编者按：我们无法想象一个疏于阅读的人能有华章问世，能有高论示人。唯有博览群书，才能登高望远、广引博征、触类旁通、左右逢源，才能厚积薄发，立自家之说，论自家之言。
经十四届全国人大常委会第十二次会议审议，增量政策“重头戏”终于问世：增加6万亿地方政府债务限额置换隐性债务，一次报批、三年发行；同时，连续5年从新增专项债中安排总量4万亿、每年8000亿的资金用于化债，二者合计直接增加化债资金10万亿。
如果不清楚债务限额、隐形债务、债务置换、专项债的含义，可以参考前期发文：《读懂一揽子增量政策：从债务置换、债务限额、隐性债务谈起》《一文读懂“专项债”》。
一、6万亿和4万亿的性质有什么不同
这6万亿元是债务限额，性质为专项债券限额，分三年安排，2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。原因是今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。
6万亿之外，还有分五年实施的总计4万亿，性质为专项债券。按计划，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。
地方政府债券分为两类:专项债券和一般债券，有什么区别呢？
地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类的话，通常可以分为一般债券和专项债券，是目前地方政府唯一合规的举债方式。区别主要有两点:①前者是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券，后者是指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券。②一般债纳入一般公共预算的管理范畴，专项债纳入政府性基金预算的管理范畴，所以，一般债用一般公共预算收入来偿还，专项债用政府性基金预算收入来偿还。
上面这段话好像涉及不少专业术语，这里一一解释：
1.一般公共预算、政府性基金预算的区别：
一般公共预算收入的主要来源是税收、财政转移支付。另外，还包括行政事业性收费收入等收入。行政事业性收费收入主要包括矿产资源补偿费、土地复垦费、污水处理费、车辆通行费、水土保持补偿费、诉讼费、特种设备检测费等。之所以特意提“行政事业性收费收入”这个词，是因为它和政府性基金预算收入有点像，但又有所不同，下面会简要介绍一下。
政府性基金预算收入的主要来源是土地出让收入和转移性收入等。通常土地出让收入在政府性基金预算收入的占比会很高，可能80%以上，可能90%以上，所以这些年我们有了土地财政的说法。另外，还包括:养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装等。
2.行政事业性收费、政府性基金有所区别：
行政事业性收费和政府性基金都是政府为提供特定社会公共产品和服务,参与国民收入分配和再分配的一种形式,是政府筹集资金的一种手段,是政府非税收入的重要组成部分。两者的主要区别:①收取方式不同。政府性基金一般不与被征收主体发生直接管理或服务关系;而行政性收费与提供具体服务或行使管理职责相联系。②收入特性不同。政府性基金属于非补偿性的,是政府凭借行政权力强制地、无偿地征收,与具有特定目的的税收性质相同,是比较典型的“准税收”;而行政性收费除专项收费外,一般具有补偿性特点。③收入来源不同。政府性基金的征收渠道和形式较多,既有以税收、价格为载体征收,也有按销售(营业)收入、固定资产原值、工资或政府非税收入的一定比例收取。而行政性收费收入一般只能来源于被管理或服务对象。④资金规模和使用方式不同。政府性基金征收数额一般都比较大,具有专门用途,严格实行专款专用,不得挪作他用。行政性收费数额一般较小,用于相关管理或服务中的开支。
二、化债本质在于重组债务的结构与期限
自2014年新《预算法》开前门、堵后门以来，地方债务已经历了三轮化解周期。虽然本次化债组合政策相比前三次的力度更大、范围更广，债务显性化程度更高，但本质仍是在不改变地方偿债责任的基础上，拉长久期、上移举债主体，即：通过金融组合政策拉长债务久期，通过调整接续债务的资金来源将举债主体从地方国企上移至省市财政。
债务不会凭空产生，也不会凭空消失。“化债”的全称是“化解地方债务危机”，化解的是危机，而不是把地方债务给“化没了”。可以参考前期文章：《读懂化债：从“国债、特别国债、增发国债、专项债、再融资债”谈起》，这篇文章掰开揉碎讲“化债”了。目前所探讨的置换债务，主要源自上一轮基建周期内地方、国企实施各类项目而产生，并在政府资产端形成了重要基础设施、产业园区等有效资产。借新还旧、以债还债的化债方式能缓解当下兑付压力、降低利息成本，但不能使债务消失，只是对于负债表中债务的“科目”调整。
若要搞明白债务置换具体是如何缓解兑付压力、降低利息成本的，那就需要参考前期发文：《读懂一揽子增量政策：从债务置换、债务限额、隐性债务谈起》。
三、化债的目的是为地方政府减负增肌
中国财政部部长蓝佛安明确，政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。对于实施这样一次大规模置换措施，他还指出化债工作思路的根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。
蓝佛安认为，从政策效应看，该措施能够发挥“一石二鸟”作用。一方面，解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出，据估算，五年累计可节约6000亿元左右。另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。
此外，系列化债措施还体现了国家对地方政府财政体制改革的坚定决心。长期以来，某些地方政府在财政上一直存在“借新还旧”的循环。这种循环虽然短期内能够维持地方政府的正常运转，但长期来看会加剧财政风险。因此，通过债务置换的方式为地方政府腾出空间，推动其进行财政体制改革和债务预算管理改革，是从根本上解决隐性债务问题的关键所在。
四、合规使用化债资金至关重要
近年来，地方政府债尤其是专项债持续放量。截至2024年9月，全国政府债存量44.5万亿，其中专项债28.3万亿；而回望2019年9月末，上述两数据分别是21.1万亿、9.5万亿。作为财政政策逆周期调节力度的重要实现渠道，五年间，专项债规模的年均增长率达到了约114%，在保障项目建设、稳定土地市场、化解政府债务等方面卓有成效。本轮提高限额后，2024年末地方政府专项债限额将达到35.52万亿，地方债在化解债务方面将发挥至关重要的作用。
也正是因为专项债常态化发行、使用范围不断扩容的特点，在实践中专项债存在着潜在的合规风险。据审计署统计，截至2023年末有至少522个专项债资金被挪用、597个将专项债作为资本金的项目未能有效带动投资，另有283个不具备实施条件的项目被纳入了专项债发行清单。归纳来看，用好地方专项中，要重点把握这三方面：
1.专项债用途要有“针对性”。专项债资金用途从最初的土储、棚改，到补充中小银行资本金、国家重大战略项目建设，再到化解隐性债务，其用途对应着不同发展阶段、内外部环境的主要矛盾点。保持专项债用途的针对性，防止将其与财政资金混同时用，是保障专项债达到效果的重中之重。
2.专项债收益要有“落地性”。对于匹配募投项目的专项债，在实践阶段存在着包装项目收益等情况，项目信息披露材料，项目的实际建设周期长、收益低，导致专项债实物资产收益率不达预期。当项目收益无法偿付利息，地方财政就需要筹措利息支出，导致专项债偿债资金来源异化、地方财政进一步承压。因此，要夯实地方债的偿债保障措施，要在筹备阶段就落实好专项债的付息来源，保障项目类专项债收益的落地性。
3.专项债规模要有“适配性”。专项债发行规模连年增加，地方政府、专项债使用主体重前端、轻后端，项目实施主体忽视政府债规模的客观存在，导致专项债规模与地方经济发展水平、债务率水平不匹配。统筹区域情况、资金用途情况，使地方债规模与区域实际情况相匹配，是长久发挥地方债调节机制的主动管理举措。未来五年内，将有10万亿化债资金通过专项债下解地方，同时仍有保障重点项目建设的专项债资金到位，专项债将成为财政化债资金、项目投资资金在央地间互动的重要渠道。要用好专项债，就要发挥其靶向准、针对性的特点，完善管理机制、合理运用资金、加强债务监测，防止以债化债过程中引发次生风险。
值得一提的是，最早提出10万亿概念的国务院发展研究中心原副主任刘世锦在最近的一次讲话中表示，当经济面临很大压力、短期内有可能快速下滑时，采取刺激措施是必要的，但是任何刺激措施都是有代价的，采取刺激措施是为改革争取时间和空间。“只有刺激，没有改革，长期看解决不了我们面临的需求不足问题。但是我们看到一种倾向，对刺激感兴趣，对改革不感兴趣。”或许，对中国经济而言，真正的王炸并不在刺激措施上。
