最高院司法观点集成：行政诉讼中的原告资格问题

文摘 2025-01-04 09:37 天津

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问题

行政诉讼中的原告资格问题

解答精要

【最高人民法院司法政策】

行政诉讼的原告资格问题要解决的是谁有资格、有权利能力提起行政诉讼问题。各国立法例理论上可分为三个等级：第一，对原告资格不作任何限制，即任何人随时都可以提起行政诉讼，这是最宽泛的等级。与民事诉讼不同，行政诉讼除救济当事人权利的功能外，还有监督行政机关依法行使职权，保证法律得到统一贯彻实施，促进行政机关依法行政等重要功能。若一个国家高度重视权利救济之外的功能，将其上升到最高地位，则鼓励公民积极提起行政诉讼，当事人有无利害关系并无实际意义和价值，因此对原告资格不作任何限制的可能性在理论上是存在的，尤其是全体公民都处于理性状态，不会随意提起行政诉讼，而主要基于国家利益、公共利益之考虑而提起之时。当前，不少国家在原告资格问题上逐步放宽，尤其是公益诉讼领域，当公益诉讼的资格完全敞开，就意味着彻底取消了原告资格的限制。第二，对原告资格进行严格限制。考虑到行政管理关系的稳定性及行政机关的承受能力，也考虑到司法机关的承受能力，把原告资格限制在法律上的利害关系，而且是在公法上的利害关系。有些国家最初限制在公法上的利害关系，后来考虑到公法和私法上存在交叉交集，所以放宽到作为法律上的利害关系。将受案范围的行政行为限定在行政法律行为范围之内，主要考虑到行政诉讼的功能，其很大程度是特定的司法机关将公民、法人或其他组织从行政行为的羁束力中解放出来，脱离行政法律效力的不利影响。因此，将行政诉讼的原告资格限定在法律上的利害关系，而对于行政事实行为，则交由普通法院或其他机构管辖，不需要专门的行政审判机构管辖。第三，对原告资格适当放宽。在我国，行政诉讼的受案范围包括行政事实行为，这是由于在行政诉讼中可以一并处理行政赔偿问题，这也是我国行政诉讼制度的优势体现，扩大了行政案件受案范围，原告资格也相应放宽，只要有利害关系就具备原告资格。因此，原告资格对应的是“权益”之概念，其包括两层含义：权利和利益。既包括权利和义务，也包括法定权利义务之外的正当利益。换言之，只要正当利益受到损失即具有原告资格，而无须权利受到损害或者义务发生了增减得失。值得注意的是，利害关系有直接和间接之分，行政诉讼中的利益关系是直接的利益关系，不包括间接的利益关系，间接的利益关系可以通过其他诉讼来救济。直接利益关系的判断标准为：某一个人或者组织在发起行政诉讼后能够获得直接的诉讼利益，或者此诉讼利益没有其他的途径可提供救济。换言之，提起行政诉讼与否将对诉讼利益产生直接影响，即利益会有增减得失，裁判结果不同，所获得的利益也有不同。

----江必新：《行政审判基本问题研究》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》（总第70集），中国法制出版社2018年版，第6-7页。

【最高人民法院审判业务意见】

原告适格制度的功能主要在于通过限制起诉人的资格，保护诉讼的相对人。行政诉讼法第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，具有行政诉讼的原告主体资格。“有利害关系”是界定原告资格的标准，也是排除主张他人权利以及侵害公共利益诉讼的依据。“有利害关系”意味着原告并非仅限于行政行为的相对人，还应包括有利害关系的第三人。“利害关系”作为原告主体资格要件要求原告在向法院提起诉讼时，其提交的起诉材料需显示原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害。法院在审查起诉人是否具备原告主体资格时需要考量权益的可保护性、行为的可诉性以及行为与权益受损之间具有法律意义上的关联性等因素。

1．行政强制拆除案件确认诉讼中原告主体资格问题。行政强制拆除案件确认诉讼的原告主体资格不同于有关征收案件中的原告主体资格。在征收案件中，被征收人在达成征收补偿协议或者征收补偿决定作出后，超过法定起诉期限未起诉，或者起诉后人民法院生效判决驳回原告诉讼请求的，被征收人对行政机关就征收后收归国家的土地予以出让、给他人颁发国有土地使用证等行为提起行政诉讼的，因其已经获得安置补偿，与涉案土地不具有利害关系，不具有原告主体资格。而在行政强制拆除案件确认诉讼中，即便实施征收的行政机关在强制拆除行为实施后与被征收人签订了征收补偿协议或者作出征收补偿决定，被征收人在确认诉讼中仍与强制拆除行为有利害关系。被征收人请求确认行政机关实施的强制拆除行为违法的，人民法院应予受理。如来某诉某区政府强制拆除房屋案，区政府先强制拆除来某的房屋，后虽与来某签订了产权调换协议书，但来某作为被拆除房屋的所有权人，其与确认签订产权调换协议书之前的强制拆除行为违法性之间有正当的利益，因此其与被诉强制拆除行为有利害关系，具有提起诉讼的原告主体资格。

2．履行职责案件中原告主体资格问题。履行职责的诉讼系课予义务诉讼，属于广义的给付诉讼。在课予义务诉讼中，只有起诉人可能具有请求行政机关履行职责的主观权利时，才能成为适格的原告。具体可以从以下三方面进行审查：一是其有无提交行政机关负有法定职责的具体规定；二是该规定是否为保护“私人”的权益；三是起诉人是否是规定保护的对象。三个条件缺一不可，只有同时具备，起诉人才具备原告主体资格。如甲公司诉某区政府履行补偿职责案，甲公司主张其房屋被征收，要求区政府履行补偿职责。首先，区政府作为征收主体，具有补偿职责。其次，有关补偿的规定是为了保护被征收人的合法权益。最后，甲公司只要满足其为征收补偿有关规定的保护对象即为适格原告。根据该案查明的事实，已有生效裁判文书认定依据生效的执行公证书，涉案房屋已经评估作价后抵给了案外人所有。据此，甲公司并不是被征收房屋的所有权人，其并非征收补偿相关规定的保护对象，因而不是提起履责诉讼的适格原告。

3．行政不作为并赔偿案件中原告主体资格问题。行政赔偿责任的承担以行政机关违法行使职权侵犯受害人的合法权益并造成损害为前提。在判断行政不作为是否违法时，首先需要确定行政机关的不作为必须是基于具体的事由、针对特定的相对人承担的具体的作为义务，不是抽象、普遍意义上的法定职责义务。换言之，有关规定中的法定职责只有是为了保护“私人”权益的职责，起诉人才与行政机关不作为存在利害关系。如果行政机关的法定职责是抽象、普遍意义上的法定职责义务，那么起诉人与行政机关不作为之间不具有利害关系，其不具有原告主体资格。如王某诉某公安分局行政赔偿案，在刘某伤害白某案件中，加害人刘某与白某达成调解协议后，某公安分局同意刘某回家。此后，刘某殴打了王某。王某认为某公安分局存在“失职和纵容”的不履行法定职责行为，要求某公安分局承担行政赔偿责任。《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释〔2001〕23号，简称批复）规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”此批复中的不履行法定职责“致使”公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害，应当是指基于具体的事由，公安机关对特定的行政相对人承担的具体的作为义务，公安机关没有履行相关义务，从而造成该行政相对人人身、财产损害的情形。批复中所称“法定职责”，不是抽象、普遍意义上的法定职责、义务。否则，公安机关负有保障全社会每一个公民人身、财产安全的法定职责，每一个受到违法犯罪行为侵害的公民，均可以公安机关没有维护好社会治安，违法犯罪频发，系不履行法定职责为由，要求公安机关承担行政赔偿责任。该案中，王某受到刘某伤害，与某公安分局不履行法定职责行为之间，未形成特定的职责义务对应关系。因此，该案并不符合批复的适用条件。王某以某公安分局不履行法定职责为由提起该案诉讼，不是适格原告。

4．政府信息公开案件中原告主体资格问题。在政府信息公开案件中，针对“利害关系”的审查需满足原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害的条件。如韩某诉某街道办事处（以下简称办事处）撤销政府信息不存在告知书案，韩某主张其父（已去世）是原海域使用权人，申请公开有关海域使用权征收的政府信息。韩某作为死亡的有权提起诉讼公民的近亲属，办事处作出的信息不存在告知书“可能”导致其权益受到损害。因此，韩某提起该案诉讼已经满足原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害的条件，即与被诉行政行为具有利害关系，具有原告主体资格。

---《最高人民法院第二巡回法庭建庭以来行政案件审理情况分析报告-以申请再审案件为核心（2015.01-2020.06）》（一），载最高人民法院第二巡回法庭微信公众号“第二巡回法庭”2020年12月30日。

来源

《最高人民法院司法观点集成--行政卷（第二版）》，杜万华总主编中国民主法制出版社。转载注明本公众号呀！！！

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