编者按：我们无法想象一个疏于阅读的人能有华章问世，能有高论示人。唯有博览群书，才能登高望远、广引博征、触类旁通、左右逢源，才能厚积薄发，立自家之说，论自家之言。![]()
10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会。会上，财政部部长蓝佛安表示，财政部将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。这项政策被称为“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”，位列一揽子增量财政政策之首，足见其分量。①债务置换：以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的银行贷款等隐性债务的过程。政府债券发行规模受限于地方债务限额。化解地方债相关措施可以用“时间”换“空间”形容，通过合理分配资金、延长债务期限，让地方存量的债务压力随着地方发展而得到化解，实现“以投资促进发展、以发展消化债务”的良性循环，在整体上提升地方经济运行效率。②地方债务限额：债务限额即中央对地方政府发行债券采取限额管理，举债余额不得突破限额。此次财政部出台政策，要增加“债务限额”，也就是增加地方政府预算体系借债的“天花板”。这样一来，地方政府可以直接在政府预算体系里面发行地方债。
③地方隐性债务：地方政府通过融资平台进行非直接政府渠道的借款，比如通过城投公司等平台。由于这些债务并没有被列入政府的正式预算体系，所以就被称作“隐性债务”。地方政府为了推进基础设施建设、改善民生等项目，往往需要大量资金支持。但是，有时政府专项资金预算并不那么充足，并且，一些基础设施的投资回报周期较长，所以，地方政府就会出现“缺钱”的情况。城市还需要继续建设，经济还需要继续发展，在这样的情况下，地方政府就会通过其他融资平台进行非直接政府渠道的借款。这种债务本质上是地方政府为支持公共项目或经济发展的融资行为，尽管隐性债务表面上看并不属于政府债务，但地方政府仍是这些债务的实际还款责任人。这些“隐性债务”积累得多了，地方政府的资金运转就难了，往后再发展其他城市建设也更缺启动资金了，所以需要及时处置、化解风险。①当利率下降时以“低息债”置换“高息债”：地方政府为了避免即将到期的高息债务带来的还款压力，通常会选择通过发行低息债券来置换旧债，这样不仅延长了还款期限，还能够节省利息支出。比如，有些地方政府此前发放的债务利率较高，而随着市场利率下降，政府可以用新的低息债券来替代旧债，实现“新旧债务”置换，从而减轻财政负担。②把“隐性债”转化为“显性债”：地方政府可以按法定程序发行地方政府债券，偿还掉此前通过融资平台向银行等金融机构的借款，把“隐性债务”置换为地方政府财政账目上的“显性债务”，让债务更加公开透明，风险更加可控，从而更好地服务于经济发展。2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。而这一次即将实施的“隐性债”转化为“显性债”措施，区别于以往每年在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券支持化解存量政府投资项目债务，是属于一次性增加较大规模债务限额来置换地方政府存量隐性债务，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。债务置换不是简单的“借新还旧”，而是在防范债务风险的同时，优化债务结构、降低利息负担、缓解支出压力。通过债务置换，地方能够腾出更多财力促进经济社会发展，巩固基层“三保”、支持重点项目建设。此外，置换地方政府存量隐性债务，有利于隐性债务显性化，促进地方债务管理更加透明、规范。当前有必要通过新一轮大规模债务置换，优化地方债务结构、降低债务付息压力，推动地方政府工作重心逐步从化债化险转移到发展经济和提供公共服务上来，从应急状态回归正常状态。在当前防范化解地方债务风险的大背景下，地方政府面临着诸多严峻挑战。房地产处于调整转型期，房地产相关税收、土地出让收入等收入来源受到较大影响，地方财政收支缺口扩大，地方债务还本付息难度加大。同时在化债政策要求下，地方政府主要精力在于压降债务规模，发展经济的能力和积极性受到影响。经济学家罗志恒表示：要将更多的新增债务资金投向投资回报较高的项目，额度分配向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜。这也体现着缓释地方债务压力，要在发展中解决问题的思路。专项债和一般债不同，作为地方政府债券的一种，它是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。罗志恒对近年用于项目建设的专项债投向做了梳理：专项债的投资领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等多个领域。背后的逻辑，就是要优化资金配置体系，提高财政资金使用效率。尽管地方政府举债的初衷是为了促进经济发展，但并不是所有的投资项目都能带来足够的回报，有些低效或回报周期较长的项目会加重地方财政的负担，从而影响地方本可能的建设。所以，未来新增的债务限额，将更倾向于那些有更明确的回报预期、能为地方经济带来经济和社会收益的领域。2024年，财政部也在不断优化地方政府专项债券投向领域，将地方政府专项债更多投向新能源、新基建、新产业领域。除了领域多元化以外，专项债的期限还明显向“中长期”转变。近年来，10年以上期限的专项债发行量显著增加。这就是化解地方债务压力，进一步激活地方发展的又一举措。延长还债期限，这就缓解了债务集中到期后地方政府偿还的压力。而且，很多专项债用于部分准公益性项目投资，建设周期和回收期较长，需持续投入资金，延长还债期限可以更好匹配项目资金需求，进一步释放地方配置资金的空间。党的二十届三中全会要求，完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。①充分发挥政府举债融资的积极作用。适度、规范的举债融资有利于保持对经济社会高质量发展的必要支撑，要统筹发展和安全，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，加强地方政府法定债务管理，充分发挥债务资金效用。当前，有必要合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，更好发挥专项债券扩投资、补短板、惠民生的作用。②加强对违法违规举债问题的监督问责。禁止各种变相举债行为，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存量隐性债务，推动建立统一的长效监管制度框架，不能“一边化债、一边新增”。对新增隐性债务、化债不实等问题，要进行严肃追责。此次的一揽子增量财政政策提出的“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”措施，就是即将开展的第五轮债务置换。第一轮（2015-2018年）：2014年修订的《预算法》赋予地方政府举债的权力，且规定举债的唯一方式是发行地方政府债券，通过发行债券置换非债券形式的存量政府债务。第二轮（2019年-2021年9月）：建制县化债试点。2017年7月，官方首次提出“隐性债务”的概念，并于2018年底开启隐性债务化解工作，通过发行置换债券和特殊再融资债券开展建制县化债试点工作。与一般再融资债券相比，特殊再融资债券的资金用途由“偿还到期地方政府债券本金”（法定债务）变为“偿还地方政府存量债务本金”（主要是隐性债务），同时不再列明被偿还债券具体信息。第三轮（2021年10月-2022年6月）：北上广全域无隐性债务试点。北京、广东和上海分别发行3252.3、1134.8和654.8亿元特殊再融资债券，合计发行规模达到5041.8亿元。其中，广东、北京分别是全国首个和第二个公开宣布隐性债务清零的省份；上海尚未对外公开表明是否完成隐性债务清零任务。正在进行的第四轮债务置换（2023年10月以来-今）：2023年10月以来，各地合计发行特殊再融资债券超1.5万亿元。2023年7月24日，中共中央政治局会议提出“一揽子化债方案”后，特殊再融资债券超预期发行，助力地方隐性债务显性化。此轮特殊再融资债券额度主要向债务压力较大的省份倾斜，助力地方政府优化债务结构、降低付息成本，防范化解地方债务流动性风险。①防范化解债务风险并不意味着简单缩减债务规模本身，而是化解风险。通过优化债务结构、降低融资成本、延长债务期限等方式能够降低风险。地方政府在维持必要融资规模的同时，必须加强对债务流动性风险的管理，避免债务危机的发生。②坚持在发展中化债，而非化债中发展，避免刚性化债引发的可能收缩效应，以时间换空间。简单看债务到期时间集中，容易得出债务风险大的结论，但延长债务到期时间，聚精会神谋发展，债务风险将逐步下降。③不必过于恐惧地方债务规模，从地方政府视角看债务规模很大、风险很大，但从全国视角看，由于中央政府杠杆率偏低、中央举债空间大，中国政府负债率低于国际主要经济体水平，而且我国债务主要是内债，风险低。④隐性债务显性化后更加公开透明，本身就是降低风险，同时有利于监管部门更准确地评估风险并采取精准举措；发行新的政府债券置换原有高成本的隐性债务，降低了付息压力。⑥债务置换需根据地区债务风险进行差异化管理，因地制宜。在债务置换过程中，应充分考量不同地区的经济财政实力以及债务风险状况，施行差异化的置换策略。⑦拉长债务到期时间、降低债务成本只是治标之策，目的在于缓解流动性风险，腾出发展时间和空间，关键是能否抓住腾出的战略时空，核心是提高债务使用效率，同步建立起债务管理和问责制度的必要保障。⑧长期来看，要从根本上解决地方债务问题，要从财政体制、债务管理和城投转型三个维度出发遏制地方隐性债务的产生。要稳定宏观税负、厘清政府与市场边界、上收中央事权和支出责任、对人口流出的区县进行机构合并等，建立债务与资本预算，加快城投转型。
