一、城镇化已进入“下半场”，空间有多大

近期，有海外媒体称“中国城镇化引擎正在熄火”，他们的主要依据是，近3年中国城镇化率年均提高仅为0.76个百分点，而此前20年这一数字年均保持在1.4个百分点。

单纯从数字上看，城镇化的速度确实放缓了。如果从1978年改革开放算起，我国城镇化进程历经40多年快速发展，取得了举世瞩目的成就。2023年，我国常住人口城镇化率达到了66.16%，提前实现了“十四五”规划目标。

如对照城镇化国际指标看，当前我国城镇化已进入“下半场”，但较城镇化初期，现在的对比基数变大了，体现到城镇化增速上自然也有所放缓，但这并不意味着我国城镇化已失去动力，恰恰相反，在提升城镇化质量和水平上，我们依然有较大的发展空间。

最新的国情数据可以支撑上述判断。目前，我国农村人口有4.77亿；第一产业就业人员有1.69亿，占全国就业人员比重为22.8%，农业劳动生产率为非农部门的1/4；城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.39倍，农民进城就业愿望仍然迫切，城镇化率提升还有较大内生动力。

国务院近日印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》指出，经过5年努力，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。从66.16%到70%，虽不足4个百分点，按照目前城镇化年均增速计算，实现这一预期目标难度并不是很大，但也绝非轻轻松松、敲锣打鼓就能办到的。

继续加快农业转移人口市民化，这是深入实施以人为本的新型城镇化战略的首要任务。目前，我国仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户。实施新一轮农业转移人口市民化行动，须统筹推进深化户籍制度改革和健全常住地提供基本公共服务制度，着力解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题，完善农业转移人口市民化激励政策，健全进城落户农民农村权益维护政策等。这些举措不仅有助于改善民生，还能在扩大消费、稳定市场、加大城镇基础公共服务设施投资等方面，释放内需潜力。

完善优化城镇化空间布局，是增强城市群、中心城市等区域经济与人口承载力的重要支撑。过去，城镇化的“上半场”主要依靠大城市推动；进入新发展阶段，需要以县城为主的中小城市和小城镇来接续，有必要通过人口与经济在区域间的合理分布，推动大中小城市和小城镇协调发展。具体来说，要分类推动城市群发展，有序培育现代化都市圈，转变超大特大城市发展方式，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

健全城乡融合发展体制机制，离不开城乡要素自由流动和公共资源合理配置。据测算，即便我国基本实现了城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。这意味着，走好城乡融合发展之路，需要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，加快构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，实现高质量的城乡融合发展。

推进城镇化的过程，也是释放巨大内需潜力的过程，对于促进消费和投资实现良性循环意义重大。据测算，我国城镇化率提高1个百分点，每年约可新增2000多亿元的消费需求，拉动约万亿元规模的新增投资需求。可以肯定的是，城镇化“下半场”，将是一个更加注重以人为本、突出城镇化发展质量的下半场。未来，城镇化仍将是中国经济持续前行的重要动力源。

二、基无可建，城市更新来了

近两个月来，城市更新密集出现在不同部委的官方表态中。今年6月，国家财政部公示了一批即将开展城市更新行动的城市，其中包括上海、杭州、成都等15个城市。

7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知（国发〔2024〕17号），对下一步城市更新提出要求。

8月2日，国新办发布会上，有关部门又重点提及城市更新的推进。

一家混凝土企业找到了谢东那里，主动寻求合作。

谢东是中交城市投资控股有限公司（下称“中交城投”）运营总监、中交新凤溪（上海）城市建设发展有限公司董事长，他所在的中交城投，正在参与上海的城市更新，紧锣密鼓推进目前上海规模最大的“城中村”改造项目之一青浦凤溪社区“城中村”改造项目。

他认为，有顶层“背书”的这波城市更新，能让钱流动起来，增加社会财富，带动庞大的上下游产业链回血。谢东说：“上下游企业有活儿可干，有利可图，才有冲动去借款。”

此轮城市更新针对存量，能刺激投资这一拉动经济的三驾马车之一，激发新的经济活力。

根据浙商证券测算，十四五期间城市更新预计能拉动15万亿以上投资。

（一）活水

今年6月，国家财政部发布《2024年城市更新行动评审结果公示》，从2024年起，中央财政支持部分城市实施城市更新行动。财政部、住房城乡建设部组织专家开展竞争性评审，首批拟支持的15个城市为石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。

透过上述消息，谢东认为，这一波的城市更新重点，在向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等，财政支持从资金渠道上为城市高质量发展提供了保障。

在他看来，城市更新某种程度是一个投资行为，和传统工程建设施工行为有本质区别。加上中央财政补助资金的扶持，城市更新拉动投资的效用会更明显。原来中国经济靠高铁、港口等在内的基础设施投资拉动经济增速，现在中国经济下行压力变大，更需要通过有效投资来刺激经济回暖，所以，聚焦在核心大城市的逻辑在此。

正在上海负责城市更新项目的谢东表示，从未来全国范围内城镇化发展趋势看，农村人口会往城市群、都市圈进一步聚集，也是遵循市场规律的体现，只有大城市才有足够的需求，有环境优势和产业聚集，投资才算有效。否则，在缺乏产业基础和人口的三、四线城市投资城市更新，会变成无效投资。

一旦钱流动起来，从城投企业，到建筑施工企业，再到产业链条上的其他钢筋混凝土建材等企业，以及久旱逢甘霖找活干的农民工，便有希望“回血”。

具体至A股市场，随着城中村改造项目的推进，相关产业和金融支持政策将进一步涌现，地方国资和具备城市更新能力（建筑设计、地下管网、园林规划、海绵城市等）的企业也会得以受益。

（二）转向

往改造上去，往存量上去。

谢东认为，未来城市更新的相关建设，将主要依赖于存量空间，而不再是增量空间。

按照国务院的最新要求，此轮城市更新的内涵包括推进城镇老旧小区改造、保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造、城市洪涝治理、城市生命线安全工程、绿色智慧城市建设，同时包括地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，以及城市燃气管道等老化更新改造，城市燃气、供热等发展规划及年度计划的完善等内容。

基建高峰期已过，基础设施建设饱和度变高，边际效益越来越低。城市更新则不同，只要城市还在运营，就会产生配套需求。

在项目的执行主体上，城市更新的主力军，越来越明显向资金实力更雄厚、抗风险能力更强的央国企转移。

在更新项目任务的主次上，此轮城市更新也发生了调整。

经济观察网发现，对比四年前住房和城乡建设部的城市更新目标任务，老旧小区改造只是排在第六位的任务次序中；但在2024年，这一改造任务，已经被国务院列为了首位。

城市更新也给建筑企业提供了转型的机遇，谢东用“城市合伙人”来描述自己，他所在的央企，尝试区别于传统房地产开发商和基础设施投资商，调转船头，向城市综合开发发展商转移。

（三）挑战

为了适应新政和中央的新要求，入围的一些地方政府正在做系统政策研究，准备调整当地的政策体系。

一名合肥地方政府人士认为，这一轮城市更新，地方政府会承担主体责任。与之相关的城市规划政策也会发生变动，以此来匹配此轮城市更新的政策要求，以及下一步的城镇化发展方向。

地方政府的深入介入，也支撑了国央企的顺利入局。

以上海为例，中交城投实施的上海凤溪城中村改造项目，地方政府便全面主导了征拆安置工作，以司法或行政手段保障土地征拆，动迁半年即签约2033户，签约率达93.39%。

地方配套的支持和调整，还涉及城市规划、土地政策、金融政策、税收政策等多方面，这些都会直接影响到城市更新项目的实施和运作。以土地政策为例，如果地方政府调整了土地使用规划，就有可能影响可用的土地资源。再以税收政策为例，一旦进行调整，也会直接影响城市更新项目的投资回报率。

对于企业来说，城市更新项目的成本也面临着新的挑战。

上述建筑央企人士举例：在项目实施过程中，项目成本会出现不稳定的情况，比如原权利主体众口难调，拆迁安置诉求和赔偿预期不稳定，再比如前期服务商发生的前期服务费用不稳定，以及项目实施周期不稳定造成资金沉淀。此外，实施过程中的政策及专项规划调整、项目建设标准变化也都会影响项目成本，一定程度也会带来超支风险。

在项目执行过程中，该人士还预判，受经济大环境波及、原材料市场变化或劳动力市场竞争等影响下，物价波动和人工成本变动也可能超出最初设定的范围，导致原有的成本控制策略难以执行。

基于此，项目执行方需要时刻监控成本变化，随之调整控制策略，确保财务状况在可控范围内。

再从收益端来看，城市更新项目收益结构的多元化，也会带来新的挑战。

目前，上海、广州等核心城市的城市更新需要开发商持有的资产业态和总量均呈上升趋势，且政府财政能力下降导致政府或平台公司回购能力不足。

该人士建议，下一步需要加强产业运营能力培育，通过对产业、商业、公园、新能源等不同业态的长期运营来补充项目收益来源，适时设立股权投资基金培育上市企业增加资本收益，使用REITs等金融工具，增加重资产处置的渠道，实现资金闭环。

同时，还需要关注交易结构、对赌博弈等合规风险。