孙洪坤、范雅莉|生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接困境及其破解

为了弥补生态损害所造成的损失，加强生态环境的司法保护，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《改革试点方案》），该方案指出将选择全国具有代表性的7个省份开展生态环境损害赔偿制度试点工作，并提出试点工作的总体要求、目标及原则等内容，此方案开启了赔偿权利人主动磋商的先河。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）具体规定了赔偿权利人的范围及条件，并决定从2018年开始在全国范围内施行生态环境损害赔偿制度，此次大范围试行是为了进一步探索出该项制度最佳运行机制。2019年最高院发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）中的第十六条、第十七条和第十八条3个条文，首次正面回应生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼（以下简称“两诉”）的相关衔接规则。在整个环境法律体系之中，并不存在某项孤立的制度，制度与制度之间必然会存在某种内在联系。在现有条文中仅《若干规定》提及“两诉”衔接规则，但是不管是该规定本身，还是在相关规定的实际运用中都暴露出“两诉”的

衔接困境。基于此，本文将从“两诉”衔接的困境出发，分析其深层原因，完善其配套措施，以期能有效推进“两诉”衔接的发展。

 “两诉”在衔接过程中存在规范和实践两方面的困境，规范方面的困境在于《若干规定》第十六至十八条内容存在缺陷，实践方面的困境主要体现在主体认定和磋商程序两个方面。

1.“两诉”衔接之规范困境

《试点方案》开启了生态环境损害赔偿诉讼规范的先河，使得我国法律规范在该领域具有了规范基础。《改革方案》在试点实践的基础上对生态环境损害赔偿诉讼进行了更加完整细致的规定，但并没有涉及“两诉”衔接的相关内容。在进一步对生态环境损害赔偿诉讼进行实践探究的基础上，《若干规定》的出台首次回应了“两诉”衔接问题，具体规定于第十六至十八条。故我国目前对“两诉”衔接的立法规范集中于此3个条文之中，其中，《若干规定》第十六条规定了同一审判组织集中审理的原则，具体为法院在审理生态环境损害赔偿案件时，应当一并审理因该案相同损害行为而提起的环境民事公益诉讼。《若干规定》第十七条规定了审理优先的原则，具体为在受理因同一损害行为提起的两类诉讼案件时，法院应当先行中止环境民事公益诉讼案件（后诉）的审理，在生态环境损害赔偿案件（前诉）审理结束后，再次针对后诉在前案中未被涵盖的部分进行裁判。《若干规定》第十八条规定了查漏补缺的原则，具体为前诉案件裁判生效后，有权就同一损害行为提起环境民事公益诉讼的起诉人有证据证明存在前案审理时未发现的损害而起诉的，法院应当受理。同样的，当后诉案件的裁判生效后，同一条件的起诉人有证据证明存在后诉审理时未发现的损害而起诉的，法院应当受理。鉴于此，现有规范对“两诉”衔接的规定极少，更多的只是泛泛解释“两诉”的定义及“两诉”各自的运用，仅有的涉及“两诉”衔接的《若干规定》第十六至十八条规定也存在缺陷。

其一，合并审理规则具有片面性。合并审理指的是由受理前诉损害赔偿案件的审判组织也受理在后提起的环境民事公益诉讼。细探《若干规定》第十六条规定的同一审判组织合并审理原则的条文，可以得出合并审理的前提是生态环境损害赔偿诉讼正在进行中，因相同的生态环境损害行为，适格的原告又提起了环境民事公益诉讼。但该条款仅仅规定了生态环境损害赔偿诉讼受理在先的情形，对于环境民事公益诉讼先被受理的情况是否可以适用该规则不得而知。甚至前诉若为环境民事公益诉讼时，是否所处任何审理阶段都可并入生态环境损害赔偿诉讼的审理？因而，此条款规定相对单调，不能解决现有可能存在的问题。

其二，中止审理缺乏一定合理性。首先，中止审理无依据。我国民事诉讼中止情形，可分为诉讼当事人适格方面的诉讼当然中止情形和因与案件存在先决影响关系方面的诉讼裁量中止情形。《若干规定》第十七条的规定意味着在第十六条的基础上同时受理“两诉”时，应当先中止环境民事公益诉讼的审理，即生态环境损害赔偿诉讼具有优先的效力。产生的疑问是该中止审理的规定是否属于我国民事诉讼领域的诉讼中止事由。需要探究的是“两诉”之间是否具有“先决关系”。若环境民事公益诉讼的审理需要生态环境损害赔偿案件的判决结果才能作出法律和事实上的认定时，该中止规定具有正当性。但是当“先决关系”被认为只具有法律关系上的认定前提，而不具有事实上的认定前提时，因“两诉”是由相同损害行为而提起的诉讼，故二者只构成事实上的同一性，不具有先决关系，也就不符合因先决关系而中止的中止事由。其次，中止审理增加了诉讼成本。诉讼中止使得整个诉讼程序的时间区间被拉长，不仅造成原告方实现维护环境利益的目的被延后，也使得被告方因诉讼的繁杂时限限制减损大量的时间利益和经济利益。而且，优先审理的诉讼与被中止的诉讼之间具有损害事实的相似性，不可避免地造成司法资源的浪费。

其三，一事不再理问题的疑虑。一事不再理原则的关键就是诉讼完结即产生既判力，法院不得再次审理先前已经产生法律效力的案件。《若干规定》第十八条规定，当适合的主体有证据证明存有先前未被发现的损害的，可以再次就同一损害环境利益的行为向法院提起诉讼。判断该条款是否违反一事不再理原则的关键在于，“两诉”在先审理完结的案件是否具有“既判力”和“两诉”是否具有法律上的“一事”关系。首先，不管在“两诉”中优先审理哪个诉讼，只要在先审理的诉讼已经具有法律效力，即具有既判力，而且该条款明确说明可以再次审理的前提是“裁判生效后”，排除了在先审理诉讼处于上诉期间等裁判未生效的情形，故先诉案件具有法律上的既判力，后诉案件不能作出与先诉案件判决内容相对的判断。其次，“两诉”从诉讼请求上看，都是要求被告方承担修复或者赔偿责任，符合“一事”的要求。“两诉”基于同一损害环境利益行为，必然存在前后诉讼案件的诉讼请求重合的情形。若在后诉讼在审理先前未发现的损害时，涉及对先前诉讼内容重新审理判断，此时存在对同一事实重复审理的怀疑。

2. “两诉”衔接之实践困境

一是主体认定方面的困境，即原告资格的确认困难。根据《若干规定》第一条规定中的原告包括受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，该规定中“政府指定”的意思是授权还是委托？还是既可以授权也可以委托？在实务中，多数案例以“相关部门或机构”作为赔偿权利人，且无法确定此诉讼原告是否适格，极易引起驳回起诉的风险，从而不仅使“两诉”衔接时信息互动困难，而且造成司法资源的浪费。如在“日照市生态环境局五莲县分局与万立强、东营西郊公铁联运有限公司环境污染责任纠纷案”中，法院认为五莲县分局并非政府指定的部门或机构，以诉讼主体不适格为由，驳回起诉。

二是磋商程序方面的困境。首先，磋商引起的“复诉”浪费司法资源。磋商程序确实缩短了诉讼流程，磋商主体更加在意磋商率的提升，只要磋商成功就免去后续的诉讼程序，任何诉讼的原告都希望自己参与的诉讼案件能尽快审理和尽快结案，而生态环境损害赔偿诉讼的磋商制度使得先前已提起的环境民事公益诉讼案件处于中止的未知状态。社会组织或者检察机关不愿其参与的环境民事公益诉讼出现中止停滞，便会对磋商程序提出抗辩；政府及其指定机构不愿其参与的生态环境损害赔偿诉讼被抗辩驳回，便会以磋商协议未达成而提起生态环境损害赔偿诉讼为理由从而中止环境民事公益诉讼的进行。针对《若干规定》第十八条规定的查漏补缺原则，“两诉”原告各自都会以在前审理的诉讼存在先前审理时未发现的损害为由，再次提起诉讼。明明是因同一损害行为提起的两种诉讼，却因为程序的烦琐多变而引起诉讼的反复，势必造成司法资源的浪费。其次，磋商达成的“撤诉”浪费司法资源。根据《改革方案》规定的生态环境损害赔偿诉讼必须进行磋商前置程序，但是在实践中不可避免地存在案件未作出磋商协议等即将进入或者正处磋商环节时，环境民事公益诉讼的原告因不知已存在磋商程序而起诉。因磋商程序的高效性，在达成磋商协议后存在还处在审理前阶段的环境民事公益诉讼的情形，可能造成环境民事公益诉讼提前实现诉讼目的而撤诉，从而浪费了司法资源。

“两诉”衔接的困境，直接原因在于立法模式缺陷和法律规范缺失的立法层面，间接原因在于原告主体未明确、归责原则不明确和磋商程序不完善的司法层面。

1.“两诉”衔接之立法模式及规范不健全

      我国起初对于生态环境损害赔偿诉讼的规范仅仅以政策的形式来确立。自从《若干规定》出台后，开始打破这种政策先行的规范模式。虽然已存在立法的形式对该诉讼进行完善，但是其中的具体规范条文仍存在适用上的欠缺。立法规范的不足正在加剧该诉讼与环境民事公益诉讼的衔接困难。

其一，立法模式缺陷。为了生态环境利益得到更加高效的保护，生态环境损害赔偿制度在2015年出台的《改革试点方案》中被提出。在试点工作完成后，中共中央办公厅、国务院办公厅在2018年实施的《改革方案》中进一步对生态环境损害赔偿作出细致规定。以上方案均为规范性文件的性质，并不属于法律法规范畴。这些规范性文件对于制度构建初期具有有效抓实和落实的现实意义，的确具有灵活运用的优势。相对应地，以规范性文件进行制度确立具有不稳定与不确定性的缺陷，极易造成生态环境损害赔偿制度与其他诉讼制度的脱节。由于缺乏法律对该项制度进行系统规范，在实践中无法发挥其应有的作用。因此，最高人民法院于2019年出台的《若干规定》试图打破生态损害赔偿制度无法可依的状态，似乎是认识到该项制度仅以政策文件的形式确立并不能解决现实中暴露的问题，但是该《若干规定》仍具有司法规范性文件的属性。至今，该项制度亟需以确定、稳定且全面的法律进行规制，以求解决“两诉”衔接困境，进而更好地发挥环境利益保护的意义。

      其二，法律规范缺失。在《若干规定》出台以前，仅有《改革试点方案》和《改革方案》对生态环境赔偿制度进行了规定。在《若干规定》出台以后，相关的法律开始陆续加入生态环境损害赔偿诉讼的内容。例如，《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》都对资源或者环境损害提出相关赔偿诉讼的新修订内容。再如，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千二百三十四条和第一千二百三十五条对生态环境损害的修护责任和赔偿责任进行了新增规定。对于生态环境赔偿制度，虽然其开始存在于法律属性的规范中，但是这些法律并没有针对该制度进行细致的规定，而是仅仅宽泛地概括其本质和依据。目前对于生态环境损害赔偿制度的规定过于分散，并且仅有《改革方案》和《若干规定》两个文件对该制度的具体内容进行了相对细致的规定。特别是对于“两诉”衔接的规范，仅有《若干规定》中的3个条文进行规制，并不能解决如今暴露出的现实问题，故亟需对生态环境损害赔偿制度进行统一的专门立法。

2. “两诉”衔接之司法内容及程序欠缺

一是负责部门未明确。《若干规定》第一条明确将生态环境损害赔偿诉讼权利人限定为政府及其指定部门、机构，另外受国务院委托的部门也包括在内。目前环境领域的赔偿权利人仅存在单方面主体，但是在实践中，多数案件由多方面的环境损害引起。如今部门管理类别的细化，使得环境污染案件多部门联合起诉具有必要性。而《若干规定》宽泛性的规定已不符合现实中部门细致化的分工。虽然《生态环境损害赔偿管理规定》第十三、第十四条明确了责任分工，但是仍无法避免多重乃至重叠环境损害的负责主体不明问题。除此之外，《若干规定》将生态环境损害赔偿原告分为省市级政府及其指定的部门或机构和受国务院委托的部门两大主体，那么这两方主体该如何协调各方所管辖的范围，倘若省市级政府和受委托部门都对同一环境损害案件提起诉讼，该如何处理？是否可作为共同原告？以上问题造成“两诉”衔接时，法院或者环境民事公益诉讼的主体无法准确向生态环境损害赔偿诉讼主体发送信息或提出抗辩，陷入被通知主体不明确的尴尬境地。为了避免各部门间相互推诿或者相互争诉的情况，有必要明确负责主体及其负责的范围。

二是生态环境赔偿诉讼的归责原则不明确。归责原则与责任的构成要件和举证责任息息相关，归责原则的宽泛概念即责任的归属。对于举证责任倒置规则适用不明的原因，应当通过生态环境损害赔偿诉讼的归责原则类型来探析。那么生态环境损害赔偿诉讼是否适用无过错归责原则？目前并没有法律规范对生态环境损害赔偿诉讼的归责原则作出明确规定。因生态环境损害赔偿诉讼属于公益诉讼性质，与适用无过错责任原则的民事私法诉讼理应具有差别，不应当无差别地直接适用无过错责任原则。因生态环境损害赔偿诉讼不适用无过错责任原则，在审理该案件时判断被告的主观意识显得尤为重要。因为当被告存有过错时，最能知晓环境损害结果与损害行为之间的关系；若被告不存在主观过错，那么被告对环境损害因果关系的知悉程度必然下降。所以归责原则的适用不明，与举证责任的适用模糊具有必然联系。虽然“两诉”同样具有民事公益诉讼属性，但是在归责原则和举证责任不明时，会造成诉讼不公、重复取证等衔接困境。除此之外，“两诉”主体之间缺乏证据互动共享规则。由于“两诉”的起诉主体存有明显的差异，一方为政府机关，另一方为社会组织，显然前者的证据收集能力强于后者。如此而言，将生态环境损害赔偿诉讼置于前诉地位能为后诉提供证据借鉴的便利。但若实行损害赔偿诉讼先行原则，在后诉讼的起诉主体势必需运用在前诉讼的证据，即两诉主体所提交的证据必定存在重合，若各自重新举证必然浪费司法资源。目前，我国在行政机关、社会组织、检察机关以及法院之间的证据共享机制并不完善，各主体仅关注本领域的证据收集工作，却忽视了证据的共通性。缺乏各主体间证据的灵活互动使得“两诉”衔接时前后诉讼主体证据适用矛盾，若明确证据的共享机制必定可以有效解决“两诉”举证问题。

三是磋商告知义务未得到明确规定。《若干规定》第十七条对“两诉”的审理顺序进行了明确规定，即对于同时提起的“两诉”案件，应当优先审理生态环境损害赔偿诉讼案件。若生态环境损害赔偿诉讼正处于磋商阶段时，环境民事公益诉讼主体在法律规范未限制的情况下，是被允许提起诉讼的，法院应当受理。如此造成撤诉风险的原因在于,环境民事公益诉讼主体对于正在开展相同案件缘由进行磋商的不知情。简而言之，造成“两诉”衔接时的撤诉风险来源于磋商制度未明确告知义务。告知的对象应当为作为环境民事公益诉讼的主体和案件的审理主体，具体包括社会组织、检察院和人民法院。虽然《若干规定》第二十条规定成功达成磋商协议的应当向社会公告，但是却忽视了开始磋商和整个磋商过程对外公告的重要性。磋商告知的目的在于防止环境民事公益诉讼主体因对生态环境损害赔偿诉讼的前置程序不知情，而提起相同诉讼请求造成撤诉的情形。

完善“两诉”衔接的配套制度，首先必须明确“两诉”的关系和生态环境损害赔偿诉讼的性质，其次应当优化《若干规定》衔接条款及统合法律规范，最后应当明确原告方主体、完善举证责任和确立磋商程序。

1.落实生态环境损害赔偿诉讼的根本属性

应当明确“两诉”之间应当属于包含关系，生态环境损害赔偿诉讼属于环境民事公益诉讼，并且政府机关在生态环境民事公益诉讼领域不处于主导地位。

其一，应当明晰性质为特殊的环境民事公益诉讼。对于生态环境损害赔偿诉讼的性质至今存有多种观点，汪劲教授认为自然资源所有权归于国家，所以行政机关有权为了自身利益而起诉，故属于私益诉讼。吕忠梅教授认为该诉讼是因维护国家生态环境利益而演变的，故属于国益诉讼。除了以上两种观点外，大多数学者将生态环境损害赔偿诉讼归于公益诉讼的范畴。生态环境损害赔偿诉讼性质不明将成为“两诉”衔接的理论桎梏，阻碍生态环境利益的保护，所以应当明确“两诉”之间的关系。通过对于诉讼目的、概念表述、诉讼请求和诉权来源等方面的分析，应当将“两诉”的关系归于包含关系。

首先，“两诉”制度制定的最终目的相同。关于生态环境领域的法律规范都具有维护生态环境利益不受侵害的制度目的，而生态环境利益的享有者为社会公众，社会公众具有不特定性。即使具有权利享有者不特定的诉讼困境，“两诉”都有政府或者社会组织等其他机构代表公众行使诉讼权利的规定，目的都是让损害行为者得到惩罚，使生态环境得到保护，最终由公众享有诉讼所带来的利益。

其次，“生态”与“环境”的概念表述相同。“两诉”前缀分别为“生态环境”和“环境”，二者的差别为生态是否属于环境。从理论上而言，虽然污染环境与破坏生态都具有损害环境利益的含义，但是其二者明显存有不同范围。纵观我国有关生态环境损害的法律法规，有些采用类似“环境污染”的表述，有些采用类似“生态破坏”的表述，有些则在条文中综合采用类似“生态破坏与环境污染”的表述。这些规范表述实则具有同样的生态环境损害之意，即使仅仅规定其中之一，也具有涵盖二者的概念。所以，“两诉”所涵盖的范围都包括“环境污染”和“生态破坏”。

再次，“两诉”具有相似的诉讼请求。在立法中，“两诉”对于诉讼请求的规定几乎是完全相同的；在实践中，“两诉”诉讼原告几乎均要求被告修复生态环境或者对于受损害的生态环境利益进行赔偿。故而，“两诉”在诉讼请求方面虽然不完全相同，但也存在高度的相似性。

最后，“两诉”具有同一诉权来源。生态环境损害赔偿诉讼的理论基础是建立在环境民事公益诉讼之上的。至于二者理论基础不同的原因在于生态环境损害赔偿诉讼系环境民事公益诉讼的新发展。至此，“两诉”的诉权应当具有一致性，二者诉权都来源于生态环境利益主体的不特定性。因此，“两诉”在主体框架上具有一致性，存有的差异也主要在于前置程序和诉讼原告两方面。正因为这两方面的细节差异使得“两诉”被分列为两个不同名称的诉讼制度，也正因为是这两方面的差异使得“两诉”之间存有特别因素，至于适用范围具有差异性的原因也在于“两诉”的包含关系。由于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼相比，增添了磋商的前置程序，所以严格而言，前者系特殊的后者。

综上，“两诉”之间应当属于包含关系，生态环境损害赔偿诉讼属于环境民事公益诉讼。

其二，应当明确政府为行政监管主体，而不在诉讼中起主导作用。“两诉”原告同样具有代表公众维护环境利益的诉权。但是作为生态环境损害赔偿诉讼的原告主体，政府的主要职能为处理行政事务，相关处理生态环境事务的机关的主要工作也是处理生态环境领域的管理事项，故而生态环境损害赔偿诉讼主体的工作精力并不能完全投入至诉讼中，以致在实践中大部分的环境公益案件由社会组织参与。

相关法律法规明确规定了政府在维护生态环境领域具有监督管理者的地位，政府的行政主体职能对于环境监管确实具有不可或缺的意义。对于赋予政府机关的监管职能，是对行政机关维护生态环境利益的极大期望，可面对的现实是生态环境的复杂性和多样性使得政府监管并不能达到预期效果。具体的监管职能包括执法处罚，该项惩处措施具有足够的威慑力，若行政机关将执法精力全身心地投入环境监管中，或许就没有启动环境民事公益诉讼的必要。政府机关的行政监管权系环境民事公益诉讼启动的先前保护阶段，若监管无法预防或弥补生态环境利益损失时再启动诉讼程序，不仅节约了司法资源，而且能充分发挥政府机关的行政本职职能。所以，提起环境民事公益诉讼并不是行政机关的主要职责，行政机关需要做的是将生态环境领域的矛盾扼杀在诉讼之前。

政府本为具有环境监管职责的行政监管主体，一般而言，行政监管是处于诉讼之前的程序，那么政府提起生态环境损害赔偿诉讼的行为不应当属于环境监管行为之列。若将政府的监管行为与诉讼行为进行融合，即使政府怠于履行监管行为，也会在后续的诉讼行为中进行弥补。从表面上看，对于环境利益具有更加全面的维护措施，实则却在“放任”政府的行政监管这一本职行为，使得政府存在疏于监管的思想，反正最终都能通过诉讼来实现维护环境利益的目的。这不仅助长了政府监管的惰性，而且加重了法院诉讼的负担。政府只需提供相关证据材料，将维护公共环境利益的任务抛给法院，法院的诉讼行为相当于包揽本应由政府维护的监管行为，造成极大的司法资源浪费。从公众的心理出发，“两诉”皆为公益诉讼，代表的是公众的权利，维护的是公众的利益。公众对于在先怠于履行监管职能的政府缺乏一定的信任，对于政府后续提起诉讼的行为同样存在缺乏认可的思想，故而最终社会组织相较于政府更能顺应公众意志，更能取得公众的信任，更适合作为代表公众的主体。因而，政府机关在生态环境民事公益诉讼领域不应处于主导地位，而应当于诉讼前阶段行使行政监管职责时处于主导地位。目前在实践中需要政府机关在诉讼中的协助，今后应当逐渐将环境民事公益诉讼主体的范围缩回至仅为社会组织所有，检察机关同样作为兜底责任主体。

2. 健全“两诉”衔接之规范措施

一是合并审理规则的优化。《若干规定》第十六条规定的是在生态环境损害赔偿诉讼在审理中时，又被提起因相同损害行为而起诉的环境民事公益诉讼，应当将后诉并入前诉，由同一审判组织合并审理。此条款称为同一审判组织审理原则，起到节约司法资源的作用。此条款适用的前提为生态环境损害赔偿诉讼在先被提起。那么当环境民事公益诉讼在先被提起且在审理中时，政府机关提起的生态环境损害赔偿诉讼是否应当与先诉合并审理呢？答案是肯定的。首先，从合并审理的目的看，不管何种诉讼在先被提起，在后被提起的诉讼与之合并审理必然节约司法资源和提高诉讼效率。其次，从内容的完整度看，《若干规定》第十六条规定仅仅将生态环境损害赔偿诉讼作为在先提起的先决条件进行规定，却忽视了当环境民事公益诉讼在先提起时的处理情形，故应当将条款补充完整。

既然“两诉”在特定条件下合并审理是必要的，且本条规定的内容是将在后诉讼并入在前诉讼审理，那么当环境民事公益诉讼在先提起时，应将后诉（生态环境损害赔偿诉讼）并入前诉（环境民事公益诉讼）。因为在我国环境领域所遵循的是“先来后到”的诉讼逻辑，故本条的规定内涵并不是生态环境损害赔偿诉讼优先，而是在尊重诉讼逻辑的前提下节约司法资源。对于《若干规定》第十六条内容的完善，应当将该条内容变更为：“在生态环境损害赔偿诉讼案件或者环境民事公益诉讼案件审理过程中，因同一损害生态环境行为又被提起这两个诉讼中的另一诉讼，符合起诉条件的，应当由在前受理的诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理”。

二是中止审理规则的优化。《若干规定》第十七条规定的是法院在受理因同一损害行为提起的“两诉”案件时，应当中止审理环境民事公益诉讼，该中止条款意味着生态环境损害赔偿诉讼在“两诉”中具有优先性。因为“两诉”不存在法律上的先决关系，所以“两诉”衔接不具有《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）上中止的法律依据。

生态环境损害赔偿诉讼起诉主体具有更加严格监管的威慑力，环境民事公益诉讼起诉主体具有更加公正司法的配合力。“两诉”各自具有彼此不可替代的优势，在现阶段的环境司法进程中，无法摒弃任何一方的参与，故而《若干规定》第十七条规定的是“中止”而不是“终止”。那么该如何协调“两诉”避免与《民事诉讼法》中止规定相违背？应当改变“两诉”衔接时中止规则的适用前提。当“两诉”同时受理时，二者只能合并相同诉讼请求的部分，其余部分仍需具有审理的先后顺位。此时的“两诉”虽然仍然不具有先决关系，但是具有先后审理的不可抗拒事由，应当属于《民事诉讼法》中止规定的兜底情形。而且“两诉”衔接的中止规定具有节约司法资源的必要性，同时能有效避免法院重复审理具有相同事实的案件，也能防止矛盾判决的产生。因此，对于《若干规定》第十七条内容的完善，应当将“两诉”中止的内容增添“同时受理”的适用前提。

三是补充审理规则的优化。《若干规定》第十八条规定的是人民法院受理在后提起的民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼的条件，即为“两诉”中在前审理的诉讼案件在裁判生效后，起诉主体因相同损害行为，在能证明先诉案件审理时存有未发现的损害而起诉的，法院应当受理。根据《若干规定》第十八条之规定可以看出，为充分保护生态环境利益，赋予了法院再次审理因相同损害行为而提起的异种诉讼的权力。

不管从诉讼标的、诉讼请求还是责任类型上看，“两诉”都具有相同性质，符合实质上的“一事”。从禁止重复审理相同诉讼的角度出发，防止义务人承担多次责任的风险，该条款确实违背了“一事不再理”原则。但是从“未发现的损害”的表述上看，似乎不存在让义务人承担相同的多次责任的风险。因为该损害是具有客观原因而未在前诉案件审理时提出的，该损害所需义务人付出的责任代价应当与前案判决所做出的责任承担是不同的。至于为何该条款仍存在违背“一事不再理”原则的嫌疑？因为在“两诉”衔接审理的过程中，由于“两诉”具有高度相似性，起诉主体为了能充分保障环境利益，对于“未发现的损害”的标准并不能有效把握，对于“证明”的要求也无法提供完全的客观证据。为了更加有效地维护生态环境利益，解决此问题需要法院在受理过程中的严格把控。因此，对于《若干规定》第十八条内容的完善，应当增添一款：“人民法院应当对于在后提起的环境民事公益诉讼案件或者生态环境损害赔偿诉讼案件进行严格辨别，不应当仅因相同的损害行为而驳回起诉”。

四是应当统合法律规范。我国目前缺乏以法律的形式对于生态环境损害赔偿诉讼的相关问题进行规定，若仅依靠《改革方案》和《若干规定》等政策性文件进行规范，并不能将维护生态环境利益的目的落实到位。与其他领域的规范进程相似，立法的创立需要一个从灵活到固定的过程。我国关于生态环境损害赔偿诉讼规范的探索从《改革试点方案》开始，经过试点工作的经验积累后出台《改革方案》，又经过1年多的总结摸索后才出台相对完善的《若干规定》。可惜的是这些规范形式皆为政策性文件，“两诉”衔接的规范性离不开全面系统的整合，故最终必须由法律来对生态环境损害赔偿诉讼进行细致且固定化的规范。由于生态环境损害赔偿诉讼涉及生态环境与民事诉讼双重领域，对于该诉讼制度的立法路径选择有以下两种方式：第一，在现有法律规范中设立专章的方式，如在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）及《民法典》等现有规范的基础上，增添专门的一个章节进行规范；第二，融入未来环境法典的方式，环境法典的设立是环境领域立法的趋势，以专章的形式纳入法典似乎是可行的。本文更倾向于第二种立法方式：首先，“两诉”衔接内容不仅具有环境领域的公法范畴，而且具有民事领域的私法范畴，故仅仅并入环境法规范或者民法规范一方，都易造成衔接的冲突；其次，目前环境法典的立法编纂工作正在进行之中，编纂工作量庞大，许多新兴的环境领域制度规范将统合入环境法典中，目前可以考虑将生态环境损害赔偿制度纳入其中，具体规定该诉讼制度的适用范围、管辖、民事责任和磋商的前置程序等内容。相对于在《环境保护法》中设立专章，环境法典的内容更具有统合性，冲突的风险相应地减少。为更加防范冲突的发生，可以在环境法典设专章的基础上，为生态环境损害赔偿诉讼制度出台专门的司法解释规定该诉讼制度与其他诉讼间的衔接等内容。

环境领域的立法趋势正在向综合性靠近，例如《民法典》第一千二百三十五条新添了生态环境损害赔偿的范围。当设立生态环境损害赔偿诉讼制度专章的环境法典施行之后，现有的规范应当相应地进行修改和补充，各地方实施细则也应当根据本地特殊情况相应地做出合理的调整。“两诉”衔接的综合立法需要各领域及各层级法律规范的全方面配合。

3. 改进“两诉”衔接之实践举措

一是明确原告资格规则。《若干规定》将生态环境损害赔偿原告分为省、市级政府及其指定的部门或机构和受国务院委托的部门两大主体，两方主体可能存在重合与冲突等情形。同时，面对环境领域案件多类型且复杂化的趋势，负责主体的类别随之细化，进而造成“两诉”衔接时的主体不明与矛盾。解决此问题的关键就是明确诉讼原告资格。

首先，应当明确负责主体的级别。对于省、市级内的生态环境案件应当分别对应由省、市级政府及其指定的部门或机构作为诉讼原告；对于跨省域或者对全国有重大影响的生态环境案件由受国务院委托的部门作为诉讼原告。

其次，对于细化和繁多的部门类型应当持肯定的态度，因为面对环境问题日益复杂化的趋势，需要专门的负责主体进行针对性的监督负责。同时，在面对大范围的环境问题时，环境案件必将涵盖水污染、土壤污染、空气污染等生态环境类型，此时易造成细致化部门相互推诿或争夺作为案件诉讼主体的现象。2020年9月，生态环境部等多部委联合出台了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）对该问题做了相关规定，该《意见》明确指出，由牵头部门负责，但是“牵头部门”在《意见》中的指代并不明确，在实践中仍旧无法有效解决诉讼主体问题。对此，应当在明确各个部门或者机构的责任范围后，再依据“比例原则”具体指定分配责任主体。例如，水利部门的责任范围包括水质监管，国土资源部门的责任范围包括地质监管。若某环境污染案件同时造成水和土壤的污染，则政府应当根据污染类型的污染比例判定何种类型受污染更严重，则由其负责的部门作为“牵头部门”，其余低比例污染类型的负责部门应当积极配合牵头部门的工作，可作为共同原告参与诉讼。

二是明确磋商衔接机制。生态环境损害赔偿诉讼最具特色的程序就是增添了磋商这一具有高效性的前置程序，该磋商制度的设立是通过平等自愿的原则，双方对于修复生态环境的损害进行协商，最终在考虑修复成本及赔偿能力等方面的基础上达成赔偿协议。对于磋商与环境民事公益诉讼如何有效衔接的问题，首先，磋商程序与环境民事公益诉讼并不存在冲突，不是非此即彼的关系，此二者都具有保护生态环境利益的目的，并且它们各自具有不可代替的优势，所以二者是可以进行衔接的。在磋商时，若环境民事公益诉讼被提起，法院应当受理。同样的，当环境民事公益诉讼在审理中时，磋商程序被开启，法院也应当继续对环境民事公益诉讼进行审理。其次，磋商与环境民事公益诉讼的衔接可以参照“两诉”的衔接规则进行，即中止环境民事公益诉讼的审理，磋商优先进行。最后，若达成磋商协议，环境民事公益诉讼即可根据磋商协议进行裁决。

三是明确生态环境损害赔偿磋商公告制度。在完善磋商与环境民事公益诉讼衔接的基础上，不仅需要充分发挥公权力的权威积极作用，而且不可忽视私主体的参与平等性。因此将具有民主公开性的公告制度融入磋商程序，不失为一种在公私皆备的基础上增添监督、公正与效率，实现诉讼效率与公正兼顾的改革制度。首先，以公告的方式，在开展磋商之前让潜在的环境诉讼适格主体具有参与诉讼的机会；其次，在公告中写明参与的方式，让适格主体能提前准备参与诉讼的材料和意见等；最后，公告制度能避免在磋商进程中因环境民事公益诉讼主体提起诉讼而造成与磋商和生态环境损害赔偿诉讼衔接的冲突。

“两诉”皆是维护我国生态环境利益的重要诉讼制度，皆为我国生态环境领域的有力司法武器，形成功能完善和定位清晰的“两诉”衔接制度有利于贯彻落实一系列生态环境文明建设的配套机制。鉴于“两诉”系一般与特别的关系，最终“两诉”将整合为同一个诉讼制度。但是由于现实复杂多变的环境问题，仍需以两种诉讼制度的形式进行环境救济问题的规制，故在整合前阶段需要不断完善“两诉”的衔接制度，为“两诉”的整合打下坚实的基础。任何制度的完善都需要长期的探索，并非一蹴而就。“两诉”衔接机制必定会被不断改革完善，从而为我国生态环境利益保护和救济提供更加完善、顺畅的制度支持。