作者：聂卓，对外经济贸易大学国际经济贸易学院；李力行，北京大学国家发展研究院；马光荣，中国人民大学财政金融学院；黑烨，辽宁大学金融与贸易学院
刊期：《世界经济》2024年第10期
原标题：出口冲击、地方政府逆周期调控与举债行为
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近年来，全球贸易增速不断放缓，给中国经济持续发展带来了挑战。在经济面临需求衰退时，凯恩斯理论指出政府应当加大财政政策逆周期调节。在政策实践中，2008年国际金融危机以来宏观调控的事权逐渐下移，形成了“中央调控地方化”的事权配置格局。地方政府通过融资平台举借大量债务用于增加投资；2015年新修订的《中华人民共和国预算法》实行后，地方政府还可以发行地方政府债券增加资本支出。那么，现实中地方政府举债究竟在多大程度上缓解了外部经济冲击对中国经济的影响？2015年新预算法实行前后地方政府通过举债进行逆周期调节的行为有何变化？地方政府举债应对外部冲击的调控效果如何?
本刊于2024年第10期推出聂卓、李力行、马光荣、黑烨撰写的《出口冲击、地方政府逆周期调控与举债行为》。该文以外需冲击为切入点，考察了其对地方政府举债的影响及其“稳经济”的效果，并对比了2015年新预算法实施前后的上述效应的差异。
该文研究发现，新预算法实行以前地方政府在本地出口增长放缓时显著增加了融资平台债务的举借。本文计算发现样本期内出口每减少1元，融资平台债务将增加0.867元。异质性分析显示，出口冲击对地方政府举债的影响主要集中在自有财政资源较多、金融发展水平较高的城市。伴随着出口冲击下地方政府举债的增加，基建投资的规模随之上升，从而城市层面的经济增长和人口规模保持稳定。这些证据表明，地方政府逆周期举债在应对外部经济冲击时起到了明显的稳增长和稳就业效果；与此同时，本地贷款规模占GDP比重出现上升，表明地方政府的逆周期举债行为可能导致潜在金融风险的积累。
2015 年新预算法实行后，出口冲击下地方政府的举债行为发生了变化。该文发现不论是考察融资平台债务还是地方政府显性债务，地方政府在2015年后面对负面出口冲击都不再大规模增加债务举借。相应地，本地出口增长下行也不再导致基建投资的逆周期上升，从而城市的经济增长和人口规模受出口冲击的负面影响加剧。在这一时期，贷款规模占GDP比重受出口冲击的影响也变得不显著。这些发现表明，2015年新预算法对地方政府举债“堵后门”的监管有效抑制了地方政府债务的扩张和金融风险的上升，而“开前门”允许地方政府合法负债在对经济进行逆周期调节方面还有进一步改善的空间。该文认为，限额管理制度使得城市政府举债的限额主要由上级政府决定，而上级政府在决定和分配债务限额时主要考虑债务风险防范和重大项目建设需求，并不会重点考虑各地面对的包括出口冲击在内的短期经济冲击，从而在客观上削弱了显性债务的逆周期调节功能。
该文的发现表明，当前地方债务、特别是融资平台债务的积累在一定程度上是外需下行的背景下宏观经济调控事权配置“中央调控地方化”的结果。该模式对稳定宏观经济起到了积极作用，但也引发了地方政府债务积累、金融风险上升等诸多问题。基于上述分析，该文给出了两方面的政策启示。一方面，在积极稳妥防范化解地方政府隐性债务的同时，需要增强显性债务和国债的逆周期功能，从而有效应对包括外需下行在内的经济冲击。另一方面，对于地方政府债务的快速增长，既要看到财政体制、金融体制等制度因素的作用，也要注意外部冲击等宏观动因的影响。要从根本上化解地方政府债务风险，在完善政府债务管理制度的同时，也需要需要加快推进收入分配改革，扩大国内需求以弥补外需下行产生的需求缺口，从而减少地方政府通过举债稳定本地经济的需求。
作者简介
聂卓，对外经济贸易大学讲师。研究领域为公共经济学和发展经济学，主要关注政府债务、政府间财政关系、地方财政收支行为等研究主题。目前已在Journal of Development Economics、Journal of Economic Behavior and Organization、《经济学（季刊）》、《世界经济》等国内外权威期刊上发表多篇学术论文。
李力行，北京大学国家发展研究院经济学教授、北京大学博雅青年学者。研究兴趣包括公共经济学、发展经济学、劳动经济学、数字经济等，现任China Economic Quarterly International杂志执行主编，讲授《发展经济学》、《经济学研究训练》、《当代中国政治经济分析》等课程。
马光荣，中国人民大学财政金融学院教授、副院长，教育部青年长江学者，国家社科基金重大项目首席专家，在《中国社会科学》、《经济研究》、《世界经济》、American Economic Review、Journal of Public Economics、European Economic Review等权威期刊发表论文四十余篇。获得教育部高等学校科学研究优秀成果奖、张培刚发展经济学青年学者奖等多项奖励。
黑烨，辽宁大学金融与贸易学院讲师，北京大学经济学博士。研究方向为国际贸易、发展经济学，论文发表或接收于《世界经济》，The Asian Economic Paper，Population Space and Place等期刊。
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