中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，重要性不言而喻。
文 | 邱慧
编辑 | 李简
公共数据在数据要素市场上的价值，将得到进一步发掘和释放。
作为我国数据要素市场的重要组成部分，公共数据资源的开发与利用成为一众关切。10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），为公共数据领域带来重大利好。
《意见》将公共数据定位为“国家重要的基础性战略资源”，并从扩大资源供给、规范授权运营等方面提出了17项具体举措。
这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，对于整个数据要素市场的作用不言而喻。
对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可告诉“e看法”，公共数据资源向来被看作是待开发的“富矿”，除了数据量庞大、价值高，同时还兼具权威性的特点，在数据要素市场建立的过程中，公共数据发挥的作用“不可替代”。
公共数据使用多卡点亟待打破
与其他数据要素有所不同的是，公共数据兼具规模体量大、数据质量好、价值最大、带动作用强的特性。
“e看法”了解到，业界内外曾针对公共数据开发利用问题有过多轮讨论，达成共识的点在于,开发利用好公共数据能有效地推动全国一体化数据市场的建立，但仍有争议的点在于这些数据“哪些能用”“如何使用”。
在10月10日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏介绍，一大批高质量的公共数据将陆续供给出来。
围绕公共数据资源开发利用不足的问题，《意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署。
许可向“e看法”坦言，《意见》出台前，政府部门之间共享数据的方法主要有两种：无偿开放和“私相授受”。前者成本高、风险大，还面临着诸多法律问题的挑战，后者则多见于政府部门电子政务平台的外包工程。
“现在就是要把这部分交易更正规化，变成公开透明、无歧视的公共数据授权运营。”许可说，《意见》的出台，正是为公共数据的开发利用提供了制度保障。
长期与数字技术争端打交道的北京市京都律师事务所高级合伙人王菲也向“e看法”指出，中央层面对公共数据开发利用部署是释放了明确态度，要打破“数据孤岛”，提升数据的利用效率，并进一步规范公共数据的管理和使用。
需要注意的是，共享、开放、授权运营三者对应的主体各有不同。国家数据局副局长陈荣辉表示，数据共享是面向各级政务部门，打破不同层级、地区、系统、部门之间的“数据壁垒”；开放则主要是面向企业和社会公众，保障企业和社会公众获取和利用公共数据的权利；还有具有一定敏感性的数据，无法直接向社会开放，需要进行授权运营，形成数据产品和服务供社会各方调用。
公开资料显示，目前，包括北京、上海、福建、江苏在内的全国多地，在人社、气象等部门之间，都已经针对公共数据的授权使用开展了积极探索。
但“整体来看，尚在初步探索阶段。”王菲认为，目前，我国公共数据授权使用，面临问题不少，比如数据孤岛现象，各部门、各地区的数据资源分散，缺乏统一的标准和接口，数据难以共享和整合；同时，数据质量参差不齐，数据不完整、不准确、不及时等问题，影响数据的利用价值。
“就使用情况来看，数据安全和隐私保护挑战大，且现有的法律法规和政策体系的完善程度还难以适应数据资源开发利用的实际需求。”王菲补充说。
许可也指出，公共数据授权使用在多地先行先试的基础上，积累了不少经验。但在他的观察里，结合各地实践情况来看，目前公共数据使用过程中仍存在着一些难题，比如开放的授权范围不大、受到的制度上掣肘较多、使用过程中与各地政策会有相冲突的地方等，“这些都可能给公共数据的授权运营发展带来一定的不利影响”。
为此，《意见》出台后，10月12日，国家数据局会同多部门联合发布《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），并向社会公开征求意见。
其中，《暂行办法》指明了公共数据资源授权运营期限、授权形式等公共数据授权使用过程中的具体内容，且明确了公共数据资源授权运营实施方案应兼顾经济和社会效益，确保可实施可落地。
公共数据交易，合理定价是关键
“数据交易是释放数据要素价值的必由之路。”国家发展和改革委员会价格成本和认证中心主任卢延纯，曾在参与撰写的研究论文中指出，数据作为新的生产要素，通过交易释放其潜在价值。
卢延纯认为，尽管从历史经验看，生产要素并不一定需要通过流通才能体现其价值，但流通有助于更好地释放这些要素的潜力。而与数据开放和共享相比，数据交易更能激励市场主体选择参与。
许可曾参与过多项与公共数据开放与运营相关的研讨会，在他看来，目前学界内外对公共数据开发利用问题的争议焦点聚焦于“公共数据使用范围是什么” “公共数据授权运营的定价问题”“公共数据授权过程中权责判定”“公共数据授权后，如何防范后续风险”等方面。
其中，争议较大的就是交易过程中“如何定价”的问题。在前述提及的发布会上，国家数据局副局长陈荣辉表示，最近，国家数据局正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制。部分公共数据产品和服务收费，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报，这需要在公共数据资源开发利用的实践过程中，不断探索、完善。
陈荣辉指出，部分潜在价值高、具有一定敏感性的数据无法直接向社会开放，需依托更加专业的力量，付出一定治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用。
《暂行办法》中也对价格问题有所明确，其中指出公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行。
多位业内人士均指出，要推动公共数据流动，关键就是要厘清数据供给、使用等权责义务，即让数据供给方“愿意给、敢给”。
许可认为，要解决这一问题，就需要给到数据供给方一定的激励机制，其中，合理定价、合理收费就是激励的一环。
但他提醒，在数据交易过程中，关于公共数据授权的收费不能参考市场上的“价高者得”原则，在覆盖成本的同时，还要坚持公益性原则，强调人民性。
如何在公共数据授权运营过程中兼具公益性？
《意见》明确，运营机构利用公共数据开发的数据产品和服务，用于公共治理、公益事业的，有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展、确需收费的，实行政府指导定价管理。
“e看法”注意到，《意见》还为公共数据资源开发利用规划了明确的“时间表”，到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立；到2030年，公共数据资源开发利用体系全面建成。
