域取得的实践成果，2022年《地方组织法》修改时新增了关于区域协同立法的内容。这是我国法律体系中首次明确规定省市两级人民代表大会及其常务委员会可以根据区域协调发展的需要开展区域协同立法。《“十四五”规划纲要》第三十一章“深入实施区域重大战略”中明确提出“全面推动长江经济带发展”，“扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展”；第三十二章“深入实施区域协调发展战略”中明确规定“健全区域协调发展体制机制……完善区域合作与利益调节机制”。据此，《地方组织法》规定的“根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”中的“区域”，显然包括长江、黄河流域沿线的省、自治区、直辖市，以及设区的市和自治州，这就为长江、黄河流域沿线省市两级人民代表大会及其常务委员会根据协同治理需要开展区域协同立法提供了法律上的明确依据，解决了过去区域协同立法面临的合法性困境。

2022年《地方组织法》的修改对省市两级人民代表大会及其常务委员会和人民政府在区域协同治理机制方面的规定是有区别的。具体而言，该法明确规定省市两级人民代表大会及其常务委员会可以根据区域协调发展的需要开展区域协同立法，但仅规定县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。由此可见，该条规定并未明确授权设区的市、自治州人民政府协同制定地方政府规章。关于“跨行政区划的区域协同发展工作机制”，有立法专家指出：“2022年修改地方组织法时，一些地方建议明确区域协同发展工作机制的具体内容。考虑到各地开展区域合作的形式丰富多样，有的地方采取‘决策—协调—执行’三级运作机制，定期召开联席会议，有的就一些共同关注的议题达成共识，共同签署备忘录或者合作协议，有的还成立了实体化运作的区域合作办公室。由于不同地方的区域合作机制并不完全相同，有的新型合作机制还在进一步探索之中。因此，对于区域协同发展工作机制的具体形式，未作统一规定。”由此，《地方组织法》留下的需要进一步解释和研究的问题是：省市两级人民政府是否有权根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，开展协同立法制定地方政府规章？

2023年3月，《立法法》再次修改，明确规定了区域协同立法制度。《立法法》与《地方组织法》关于区域协同立法的规定基本保持一致。略有不同的是，《立法法》明确规定省市两级人民代表大会及其常务委员会协同制定的地方性法规只能“在本行政区域或者有关区域内实施”，同时该条第2款明确规定了“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。但该条第2款的规定不甚明晰。其中，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州”究竟所指为何？是指省市两级人民代表大会及其常务委员会，还是其人民政府，抑或二者均包括在内？如果仅指省市两级人民代表大会及其常务委员会，就存在与《立法法》第83条第1款重复的嫌疑。因为“根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规”当然包含了“可以建立区域协同立法工作机制”的含义。如果仅指省市两级人民政府，就可以理解为是对《地方组织法》第80条规定的县级以上的地方各级人民政府“可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制”的细化和补充，从而明确了省市两级人民政府可以通过建立区域协同立法工作机制制定地方政府规章。

《长江保护法》《黄河保护法》两部流域专门立法明确规定，长江、黄河流域相关地方可以根据需要建立流域协同立法机制，提高流域生态环境保护和高质量发展法治化水平。根据上述两部流域专门立法关于协同立法的规定，长江、黄河流域沿线的省市两级人民代表大会及其常务委员会和人民政府能够有效根据流域协调发展和协同治理的需要开展流域协同立法。这包括在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作，协同推进长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。

目前，学术界针对区域协同立法的主体有不同看法，有学者认为区域协同立法的主体应限于区域内地方人民代表大会及其常务委员会，指出区域协同立法仅指地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的立法活动。另有学者认为区域协同立法既包括地方人民代表大会及其常务委员会协同制定地方性法规，还包括地方人民政府协同制定地方政府规章。还有学者提出应当在各地方立法主体之外成立区域内统一的协同立法机构，行使区域立法权。根据本文关于区域协同立法的规范分析和体系解释，笔者认为，《地方组织法》《长江保护法》《黄河保护法》《立法法》在一定程度上明确了区域协同立法的主体，既包括省市两级人民代表大会及其常务委员会，也包括省市两级人民政府。但笔者仍建议《立法法》下次修改时应进一步明确赋予省市两级人民政府协同制定地方政府规章的权力。

《全国人大常委会2022年度立法工作计划》指出，要“加强新时代立法理论研究……推进区域协同立法、流域立法、共同立法等有关问题的研究”。在证成流域协同立法规范基础的前提下，仍需论证流域协同立法蕴含的法理依据，为流域协同立法提供理论支撑。

（一）“软硬兼施”：补足“软法”规制的短板

软法规范在流域协同治理中发挥了更为重要的作用。例如，党和国家的政策文件、基于自愿协商达成的行政协议和框架协议等，这些软法规范凭借其在制定主体、规制方式、制定效率方面的优势，在流域协同治理中发挥了重要作用，并有效地回应了流域协同治理的规则需要。

我国流域跨区域生态治理实践主要是通过自愿协商签订合作协议来落实中央关于流域生态保护和高质量发展国家战略。国务院有关部门先后印发了关于在长江、黄河流域建立横向生态补偿机制的部门规范性文件，为黄河及长江流域沿线各省市签订横向生态补偿合作协议，共同助力流域生态保护和高质量发展提供了政策依据。2021年5月，山东、河南两省签订《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》，以共同推动黄河干流跨省界断面水质稳中向好；2023年1月，湖南、湖北两省就长江干流鄂湘段(首期)签署了流域横向生态保护补偿协议。这些实践有效推动了长江、黄河流域生态环境质量稳步提升和高质量发展，尽管它们都属于软法规制的范畴。

软法规范因其灵活性，能够在硬法规范阙如的情况下及时有效地回应流域协同治理的规范需求。这些软法规范基于自愿协商的民主性特征，便于在流域上下游、左右岸、干支流不同行政区划间基于流域协同治理的特殊需求形成不同组合，最大程度地提高流域治理效能。由此可见，软法规范凭借其相较于硬法规范的灵活性、便捷性、针对性与务实性等诸多规制优势，在我国流域协同治理中发挥了十分重要的规范供给作用。

虽然政策文件、行政协议等软法规范为流域协同治理提供了制度选择和规范依据，但其并不属于我国正式的法律规范体系，缺乏法律约束力。区域合作软法规范缺乏明确的权利义务指引，缺乏强制性保障措施，缺乏责任惩处规则和实施跟踪机制，其直接制约着软法规制的实效，需要与区域合作硬法规制相配合、相协调。正如有学者指出，通过谈判达成治理契约进而实现减排目标，成为上下游地区间实现河流污染协同治理的主要途径。但是，由于外部性和机会主义行为的存在，如何维护协同治理契约的稳定成为学者研究的焦点。

“软法和硬法规范并行不悖、刚柔相济，日益成为回应公共治理模式崛起的一种新型混合法模式”。流域协同治理应当在继续发挥软法规范作用的同时，以国家法律层面为区域协同立法提供的规范依据和制度空间为契机，积极建构以硬法调整为主、软法调整为辅的软硬法混合规制模式。为了满足流域公共治理的实践需要，长江、黄河等重要流域沿线立法机关应当积极构建协同立法工作机制，协同制定地方性法规或者地方政府规章，为流域协同治理提供“软硬兼施”的规范供给。

（二）“多元交错”：区域协同立法中的“区域”界定

随着区域公共事务的兴起，区域内各政府无法独善其身，凝聚共识、建立有效的区域合作法律治理机制是解决跨区域公共事务治理问题的根本出路。传统以行政区划为单元进行的治理，无法有效应对具有溢出效应的流域治理这一跨区域公共事务。目前以属地管辖为基本原则的“行政区行政”模式正在面临跨区域公共事务的冲击，一种全新的区域协同治理模式正在区域一体化发展实践中形成。

区域协同立法中的“区域”一词不能等同于《宪法》第30条规定的“行政区划”。国家推行区域协调发展战略中的“区域”往往旨在打破现行宪法规定的行政区划，更多呈现出跨行政区划的空间特征。从目前的立法实践看，“区域协调发展”“区域一体化”“区域协同立法”中的“区域”主要由中央立法和中央规划规定。在地方层面，有的“区域”则是根据流域协同治理的实践需求，经过流域内不同行政区划的立法机关通过协商确定的。

基于不同的跨区域公共事务立法事项可以形成不同范围的“区域”，但也可能由于协商未达一致，或者根本不愿进行立法协商，导致原本属于某项跨区域事务“区域”范围内的行政区不愿参与该立法事项的区域协同立法。有鉴于此，区域协同立法中的“区域”是动态的、变动的、无法事先确定的。我国区域发展政策中有大区域如西部地区、中区域如长三角区域、小区域如成渝城市群等不同的划分类型，这些区域类型互相交叉重叠。如果都赋予跨行政区域的区域主体以立法权，可能会造成立法权分配的混乱。区域协同立法的“区域”，是根据不同公共事务确定的“不确定”的区域，故无法通过宪法法律确立跨行政区的立法主体。

区域协同治理的需求呈现出多样性、异变性、不确定性等特征，导致区域协同立法中“区域”的范围也具有不确定性。即便存在客观的协同治理需求，也可能因诸多因素影响致使相关主体没有意愿参与协同立法，或者参与立法协商但最终未能达成一致。甚至，区域协同立法的协同主体可能因跨区域公共事务的性质不同而导致协同立法主体交错重叠，如流域上游省份之间为了加强流域水源涵养进行协同立法的主体，可能同时与中下游行政区划进行横向生态补偿协同立法。由此，区域协同立法的“区域”的范围是基于现实的需求和协商的进展等诸多因素确定的，无法完全事先由上级立法机关或者人民政府确定。如果完全根据上位立法、上级立法机关或者人民政府的指令进行协同立法，可能会使区域协同立法变成固化的自上而下的制度安排，而非自下而上的基于客观治理需要的协同，从而丧失区域协同立法的灵活性和回应性优势。

（三）“求同存异”：充分发挥中央和地方两个积极性

有学者从《宪法》的相关规定中提炼出“中央统筹与地方负责”原则，认为其应当是我国区域治理的原则。也有学者明确强调，我国的单一制结构决定了区域协同立法只能在遵循中央统一领导的前提下进行。在区域协同立法实践中，中央统一领导和地方主动性、积极性的充分发挥之间存在一定的内在张力。我国单一制的国家结构形式及“一元两级多层次”的立法体制决定了区域协同立法应当坚持“中央统筹与地方负责”“充分发挥中央和地方两个积极性”两项原则。我国流域协同立法首先面临的合宪性议题在于中央与地方的立法权限分配，应在“中央统筹与地方负责”“充分发挥中央和地方两个积极性”的框架下思考流域协同立法的模式选择、保障机制等相关问题。

我国幅员辽阔，各地区资源禀赋和经济社会发展等方面存在较大差异，如果完全由中央立法机关为各具特色、各有需求的区域进行法律规范和制度供给，不但立法成本极高、浪费立法资源，同时也缺乏可操作性——实际上中央立法机关根本没有足够的时间精力来完成制度规范供给，也不利于地方立法主体主动性、积极性的充分发挥。同时，由于地方立法的效力范围只能及于本行政区域范围内，对跨行政区域的公共事务无力规范。因此，只有通过区域协同立法，才能够有效为区域公共事务提供规范供给。区域协同立法一方面要照顾到区域内各主体的利益，通过充分协商沟通，最大程度地顾及各区域的利益；另一方面要实现区域整体利益的最大化，实现区域内最大多数主体的最大利益。区域协同立法也应当从各区域自身的地理环境、资源禀赋、经济发展、区位优势等出发，体现区域发展特色，规范区域公共事务。因此，某个区域的协同立法既要有别于国家的统一立法，也要有别于其他区域的地方立法，充分体现自身的区域特色。

故而，流域生态保护和高质量发展协同立法一方面要注重流域的系统性、整体性和流动性特征，另一方面也要注重上中下游生态保护和高质量发展的区域差异。如长江流域各段有着特殊的生态系统，面临的流域保护问题也有所差异。

流域治理不能片面追求生态效益，必须兼顾流域沿岸经济社会发展，增进民生福祉。流域旅游资源开发不仅有助于调整产业结构，带动地区经济发展，还能减少发展工业对流域环境的影响，同时也有利于宣传环保理念，更好地促进流域环境保护，为高质量发展带来新的机遇。基于长江、黄河等流域旅游资源呈现“局部聚集，整体分散”的分布状态，流域沿线省(区)、直辖市、市(州)可以依据《中华人民共和国旅游法》第17条第2款及第23条之规定，根据流域文化资源、旅游资源的分布特征，对跨行政区划且适宜进行整体利用的旅游资源进行统一规划，推动区域旅游合作。通过流域协同立法破除行政壁垒，充分发挥流域内各行政区域的文化旅游资源优势。基于全流域发展理念，联合打造“长江国际黄金旅游带”“黄河旅游精品线”等文旅品牌，共同推进长江、黄河等重要流域文化旅游廊道和文旅产业高质量发展。

流域协同立法虽然应当体现国家整体利益，但其内容却是地方性的、区域性的，应当充分关照流域沿线地方、区域的积极性和现实需要。因此，流域协同立法不应片面地强调和追求流域内的法制统一，而是应当充分尊重各地方、区域的资源禀赋和现实需求。如果一味地强调统一性，则会扼杀协同立法的积极性，使协同立法的预期无法实现。“真正的统一是建立在尊重差异的基础上的。离开了对多样性、对各个组成部分的深入研究和正确认识，统一就是病态和虚弱的。”流域协同立法既要注重流域的整体性、系统性和流动性特征，又要充分关照流域内各行政区域的利益诉求和实际情况，切实通过协商沟通，体现“中央统筹与地方负责”和“充分发挥中央和地方两个积极性”的原则。

《酉水河保护条例》第二次联席会议的会议纪要对上述原则进行了精准的凝练和概括：“对不同行政区域的条例文本进一步处理好共性与个性、统一性与差异化的关系，本着存大同、求小异的原则，突出跨行政区域协作机制的建设。”区域立法协作不是片面追求法制统一，而是强调法治环境的和谐。如果区域立法协作把地方立法的差异性都抹杀掉，则可能会使各地方的利益和诉求无法充分实现，地方人民代表大会和政府的积极性得不到充分发挥，区域立法协作也不能达到预期的效果。所以，在统一规范区域共性问题的时候，更要注意不同地方的立法重点。

从目前区域协同立法实践来看，我国的区域协同立法普遍采用“共同协商+各自立法”的立法模式，这种相对分散的协同立法模式具有灵活性，各区域可以根据各自实际情况进行协商立法，更能发挥地方立法的积极性和主动性。长江、黄河等重要流域协同立法应当主要采用“共同协商+各自立法”“共同决定+条例”的立法模式，流域内相关行政区划基于地理条件、资源禀赋、经济社会发展等方面的差异而产生的特殊需求和利益诉求进行充分沟通协商，就流域内生态保护和高质量发展相关问题达成一致后分别立法。唯有在流域系统性、整体性的视角下，充分尊重各行政区划的利益诉求，充分发挥流域内各行政区划的积极性和主动性，才能有效激活流域协同治理，这是我国流域协同立法不竭的动力和源泉。

目前，我国宪法法律虽对区域协同立法作了相应的规定，但都只是较为原则性的规定，难以有效保障区域协同立法的有序推进和法律效力的切实发挥。欲使我国流域协同立法规范真正落地生根、切实发挥作用，应从流域生态系统的整体性、系统性和流动性出发，统筹考虑流域上下游、左右岸、干支流协同发展，构建切实有效的流域协同立法保障机制。

（一）完善流域协同立法公众参与制度

公众参与立法是践行“全过程人民民主”的题中应有之义，是人民行使立法权的重要形式。跨域合作治理作为地方政府跨越行政边界的治理模式，体现了不同治理主体之间的协作关系。这种协作关系不仅体现在跨界地方政府之间，而且体现在地方政府与企业或非营利组织之间，以及中央政府与地方政府之间。区域环境协同治理以政府为主导，但仍需要公众的普遍参与，这才是现代环境治理的根本理念。流域协同立法和协同治理应当建立有效的多元协作共治机制，这是流域协同立法机制建构的关键要素。因此，要提高我国流域协同立法、协同治理的成效，就必须完善公众参与机制，明确社会组织、企业和公众在流域协同立法全过程的知情权和参与权，通过“政府—市场—公众”三位一体的协作互动，实现流域多元主体共治，在流域协同立法中践行全过程人民民主。

流域协同立法全过程、各环节都应当充分考虑流域沿线公众的“真关切”，直面流域协同治理的“真问题”，经过充分沟通协商，制定切实可行、管用有效的立法方案，使流域协同立法成为破解传统流域治理难题的“金钥匙”。流域协同立法不仅应当邀请法学、生态环境、规划建设等行业领域的专家论证，为流域协同立法提供专业的决策参考意见，还要充分听取流域沿线居民和社会各界代表的意见，让他们有充分的渠道(如听证会、论证会、公开征求意见等)表达诉求，增强协同立法的透明度，实现流域沿线利益相关方的平等对话和协商沟通，保障流域沿线居民和利益相关方实质性地参与到流域协同立法中，增强流域协同立法的权威性和可接受性。流域沿线的立法机关应当对公众参与协同立法的具体范围、方式、程序等作出明确的规定，便于流域沿线公众广泛参与协同立法活动。

（二）建构流域协同立法交叉备案审查制度

所谓流域协同立法的交叉备案审查制度，是指流域内协同立法主体在审议通过协同立法文件后，除了按照《立法法》之规定向有关立法机关进行备案外，还应当向流域内协同立法的其他立法机关备案，接受备案的立法机关重点就协同立法文本的协调性进行审查，若发现该协同立法文本的有关规定与前期协调沟通的规定、原则和精神相抵触，有可能损害本地利益、影响流域共同利益或者严重违背前期协调成果的，可以就此提出立法协调要求并进行协商处理的制度。有观点认为，目前我国协同立法中交叉备案审查主要是一种事后监督的机制，考虑到协同立法的复杂性和特殊性，若能够在协同立法文本生效前进行交叉备案审查，更有利于尽早发现协同立法文本中的冲突，节约协同立法资源，提高协同立法效率。对此，笔者认为，在协同立法文本审议通过前进行交叉备案审查并无必要，一方面，审议通过前仍属于协同立法主体沟通协商的阶段，可以通过沟通协商机制实现协同立法文本的修改完善；另一方面，协同立法主体在各自审议环节可能会存在修改变动情况，故最终审议通过的协同立法文本可能存在与审议前交叉备案审查的文本不一致的情形，从而导致事前交叉备案审查制度虚置。有鉴于此，流域协同立法交叉备案审查制度仍应定位为事后立法监督的范畴。

流域协同立法交叉备案审查制度与《立法法》规定的备案审查制度在审查标准上各有侧重。《立法法》规定的备案审查制度重点审查备案立法文件的合法性；而流域协同立法交叉备案审查制度重点审查流域协同立法文本的协调性，如审查报备的协同立法文件与流域生态保护和高质量发展的要求是否一致，与流域协同立法主体前期沟通协调的规定、原则或者精神是否协调，是否损害了流域的整体利益或者其他协同立法主体的利益等。建立健全流域协同立法交叉备案审查制度有利于确保流域协同立法的一致性、协调性和有效性，有助于消除地方保护主义，实现流域协同立法成效的最大化，促进流域协同合作延伸到协同立法过程末端。

我国现行法律未对协同立法交叉备案制度作出规定，故流域协同立法交叉备案只是基于实现协同治理效能的自愿性、协商性行为。接受备案的协同立法机关审查报备的协同立法文件，发现存在不协调的情形时，无法如法定备案审查制度那样要求报备主体承担修改或者废止的法定义务。审查机关针对报备的协同立法文件提出的审查意见没有法律上的拘束力，报备机关也可以不予采纳。但出于流域协同立法主体相互信任及流域利益的整体性和系统性考量，协同立法相关主体通常会积极协调沟通，对确与流域生态保护和高质量发展要求相抵触，以及对其他协同立法主体利益造成损害的规定进行修改完善，实现流域协同立法、协同治理的目标。

由此，流域协同立法交叉备案审查制度本身不具有强制性，其只是流域协同立法主体之间的一种“软性”协议，其拘束力取决于流域内各方是否秉持诚信原则行事。即便在交叉备案之后，各方发现协同立法文件之间存在不一致，也只能通过协商下一阶段的立法协同，将在交叉备案中发现的不一致问题予以修正。流域协同立法是基于流域生态的系统性、整体性和流动性而产生的一项地方联合立法制度，其运行机制的基础在于流域沿线立法主体为了打破传统流域治理模式而自愿推进的地方立法协同工作，故在下一步建构落实流域协同立法交叉备案审查制度时，应当充分尊重参与流域协同立法主体的意志，适度发挥上级立法机关的监督协调作用。流域协同立法应当充分发挥交叉备案审查制度功能，更好地保障流域协同立法文件的法律约束力，解决因流域协同立法协议不具有法律约束力而无法保证有效协调行动、持续行动的问题。

（三）建立流域协同立法联合评估制度

法律的生命在于实施。流域协同立法文件中存在部分条文不协调、相冲突的问题，由于其具有“隐蔽性”，可能在交叉备案审查环节未被发现，但在协同立法实施过程中，这些不协调、相冲突的问题会逐渐凸显出来。为此，应当建立健全流域协同立法联合评估制度，加强协同立法后评估，提高协同立法质量，实现流域协同立法“由形式协同向实质协同的转变升华”。相较于一般的立法后评估，流域协同立法联合评估注重评估流域内协同立法规范自身的协调性，以及流域协同立法产生的协同效应。流域协同立法联合评估制度应当从评估主体、评估客体、评估标准和评估重点几个方面进行建构：

1.从评估主体来看，流域协同立法的制定主体是联合评估的共同责任主体，协同立法机关的工作部门是联合评估的实施主体，共同协商拟定联合评估对象、制定联合评估方案、组织开展联合评估、提出联合评估报告、运用联合评估报告等。当然，流域协同立法联合评估主体也可以委托高等院校、科研机构、律师事务所等进行联合评估工作，委托第三方开展联合评估更易于实现联合评估的客观性和中立性。

2.从评估客体来看，流域协同立法文件实施一段时间以后，就可以将其纳入联合评估的对象范围。评估对象的选择，如协同立法实施多长时间后启动联合评估、联合评估哪部协同立法等，都应当由流域协同立法主体协商确定。在联合评估进程中，重点对协商确定的整部协同立法文件或者其中的部分重要制度和条款的立法文本质量、社会影响、制度的执行情况、取得的生态环境效益和经济社会效益、存在的突出问题、是否需要修改废止等情况进行评估。

3.从评估标准来看，流域协同立法联合评估主要有合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准和实效性标准等。在具体协同立法项目联合评估中，还应当结合具体事项对上述标准进行细化，建构联合评估指标体系。在流域协同立法联合评估制度中要更加注重协调性标准的指标体系建构，这是流域协同立法的灵魂所在，也应是流域协同立法联合评估的关键所在。

4.从评估重点来看，主要包括所评估的协同立法文件及其具体制度是否在流域协同立法范围内得到统一执行、是否产生了预期的协同效应、是否符合流域上中下游协同立法主体的预期、是否对流域生态保护和高质量发展产生了促进作用、流域协同立法机制是否稳固等。

通过联合评估工作，可以根据流域协同立法联合评估报告得出的结论，清理与流域协同治理不相适应的协同立法文件或者规定，最大限度地减少流域协同立法中存在的相互抵触的现象，实现流域协同立法的协调性、一致性和可实施性。同时，需要注意的是，对于流域范围内协同制定的地方性法规和地方政府规章的修改或者废止，受到流域内其他协同立法主体的相互制约或限制，也应当在协商一致的前提下进行。

（四）设立流域协同立法审查批准制度

《法治中国建设规划(2020—2025年)》指出“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。在一般的地方立法中，由于立法事项仅限于单一行政区域，依靠该行政区域内的立法机关单独制定的地方立法就可解决，除执行上位法的地方立法外，地方立法机关对某项事务是否需要立法拥有较强的自主权，只要在《立法法》规定的权限范围内，地方立法机关能够决定何时立法、如何立法等。尽管区域协同立法也属于地方立法的范畴，但它却是一种特殊的地方立法。作为单一制国家结构形式下生发出的一种地方立法形式，区域协同立法必然需要重视来自中央的影响。对于流域沿线某一个省份内设区的市开展的流域协同立法，该省份的人民代表大会及其常务委员会、人民政府应发挥指导、协调和监督作用，通过制定一般性的流域协同立法规范指引、具体指导流域协同立法工作，协调协同立法中的具体利益冲突等方式，落实上级立法机关对流域协同立法的指导和监督作用。

流域协同立法的效力范围超出了单一的行政区划，具有较强的外溢效应，会影响流域特定区域乃至整个流域的治理体制。由此，上级立法机关应当注重对流域协同立法的指导、协调和监督，在充分尊重地方协同治理积极性的同时，更加注重从流域协同立法主体资格、权限范围、法律效力、批准程序等方面进行统一指导和监督。为了进一步规范流域协同立法，可以参照《立法法》规定的设区的市制定地方性法规、自治条例和单行条例的报批程序，为流域协同立法增设审查批准制度，切实落实上级立法机关的指导和监督作用，维护社会主义法制统一。

流域沿线同一省、自治区的设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会协同制定的地方性法规，应参照《立法法》第81条第1款之规定报省、自治区的人民代表大会常务委员会经合法性审查后批准实施；流域沿线同一省、自治区的人民政府协同制定的地方政府规章，则可以参照设区的市的地方性法规的批准程序，报省、自治区人民政府经合法性审查后批准实施。流域沿线的省级人民代表大会及其常务委员会协同制定的地方性法规，应参照自治条例和单行条例的批准程序，由协同立法主体共同报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；流域沿线的省级人民政府协同制定的地方政府规章，可以参照自治条例和单行条例的批准程序，由协同立法主体共同报国务院批准后生效。上级立法机关审查流域协同立法时，若发现协同立法的内容与上位法相抵触，可将协同立法文件退回，并要求流域内各协同立法主体协商修改或者重新起草；若认可协同立法的内容，则以上级立法机关的名义批准并颁布该协同立法文件，使其具有相应的法律效力。如果发现流域协同立法的内容涉及中央性事务，上级立法机关应予退回；若该项中央事务的规范确有必要，中央机关可考虑直接制定特定流域乃至全国各流域范围内普遍有效的法律、行政法规、部门规章或者规范性文件。

为了更好地落实长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，克服我国传统流域管理模式的弊端，亟需规范和加强流域协同立法，为流域协同治理提供法治保障。作为一种基于流域天然的系统性、整体性和流动性特征而产生的流域治理立法供给的新制度，我国流域协同立法具有广阔的发展前景。当前，我国流域协同治理仍处于初级阶段，流域协同立法面临法律规范体系不健全、流域沿线立法主体协同立法动力不足、协同立法保障机制不健全等现实困难。流域协同立法制度的规范高效运行，必须在宪法法律的框架内，充分发挥协同立法的灵活性和回应性优势，调动流域内各立法主体协同立法的积极性和主动性，构建流域协同立法多元保障机制，为流域协同治理提供规范供给和制度保障。在推进流域协同立法的进程中，要注重流域协同立法的合宪性、合法性控制，应对流域协同立法进行备案审查，维护国家法治统一。流域协同立法的理论探索和实践运行，将高质量推进我国流域治理体系和治理能力现代化进程，也将高效推动区域法治建设，提升整体主义的国家治理效能，实现区域协调发展和共同富裕。

本文转自“现代法学”，点击“阅读原文”查看原文

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