陈 溪、王 栋 | “一带一路”中观指引概念的提出与展开

作者简介

陈  溪

浙江外国语学院新型国际关系高等研究院研究员、特聘教授

王  栋

北京大学国际关系学院长聘正教授

本文载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2024年第5期，引用 / 转发等请据原文并注明出处。参考注释请参见原文。

自2013年习近平总书记提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议后，2021—2023年习近平总书记又相继提出了“全球发展倡议”“全球安全倡议”“全球文明倡议”，向世界展示了在“一带一路”空间上，推进“发展为动力、安全为底线、文明为土壤”的宏伟愿景，以中国式现代化的新成就为世界发展提供新机遇，为人类探索现代化道路和更好社会制度提供新助力，推动构建人类命运共同体。当前，“一带一路”建设进入高质量发展新阶段，但在具体实践上，部分重大项目出现“重经典功能、轻辐射功能”的现象:在全球规划、建设和运营的重大工程实践中，不少传统基础设施重大项目往往只聚焦轨交、港航、能源和通信信息等传统工程领域的经典功能，而对这些极具战略价值的基础设施在塑造区域安全秩序、凝聚本地利益、优化本地产业布局、提升中外交流和提升中国国家形象等区域辐射功能考虑不足，由此导致我国在“一带一路”部分重大项目的经济投资与综合收益比不对称，并在项目启动后的建设、运营以及带动地区可持续发展方面面临政治、经济和安全等一系列风险。究其原因，是“一带一路”宏观理论构建与微观具体项目的“规建运”实操之间存在一定程度的脱节。

对于“一带一路”宏观理念的构建者而言，以国际关系为代表的社会科学研究，与项目主导单位(或发包单位)和项目实施主体(或施工单位)之间尚不存在有效的学术或实践层面的交互。其原因在于社会科学研究和工程实践领域各自的思维层次和具体问题迥异，将社会科学宏观理念与具体工程实践有机融合面临认知主体无有效统一的挑战，使双方欠缺融合的主观意愿与实施路径。

对于“一带一路”微观工程的具体项目实施者而言，其缺乏与社会科学宏观理念有机结合的现象则存在更为实际的原因。例如，自项目规划阶段起，项目实施主体只需紧紧围绕项目主导单位所明确的基础设施经典功能开展行动，以避免建设阶段和运营期“超纲”，从而达到降低成本和实现项目尽早完成，遑论缺乏综合效应或区域融合思维将带来的政治、财务或技术挑战。

因此，如何实现社会科学理论与工程实践之间的有机结合或理念互通，为“一带一路”倡议构建“中观指引”，成为学界、产业界和政策界亟须解决的理论和实践问题。具体来看，需要探讨构建宏观理念与微观工程的交互界面，从而能够立足宏观理念，引导项目实施主体在规划、建设和运营过程中，对传统基础设施(例如，轨交、港航、能源或城市开发等)、数字基础设施(例如，信息存储、通信网络等)和制度基础设施(例如，治理制度、标准规则等)实现全方位的互联互通与效应协同，特别是从战略高度提升重大项目的辐射功能，降低项目系统性风险。

一、“一带一路”重大项目建设研究评述

随着“一带一路”倡议的提出与不断推进，国内外不同领域学者迅速聚焦该议题的研究。同时，由于重大基础设施建设项目广泛涉及自然科学、工程技术、社会科学等多学科领域，彼此的协同效应研究也开始兴起。

(一)“一带一路”重大项目建设研究的国内视角

国内国际关系学界已对基础设施的战略价值有深刻认知。国内学者从学理上认识到基础设施建设在构建地区“安全—发展”秩序中的战略价值，即基础设施建设既可能支撑“安全—发展”秩序。但是，若规划、建设和运营实施不得当，又使其不会发挥相应作用，且受制于安全挑战。为应对这一挑战，部分学者基于海外港口项目建设，提出“港口节点—内陆腹地—区域辐射”等区域尺度的战略概念，但是仍可能低估了美西方国家争夺基础设施话语权的努力，2023年在印度举行的二十国集团领导人峰会上推出的“印度—中东—欧洲”经济走廊等有一定想象力的项目，将对我国基础设施行动提出更高要求，建立更具系统性的行动路线是政策研究者和决策者们所面临的紧迫挑战。

国内传统基础设施或数字基础设施领域协同的实践和学术成果也很丰硕。数字基础设施领域的跨区域算网或云网等信息基础设施建设，车、路、数据、能源等多维协同，以及围绕数据资源探索运营机制等体现了中国市场的丰富性。传统基础设施的协同研究同样成熟，例如，绿地空间、地下管网和水道河道等绿灰蓝基础设施协同作业，应对城市内涝等挑战，已是市政工程领域的标准理念。此外，学者们发现虽然跨区域多元基础设施协同对大区域、城市群和都市圈产生不同时空和不同系统的经济、社会和生态综合效益，若区域内基础设施建设水平不足，则跨区域多元基础设施的作用可能会被高估。

此外，社会科学学者们清晰认识到政策、规则和标准等软联通对基础设施的巨大促进作用，主张协调跨区域政府的合作推进工程项目。在协同且有效监管之下的数字金融服务，可以为企业或个人提供合理成本的融资，以促进创新创业活动，并将优化地区产业结构，包容性增长的思想已含其中。

(二)“一带一路”重大项目建设研究的国际视角

国外国际关系学界对基础设施的战略价值一直有着深刻认知。学者们认为基础设施项目是大国获取国际影响力并塑造地区政治、经济新秩序的重要抓手，正如联合国所指出的，基础设施通过其物理资产与制度要素全方位影响区域内的政治、经济、社会、环境等诸多方面。2021年后，西方国家相继推出“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划、“重建美好世界”(B3W)倡议、“全球门户”(Global Gateway)倡议、“全球基础设施伙伴关系”(PGII)等行动蓝图，旨在推进能源、水资源、粮食、交通等传统基础设施建设，同时强化数字、健康、绿色等新兴领域的基建合作，获取对全球基础设施建设标准、规则或机制的话语权和主导权。这些努力正向广泛区域、多元基础设施协同方向发展，以实现对“一带一路”倡议的对冲。

监控和评估现有基础设施的运维状态，是国外传统或数字基础设施领域研究的重心。这与国外基础设施建设年限较久，导致“先发优势”转为“先发劣势”有关，例如，实施数字化监控及数据共享以评估基础设施的运维风险，其研究关切在如何提升数据和模型质量或对多元基础设施(尤其是能源设施)受灾害打击的韧性进行量化，以评估多元基础设施的可持续性与灾后的复原力。还有学者提出应用数字孪生等信息平台，实现多元基础设施的数据联通、决策支持、风险预警等功能。这些研究具有一定的学术和实践价值，然而这种将风险货币化或数量化的“成本—收益”分析，对识别长周期或大尺度空间下系统性风险的作用有限。

此外，有学者提出需要关注跨机构、跨区域的制度协同，它将提升多元基础设施受灾前后韧性或复原力。也有学者认为基础设施将连接生产与消费、需求与供给，并提供社会平等、公平以及创造知识，这些将经济发展和社会需求视为硬件基础设施发展的目标和结果，将为区域协同发展提供更强的韧性。但其是否为主流思想尚且存疑，一项基于2014—2021年的文献计量学研究发现，大多数智慧城市类研究没有讨论数字基础设施与制度基础设施之间的协同。

(三)“一带一路”重大项目建设现有研究的局限

在研究视角上，国内外的国际关系学界对基础设施的战略价值都有较为清晰的认知。但大多聚焦于宏观形势分析或思路勾画，存在视角单一、系统性行动路径缺位等问题。例如，对国际关系与多元基础设施之间的协同，或传统、数字和制度等多元基础设施内部的协同均多有忽视。这是由于社会科学理论的长周期研究范式与宏大叙事，与具体项目规划、建设和运营的实操层面处于不同时空尺度，导致宏观社科理论研究与全球行动倡议面临对具体微观工程指引性偏弱的现象，这种理论隐患将导致重大基础设施工程无法有效实现预设目标。

在研究内容上，国内外对多元基础设施的协同研究深度有限。例如，传统基础设施与数字基础设施之间，或数字基础设施与制度基础设施之间的协同已广为讨论，但在大空间尺度下的三者协同则较为罕见。随着全球性挑战不断涌现，愈发需要多元基础设施协同应对。例如，气候变化趋势在可见时间范围内几无逆转可能，随之而来的极端干旱、暴雨或洪灾，以及粮食安全、气候难民或社会冲突等问题，均需在全球协作、包容性增长或有效协同监管等指引下部署多元基础设施，这种理论缺位的隐患可能阻碍各国应对全球性挑战的努力。此外，国内学者的讨论也多集中于国内案例，较少涉及国际案例研究，因而对地缘政治风险等外部因素的综合性研究并不充分。

在研究方法上，由于重大项目主导主体较少将国际关系学者和多学科总工程师们的思维同时纳入，导致国际关系学术研究和重大项目规划实践都缺乏彼此合作的动力。这使得国内外国际关系学界只能依靠归纳、演绎等方法对公开文件资料开展研究，必然缺乏对实践活动的指引性。

二、“中观指引”的概念诠释

对于“中观指引”这一有效融合宏观理论和微观实践的关键部件，需要从政治学、经济学、城市科学等密切相关的学科成果中，探索其定义。即在“一带一路”视角下，识别和设定“中观指引”的主要功能、研究边界和相应的主要目标。

(一)“中观指引”的内涵和外延

从政治学和经济学视角审视“中观”。政治学与经济学是社会科学中对“一带一路”宏观理论架构进行知识实践的主要学科。政治学视角的“宏观”多指涉及人类政治生活的基本价值观，“中观”多关注实现这些价值观的制度设计，“微观”多聚焦个体或单个实体的行为或态度。经济学视角的“宏观”多指国家或全社会层面的经济活动，“中观”多指区域层面或产业层面的经济活动，“微观”多指企业或团体层面的经济行动。

从城市科学视角审视“中观”。城市规划视角的“宏观”多指城市发展的价值或认知体系，“中观”多指片区设计、规划导则或公共政策，“微观”多指开发城市空间的项目或项目群。虽然也有城市规划学者将“中观”和“微观”分别定义为街道或建筑、材料或色泽等更为具体的对象，但对于“中观”作为总体规划与景观或建筑细节的片区设计的衔接角色并无异议。

城市科学中的导则研究对中观指引有大有借鉴，有助于实现本文讨论的具象化。设计导则是一种对城市元素及其组成方式的技术性控制框架。不仅是城市规划的刚性指引，也为根据实际情况预留了弹性或创造力的空间。例如，它以指标体系或图示等形式呈现，对无形的城市利益及有形的土地利用、自然环境、建筑路桥、人的活动空间等对象进行规定。在实践层面，北京(2022年)、天津(2022年)和成都(2017年)等地方政府已经出台针对智慧城市、城市天际线或城市规划的总规类或导则类相关法律法规，以法定体系实现制度保障。

基于上述对各学科的讨论，本文认为构建“一带一路”倡议“中观指引”的关键，在于实现社会科学与多元基础设施领域之间的跨学科知识融通与多层次目标协同。需要在学理上实现政治学、经济学、城市科学等自然科学、社会科学和工程科学的各自关切与共性优点，尤其是发挥国际关系等社会科学的个性优势，即在构思、筹划“一带一路”重大项目过程中的战略性、全局性、辐射性等特点，引导并塑造地区“发展—安全”秩序和各利益相关者的行为模式。还应在实践上，从社会科学所构建的宏大理论目标下沉到重点区域、重点工程或具体议题所涉及的方法论之中，为现实社会提供动态性、系统性且具可操作的政策法规和行动路径。

因此，本文将“一带一路”倡议下“中观指引”研究内涵的设定如下:促进社会科学与多元基础设施之间以及多元基础设施内部的有效协同。在以往各学科的理论构建中，中观层次往往被限定为“有限情况下存在的宏观理念”和“系统且联动的多个微观主体”，本文将“中观指引”的研究外延设定如下:上限为落实宏观理念的“辐射功能”，而非宏观理念的构建;下限为指引多元基础设施协同，而非落实各类工程的“经典功能”或一般性规划导则。上述对“中观指引”研究内涵和研究边界的讨论，将超越单学科的研究局限，建立新的分析框架或研究范式。

(二)“中观指引”的架构初探

本文构建了“中观架构”的指引体系。首先，该体系将以区域融合为导向，引导多元基础设施与国际关系领域的宏观理念实现有效对接。即选择联通城市群或城市带层面的指标，例如有线通信、无线通信、轨道交通等实现区域互联的指标。其次，该体系不会深入到具体工程项目的设计或技术参数，而是引导多元基础设施实现彼此间的有机协同。即各参数高阶科目以跨区域行动为主，例如跨区域轨交或政务服务体系中的跨区通办等科目。这些参数将对冲碎片化的地缘政治、地缘经济的现实格局，又具备系统性和可操作性。它至少包括传统、数字和制度等多元基础设施领域的九个指标及相应的阶梯式科目(见表1)。这些数字基础设施、传统基础设施和制度基础设施可被用于指引城市群建设。“中观指引”架构具有如下特质:

首先，战略性和系统性相结合。多元基础设施的战略性体现在重大基础设施将实现地缘政治影响力的延伸，不同领域、不同空间的基础设施间的协同能强化这一趋势。有效发挥基础设施协同，提升承建方或东道国的地缘政治影响力。因此，本文所提出的“中观指引”架构，将为多元基础设施协同提供系统性指引，引导具体且重大项目的规划布局与行动路径，为五通(政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通)赋予新内涵。

其次，前瞻性和务实性相结合。在当今的气候变化、公共卫生、数字化转型、社会动荡或地缘政治与技术竞争等多元挑战的现实局面下，亟需跳出轨交、港航、能源或信息等经典功能的多元基础设施协同理念，指导目标区域建设生态城市、韧性城市或海绵城市等应对灾难的各种能力。进而基于本土政治、经济、文化、社会或自然情况，迭代升级多元基础设施的内涵，将“一带一路”重大项目的战略性和系统性落到实处。

最后，全球性和本土性相结合。“一带一路”沿线重大工程大多具有长期性、复杂性特点，我们既要考虑多元基础设施在规划、建设和运营等全生命周期，对全球性挑战的应对能力，还要考虑东道国的适应能力，即与本土所存在的权力资源、制度建设、技术标准、国家形象或社会认同等诸多与软实力相关的因素密切对接，动态调整规划、建设和运营策略，降低各类重大变化所带来的系统性风险。

结  语

当前，大国之间在基础设施领域的竞争愈发激烈，“一带一路”、“印度—中东—欧洲经济走廊”(IMEC)、“全欧交通网络”(Trans—European Transport Networks)、“全球基础设施伙伴关系”(PGII)、跨里海国际运输走廊(Trans—Caspian International Transport Route)、国际南北运输走廊(International North-South Transport Corridor)等各类走廊项目风起云涌。必须看到，国外一流政策研究机构或学术单位所提出的部分建议或思想的系统性、应用性和前瞻性优点，其在不同层面上尝试构建决策层和项目层之间的中观架构，构建了重大项目“节点—腹地—辐射”的综合效用，强化了走廊项目在全球治理或全球竞争中的优势。显然，不少项目将会对“一带一路”倡议形成系统性挑战，在本土或全球层面上削弱或对冲我国重大项目的综合效用，强化他国所主导重大项目的实际影响。

这一竞争趋势对我国既是挑战、亦为机遇。本文所提出的“中观指引”在全球各大经济体均面临理论缺失，是各国在实践中遇到的共性问题。例如，各国对“一带一路”项目的排斥或担忧，主要来自债务考虑，或对环境、气候等全球治理考虑不足。这些综合性风险不仅存在于我国所主导的项目之中，全球经济体都尚处于探索阶段。即便是世界银行团队，也未能提出实质性的解决方案。虽然该团队从区域融合视角鼓励交通、能源、信息或治理等传统基础设施、数字基础设施和制度基础设施之间的协同，但并未提出可操作且系统性的多元基础设施规划、建设和运营方案来降低大型项目的系统性风险。

从国内层面来看，主管重大项目规划建设和运营的相关部门或相关事业单位，可能也尚未完全意识到区域层面规划的重要性。如何从区域融合视角来系统性考虑技术进步、生态圈建设和产城融合等复杂议题，考验着宏观决策层对重大议题、重大指引的布局。这要求项目发包方、规划方、实施方、运营方积极对齐“中观指引”，以区域融合为导向应对发展和安全挑战，降低“一带一路”系统性风险。因此，本文尝试构建“一带一路”“中观指引”的定义、研究内涵、研究边界及其架构，并以其为契机引导或促进社会科学与多元基础设施之间的学科和领域融合，以及多元基础设施内部的协同，充分发挥重大项目的辐射作用。

在理论上，本文明确了社会科学与多元基础设施学科之间“目标—手段”的关系。希望通过对宏观理念的下沉，系统性协调多元基础设施的各个模块，推动兼具学理性和实践性的理论框架和行动指南。学术研究的常规操作是解构对象，以结构化来研究各模块。但这种结构化研究与现实社会中的融合性行动是统一的。基于宏观理念和现实资源共同制定行动方向与行事边界，在空间、时间和行动上保持一致性、连贯性和系统性，实现政略与战略的统一。通过聚合各类研究维度以及设计研究议程，本文希望“一带一路”“中观指引”的提出，能够提高诸如国际关系在内的各类社会科学研究成果的系统性和融合性，实现为各类重大工程提供指引的能力。

在实践上，本文希望为包括国家和发展改革委员会、商务部在内的各级项目主导单位提供参考，重新审视“一带一路”在内的国内外重大项目的发包和验收条款，突出辐射性作用，引导包括央企、国企在内的项目实施单位更加系统、务实和全面的开展相关工作。对于中央政府而言，可以以兼具战略性和系统性、前瞻性和务实性、全球性和本土性的“中观指引”为导则，指引和控制不同诉求之下的宏观战略构想与微观实践活动。具体来看，在“一带一路”视角下、以区域融合为导向的多元基础设施协同，不仅为国内重大生产力跨区域的合理和公平布局提供新机会、指引新方向，也可能为我国或全球多元产业要素集聚以及创新导向的内陆腹地或滨海湾区的发展路径，提供更具弹性和可操作性的行动指南。

此外，本文所提供的指南架构已在亚洲或二十国集团等全球性智慧城市排名，以及国内外智慧城市规划中得到采用，可指导国内外跨区域的城市群或智慧城市重大项目的规划、建设和运营实践。相信更有创造力的洲际经济走廊提议，以及包括金砖国家或阿盟在内更多全球或区域组织智慧城市评价体系相关研究，甚至我国或全球区域国别研究(Area Study)的新范式将受益于本研究成果。

总体来看，构建“中观指引”架构的努力将使各利益相关方将地区竞争的关注点从地缘政治学向地缘经济学转变，丰富全球治理手段、提升全球治理能力，维护各方所达成的外交成果、维系地区更持久和平，推动建设开放型世界经济秩序。这将为我国发展营造良好的国际环境，保障我国和全球共同从全球地缘政治变革、地缘经济发展中收获政治、外交和经济利益，推动构建人类命运共同体。

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