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开栏的话：
第一批
（一）问题9：行政机关作出行政决定后，在诉讼期限内向法院申请保全应如何处理？如果诉讼期限内即可申请保全，诉讼管辖法院与非诉执行审查法院不同的，应如何确定管辖？
答疑意见：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第七十六条第一款规定：“人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取上述保全措施。”第一百五十九条规定：“行政机关或者行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”根据前述规定，行政机关作出行政决定后，在诉讼期限内向法院申请保全的，人民法院应当依法进行审查。保全申请符合法定条件的，人民法院应当裁定采取保全措施。关于可以管辖行政机关保全申请的人民法院，可以参照《行诉法解释》第七十七条第一款“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施”的规定予以确定。主要理由是，行政机关申请保全的目的在于确保行政行为可以依法得到执行，无论行政相对人或利害关系人提起行政诉讼，抑或行政机关申请非诉执行，均可能存在因行政行为无法或难以得到执行而需申请保全的情形，行政机关依法可以提出申请。采取保全措施的人民法院与对案件有管辖权的人民法院不一致的，并不影响有管辖权的法院对案件依法进行审理。
点评专家：武汉大学法学院教授 江国华
点评意见：实践中，基于完善非诉强制执行前的保全探索，可能出现在诉讼时效届满前，行政机关为执行不动产，先行向“不动产所在地有管辖权的人民法院”提出财产保全申请，并被法院受理且作出支持保全裁定，其后相对人或利害关系人向“最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院”提起行政诉讼，如此，就可能出现对案件有管辖权的法院和作出保全裁定人民法院不是同一法院的问题。本条答疑意见围绕这一问题的解决，针对行政机关向人民法院申请保全法律依据及适用情形予以解答，条分缕析，逻辑清楚，法律解释正确，具有明确的针对性和很强的实用性。
（二）问题10：职工在参加单位组织的团建活动中受伤能否认定为工伤？
答疑意见：根据《工伤保险条例》第十四条第五项的规定，“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”，应当认定为工伤。人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第四条规定：“职工在参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动中受到事故伤害的，应当视为工作原因，但参加与工作无关的活动除外。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条第二项规定了“职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的”，被社会保险行政部门认定为工伤的，人民法院应予支持。因此，职工在参加单位组织的团建活动中受伤是否认定为工伤，应当从活动的目的性、费用的承担、活动安排的内容以及参与人员的组成等多方面进行审慎考量，判断是否与工作相关。
对于用人单位组织或指定参与的文体活动以及单位组织的要求“经单位指派、选拔等程序才能参与”的活动可作为工作原因，职工在这些团建活动中受伤可以认定为工伤；而用人单位以工作名义安排或者组织职工参加餐饮、旅游观光、休闲娱乐等活动，或者从事涉及领导、个人私利的活动，一般不认定为“因工作原因”。
综上所述，职工在参加单位组织的团建活动中受伤能否认定为工伤，应当判断该团建活动是否与工作相关，并从活动的目的性、费用的承担、活动安排的内容以及参与人员的组成等方面进行综合认定。另外，有些类似案例可供参考，如（2020）粤行申1161号、（2019）辽行申211号、（2019）苏行申1046号、（2019）沪03行终67号。
点评专家：中央财经大学法学院教授、中国劳动关系学院法学院学术委员会主任、中国劳动学会劳动人事争议处理专业委员会副会长 沈建峰
点评意见：“工作原因”是工伤认定的核心要素，也是最困难的要素。在工作时间、工作场所发生伤害认定工伤时如此，非工作时间和工作场所发生伤害认定工伤更是如此。本条答疑意见以团建活动中受伤能否认定工伤为起点，系统整理了现有涉及单位组织活动期间遭受伤害工伤认定的相关规则，详细回答了这个近年来实践中比较多见、处理起来也比较棘手的问题。本条答疑意见不仅通过具体问题阐释了在单位组织活动期间受到伤害时工伤认定的一般思路，还通过举例从正反两个方面阐释了认定活动内容与工作关联性的具体情形，对司法实践具有指导价值。总体来看，本条答疑意见是对单位组织活动期间受到伤害时工伤认定问题的有益探索，对该问题的解决具有很强的指引和参考价值。
第五批
（四）问题3：行政机关在支付补偿款后，能否依据补偿安置协议的约定，不经被征收人同意直接拆除被征收人房屋？
答疑意见：从目前的法律和司法解释规定看，即便补偿安置协议约定了相关拆除情形，也并不等同于行政机关有权直接拆除被征收人房屋。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定，作为行政协议签订方的行政机关和对行政协议有相应监督职权的行政机关，有权作出带有要求限期履行内容的行政决定。被征收人收到行政决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以依法向人民法院申请强制执行。
咨询人：江西省高级人民法院行政庭 吁坤
答疑专家：最高人民法院行政庭 仝蕾
（五）问题4：向法院申请行政强制执行的处罚对象存在登记经营者与实际经营者不一致情形时如何处理？
答疑意见：从保护公共利益的目标出发，申请法院强制执行行政处罚决定的对象一般针对实施违法行为人（通常是实际经营者）。当行政处罚决定所列对象（即处罚相对人）出现登记经营者与实际经营者不一致时，结合处罚内容的可执行性、各方过错和对社会公共利益侵害程度等因素，行政机关可根据实际需要一并处理行政处罚、行政强制事宜。
行政机关未查明实际经营状况等事实，径行将登记经营者列为处罚对象或者申请执行的被执行人，事后有证据证明登记经营者无过错的，属于行政强制法第五十八条第一款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第二项规定的“明显缺乏事实根据的”的情形，人民法院可结合案情依法裁定不准予执行。例如，甲将办理个体工商户营业执照的店铺转让给乙，但未办理登记，乙在经营过程中招用未满十六周岁的未成年人，行政机关对个体工商户作出处罚决定，将甲列为经营者。但由于甲并未实际参与经营，处罚决定未查明实际经营情况，将甲列为经营者，缺乏事实根据，可裁定不准予执行。
咨询人：贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行政庭 李肥羿
答疑专家：贵州省高级人民法院行政庭 陈显杰
第十一批
（六）问题3：房屋承租人能否对房屋征收决定提起行政诉讼？
答疑意见：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”该条例第二条明确被征收人即为被征收房屋所有权人，将承租人排除在外。依据上述规定，承租人一般不具有针对房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。但从法理上讲，与被诉行政行为是否有法律上利害关系，是判断当事人是否具备行政诉讼原告主体资格的重要标准。因此，对于执行政府规定租金标准的公有房屋承租人等人群，由于其享有法律和政策所赋予的接近于所有权权能的带有福利性的使用权，有必要赋予其针对房屋征收决定提起行政诉讼的原告主体资格。例如，“李某某诉潍坊市奎文区政府房屋征收决定案”（人民法院案例库入库编号：2024-01-3-005-002）明确，公房承租人具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。
同时需指出的是，虽然一般意义上的承租人对房屋征收决定不具有提起行政诉讼的原告主体资格，但并不意味着其不能对补偿利益提起行政诉讼。如果符合行政诉讼法的相关规定，其有权提起行政诉讼。例如，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包含因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。如果承租人承租房屋用于经营，市、县级人民政府的征收行为则可能造成承租人停产停业损失，承租人有权就停产停业损失的补偿提起行政诉讼。“某茶馆诉广东省开平市人民政府不履行法定职责案”（人民法院案例库入库编号：2023-12-3-021-006）的裁判要旨也体现了上述思路。
咨询人：四川省广元市中级人民法院研究室 任佰安
答疑专家：四川省高级人民法院行政庭（赔偿办） 熊 君
（七）问题4：在刑事诉讼过程中，检察院和法院先后决定对赔偿请求人逮捕，此后刑事案件以终止追究刑事责任结案的，赔偿请求人应当以哪个机关作为赔偿义务机关提出赔偿申请？
答疑意见：侵权赔偿通常遵循“谁侵权，谁赔偿”的原则，但当国家机关侵权时，由于国家机关是代表国家行使权力，按照“社会保险理论”“公共负担平等理论”，为便于受害人主张权利，国家赔偿中赔偿义务机关设定与民事诉讼中侵权主体的设定并不完全相同。
国家赔偿法第二十一条规定：“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。对公民采取拘留措施，依照本法的规定应当给予国家赔偿的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。”从以上法律规定可以发现，国家赔偿以“谁侵权，谁赔偿”为一般原则，以责任后置吸收为例外。特殊情形中的赔偿责任后置吸收，是实体后置吸收与程序后置吸收的统一，且以实体后置吸收为前提，兼顾国家赔偿法救济私权与规范公权的双重宗旨，实现方便赔偿请求人申请赔偿与倒逼赔偿义务机关依法履职之间关系的平衡。
所提问题中赔偿义务机关的确定，法律并没有明确的规定，但可以按照国家赔偿法的立法目的和精神，进行目的解释、历史解释和体系解释，将法院确定为赔偿义务机关。理由如下：首先，国家赔偿法对刑事赔偿中赔偿义务机关的确定，在人身自由侵害等特定情形下，采取了赔偿责任后置原则，即在一定程序中当数个司法机关均实施了侵权行为时，由最后一道程序作出负面司法决定的办案机关作为赔偿义务机关。由于法院作出过逮捕决定，由其作为赔偿义务机关符合国家赔偿法的目的和精神。其次，如果让检察院和法院都作为赔偿义务机关，则由于赔偿义务机关不同导致赔偿请求人申请国家赔偿的程序不同，前者需要复议而后者不需要复议，从而导致赔偿请求人需要提出两次国家赔偿申请和推进两个赔偿程序，这无疑不利于赔偿请求人及时便利获得赔偿。最后，根据“社会保险理论”和“公共负担平等理论”，赔偿费用最终由国库来支付，故由最后作出逮捕决定的法院作为赔偿义务机关，既做到了便民，又没有过多增加法院的负担，最终实现了国家赔偿“诉讼经济原则”。
咨询人：黑龙江省高级人民法院赔偿委 李海燕
答疑专家：最高人民法院赔偿办 何 君
第十三批（行政诉讼专题）
（八）问题1：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，起诉状列明的被告不明确或不正确的，人民法院应当如何处理？
答疑意见：被告“明确”或“正确”是两个不同的问题，是不同的诉讼阶段对被告的不同要求。
第一，在立案审查环节，对被告的要求仅为“明确”，并不要求“正确”。根据行政诉讼法第四十九条第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，提供被告的名称等信息应当清楚、具体、可以指认，“足以使被告与其他行政机关相区别”。也就是说，只要原告在起诉状中列明被告名称等信息指向了具体的、特定的被诉行政机关，达到足以使其指控的被告与其他行政机关相区别的效果，即可认定为“有明确的被告”。至于起诉状列明的被告是否正确、适格，一般而言，是人民法院在案件审理过程中应当进一步审查确定的问题。
第二，在案件审理过程中，如果认为起诉状列明的被告不正确的，应作如下处理：一是在原告提出初步证据证明被诉行为可能系被告所为后，被诉行政机关以被告主体不适格为由抗辩的，应当承担相应的举证责任。二是人民法院如果认为原告起诉的被告主体不正确，具有依职权调查确定正确、适格被告的职责和义务，并告知原告变更被告。人民法院经审查在案证据或者依职权调查后也无法确定适格被告时，不宜以“不存在适格被告”“被告不承认实施被诉行政行为”等为由裁定不予立案或者驳回起诉，而应当按照《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》精神，对人民法院是否应履行移送义务、移送后是否中止诉讼等事项进一步审查处理，以实质性化解行政争议，避免程序空转。
第三，对于为提高级别管辖错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围，或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的情形，人民法院应当先行释明引导，告知起诉人区分不同被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人同意修改的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。
咨询人：江西南昌铁路运输中级法院行政审判庭 章鹏在
答疑专家：最高人民法院行政审判庭 耿宝建
（九）问题2：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后行政机关的备案行为不服提起诉讼的，是否属于行政诉讼受案范围？
答疑意见：行政诉讼法及其司法解释明确了行政诉讼受案范围的标准。行政诉讼法第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。《行政诉讼法解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的人身权、财产权等合法权益产生实际影响作为判断标准。
房屋交易合同网上签约后行政机关的备案行为是行政机关行使行政管理职权的行为。依据《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》（建房〔2018〕128号）的规定，我国实行房屋买卖合同网签备案制度，经网签备案的房屋买卖合同，可以作为当事人办理银行贷款、住房公积金提取、涉税业务等的依据，因此备案行为与当事人的财产权益紧密相连。当事人对行政机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。
咨询人：重庆市高级人民法院执行局 许鹏
答疑专家：最高人民法院行政审判庭 郭修江
（十）问题3：行政机关对机动车驾驶人在驾驶证超过有效期后仍驾驶机动车的违法行为作出行政处罚，机动车驾驶人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查？
答疑意见：驾驶证是证明机动车驾驶人具有驾驶某种机动车资格的法定证件。人民法院支持行政机关规范机动车驾驶证申领和使用，对机动车驾驶人违反相关管理规定的行为进行处罚，以保障道路交通安全，保护人民群众生命财产安全。在审查具体案件时，人民法院应当依据道路交通安全法、行政处罚法等规定，结合驾驶证超过有效期的时间长短、是否被注销以及注销的具体情形等因素综合考量。
第一，驾驶人在驾驶证超过有效期不满一年且未被注销的情形下驾驶机动车的，按照《机动车驾驶证申领和使用规定》（以下简称《申领和使用规定》）第九十九条第一款第三项的规定，属于逾期不参加审验仍驾驶机动车的违法行为，应处二百元以上五百元以下罚款。按照《申领和使用规定》第七十二条第二款、第七十五条第一款、第七十九条第一款第八项等规定，机动车驾驶人换领机动车驾驶证时，应当接受公安机关交通管理部门的审验。因故无法在规定时间内办理驾驶证期满换证、审验的，可以在驾驶证有效期届满一年内申请延期办理。超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。
第二，驾驶人在超过驾驶证有效期一年以上未换证且被注销的情形下驾驶机动车的，可以参考原国务院法制办《关于驾驶人持超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》（国法秘政函〔2009〕334号）内容，即“驾驶证超过有效期并且被公安交通管理机关注销后驾驶机动车的，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条的规定予以处罚，但在考虑这种行为与从未取得驾驶证驾车的行为，在性质、危险性上有所不同，在处罚时原则上应当适当从轻。”
第三，驾驶人同时存在超过驾驶证有效期驾驶机动车和《申领和使用规定》第七十九条第一款第二项至第七项、第九项至第十项规定的情形，被注销驾驶证后驾驶机动车的，应当先审查驾驶人是否具有《申领和使用规定》第七十九条第三款、第四款规定恢复驾驶资格的情形，或者是否具有《申领和使用规定》第二十七条规定重新申请机动车驾驶证的条件，再视情参考原国务院法制办《关于驾驶人持超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》处理。
咨询人：辽宁省高级人民法院行政一庭 李明
答疑专家：最高人民法院行政审判庭 王晓滨
（十一）问题4：道路交通安全违法行为的发生地与处理地不一致时，应当如何把握处罚标准及执法管辖问题？
答疑意见：交通技术监控设备记录的违法行为，以“违法行为发生地”作为基准点确定处罚标准及地域管辖。违法行为人通过公安机关交通管理部门互联网站、移动互联网应用程序等进行异地处理，不产生改变处罚标准及变更地域管辖的效果。具体可以从以下两个角度把握：
第一，行政执法管辖中的地域管辖，应当坚持职权法定原则和属地管理原则。行政处罚法第二十二条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。行政执法的管辖原则亦是如此。一般来说，行政机关的地域管辖权与其法定职权的空间范围相一致，适用于所有的行政执法行为，非因法定事由，不能以扩大解释的方式突破地域管辖规定。
第二，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五条第二款规定：“违法行为人在违法行为发生地以外的地方（以下简称处理地）处理交通技术监控设备记录的违法行为的，处理地公安机关交通管理部门可以协助违法行为发生地公安机关交通管理部门调查违法事实、代为送达法律文书、代为履行处罚告知程序，由违法行为发生地公安机关交通管理部门按照发生地标准作出处罚决定。”根据上述规定，对于交通技术监控设备记录的交通违法行为，一般由违法行为发生地的公安机关交通管理部门管辖。处理地公安机关交通管理部门实施的行政协助行为系为行政相对人提供的便民举措，不因该协助行为而取得对违法行为的执法管辖权。
咨询人：河南省高级人民法院行政审判庭 马传贤
答疑专家：最高人民法院行政审判庭 朱宏伟
（十二）问题5：用人单位在职工发生伤亡事故前一直正常缴纳工伤保险费，但在职工发生伤亡事故当月，用人单位未及时缴纳工伤保险费，职工能否享受工伤保险待遇？
答疑意见：我国实行工伤保险制度的目的是保障工伤职工的救治权与经济补偿权，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的用工风险。在处理工伤保险待遇认定问题时，应当综合考虑职工合法权益、用人单位责任以及工伤保险基金的安全有效利用，具体可从以下方面把握：
首先，根据《工伤保险条例》第十四条第一项的规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。原则上不因用人单位缴费原因而阻却职工被认定为工伤。
其次，用人单位应当按时、足额缴纳工伤保险费。社会保险法第四十一条第一款规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费用”的情形，包括用人单位自始未缴纳工伤保险费和未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。一般情况下，只有用人单位按照所在地主管部门明确规定的法定缴费期限足额缴纳工伤保险费，才能由工伤保险基金支付相应的工伤保险待遇。用人单位未按时缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，根据社会保险法第四十一条第一款和《工伤保险条例》第六十二条第二款的规定，应当由该用人单位按照工伤保险待遇项目和标准支付费用。
最后，社会保险法第六十条第一款给予了用人单位因不可抗力等法定事由申请缓缴、减免社会保险费的权利。司法实践中，用人单位应当对其非故意不缴纳工伤保险费承担相应的举证责任，提供有说服力的证据。人民法院应当结合用人单位是否存在主观故意、欠缴工伤保险费的期限等因素进行严格审查，以维护职工的合法权益和工伤保险基金的安全。
咨询人：内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭 王保保
答疑专家：最高人民法院行政审判庭 杨科雄
（十三）问题6：审判实践中，应当如何把握行政执法案卷信息公开的审查标准？
答疑意见：行政执法案卷信息指在行政执法过程中形成的记录在案卷中的信息，包含案件基本信息、当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定等相关材料。行政执法案卷信息通常由负责卷宗制作或者保存的行政机关承担是否公开、如何公开的法定职责。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政执法案卷信息如果不属于法律、法规、规章规定应当公开的，行政机关可以不予公开。司法实践中要把握以下三点：
第一，对不予公开的行政执法案卷信息要科学判断。此类信息不宜公开，主要考虑到公开后可能会对国家安全、社会公共利益、商业秘密或者个人隐私等造成损害，违反相关法律规定以及公开时机尚不成熟、公开效果不佳等因素。
第二，行政机关以申请人申请公开的信息为行政执法案卷信息为由决定不予公开的，人民法院审查时应当考虑：一是有无法律、法规、规章对所申请信息应当公开的专门规定；二是相关信息是否与行政执法案件有直接关联；三是行政机关是否已将所申请的信息纳入执法卷宗；四是申请人能否依法通过申请阅览卷宗获取所申请的信息。
第三，要疏通对行政执法案卷信息具有知情权的当事人通过其他法定路径获取信息渠道。如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。查阅案卷材料属于卷宗阅览权的行使范畴，是行政执法过程中行政相对人的程序性权利。申请人依法有权知晓相关案卷信息的，可以通过相应的法定路径获取。实践中，行政机关应当拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权。
咨询人：陕西省高级人民法院行政庭 张慧颖
答疑专家：最高人民法院行政审判庭 李小梅
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