作者：李卫兵、杨咏文，华中科技大学经济学院
刊期：《世界经济》2024年第9期
原标题：环境管理制度改革与地方政府的策略性供地行为
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环境管理制度改革是推动地方政府有效治理边界污染、促进可持续发展的关键举措。在现行体制下，地方政府在土地出让与污染治理中扮演着双重角色，一方面通过土地出让促进经济发展，另一方面也有动机通过土地出让将污染密集型企业布局于行政辖区边界。为了增加财政收入、促进经济增长以及吸引投资，地方政府倾向于将边界地区的土地出让给污染密集型企业（即策略性供地行为）。由于边界地区天然具有“搭便车”的地理优势，地方政府将污染源布局于边界地区可以在一定程度上将污染外溢至邻近地区，从而减少本地区的环境治理成本和压力，并规避环境治理责任。地方政府实施策略性供地行为的根本原因在于其面对着经济发展和环境治理的双重压力。尽管这种行为满足了地方政府的短期经济目标，还巧妙地转移了部分环境负担，但也会加剧边界地区的环境污染，从而制约着地方经济的长期可持续发展。
近年来，中国在推动生态文明建设方面取得了一定进展，环保政策的不断升级有效地遏制了污染扩散。为了进一步完善环境管理体制，中央政府自2016年开始推行环保机构垂直管理制度改革，旨在通过调整环境监管权力的分配，增强对地方政府特别是边界地区污染治理的监督。通过打破地方政府间的利益保护机制，该改革提升了环境监察的独立性和透明度，使环保责任更加明确。那么，这一改革能否有效抑制地方政府的策略性供地行为呢？当前的研究多集中于现有污染的治理效果评估，而较少从预防角度探讨地方政府如何通过土地出让行为减少边界污染。与此同时，研究地方政府土地出让行为的视角更多地关注其经济激励，而较少涉及环境管理制度改革对其行为的约束效应。
本刊在2024年第9期推出李卫兵和杨咏文所撰写的《环境管理制度改革与地方政府的策略性供地行为》。该文旨在探讨环保机构扁平化这一典型的环境管理制度改革是否能有效减少地方政府向水污染密集型企业出让边界地区土地的行为，并考察不同区域的地方政府在改革实施中的差异性表现。此外，该文还分析了改革是否对土地出让方式和价格产生影响，以全面评估改革对地方政府策略性供地行为的约束作用。该文主要探究了以下几个方面的问题：
第一，环保机构扁平化是否能有效减少地方政府向水污染密集型企业出让边界地区土地的行为？边界污染持续恶化的根源之一在于地方政府通过策略性供地行为将污染密集型企业集中于行政边界，借助“搭便车”行为逃避污染治理责任。该改革通过加强环境监测监察职能，缩短了环保监管链条，增加了地方政府的污染治理压力。那么，该改革能否削弱地方政府向污染密集型企业出让土地的动机，成为该研究的首要问题。
第二，环保机构扁平化对不同地区的影响是否具有差异性？由于中国县域间在经济发展、地理位置以及环境条件等方面存在显著差异，该改革的实施效果可能因地区特征而异。特别是位于城市外圈且有河流覆盖的地区，是否比其他地区更容易受到该改革的约束，需要进一步考察。此外，该改革对位于下游的边界地区是否具有更强的约束力，也是该文探讨的重点。
第三，环保机构扁平化对土地出让方式和价格是否产生了影响？除了土地出让面积和宗数外，地方政府在实施策略性供地时往往通过调整出让方式和土地价格，以吸引污染密集型企业进入边界地区。该文探讨了该改革是否影响地方政府在这些方面的决策行为。
主要结论及启示如下：
该文为政策制定者提供了一些重要的启示。首先，研究结果表明，中央政府的环境管理制度改革成功遏制了地方政府的“搭便车”行为，这对改善边界地区的环境质量起到了积极作用。因此，进一步完善环境管理体制，加强省级环保部门的监督职能，将有助于巩固改革成果，推动地方政府积极参与边界地区的环境治理工作。
其次，该文的研究还揭示了地方政府的策略性供地行为不仅受到中央政策的影响，还与地方官员的晋升激励、任期阶段等因素密切相关。因此，在制定环境政策时，除了要考虑宏观层面的制度设计，还应关注地方政府官员的行为动机，尤其是在任期初期的官员，他们可能更加倾向于采取有利于环境保护的政策措施。
最后，该文还指出，随着改革的深入，地方政府在环境治理中的行为表现出更多的复杂性和多样性。未来的研究可以进一步探讨在不同地区、不同政策背景下，地方政府如何调整其策略性供地行为，以应对环境治理的新挑战。
作者简介
李卫兵，华中科技大学经济学院教授，博士生导师。长期从事环境经济学、发展经济学等方面的研究，论文发表于《世界经济》《管理世界》《中国农村经济》《统计研究》等中文权威期刊以及Environmental and Resource Economics、China Economic Review、Journal of International Development等SSCI期刊。
杨咏文，华中科技大学经济学院博士研究生，研究领域为环境经济学，曾主持校级研究项目并参与国家社科基金项目。论文发表于Journal of International Development等SSCI期刊以及其他CSSCI期刊。
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