编者按：这个世界，就是个草台班子。只要你够努力，只要够幸运，王侯将相，富贵寡头，你也行。不要躺平，不要悲观，不要低头，努力奋斗，一切皆有可能。
![]()
近两年，经济运行困难与三个资金链不转有关。一是房企部门资金链不转了，多数房企紧张，少数出现断裂，对此，当局正在全力保房企融资。二是居民部门资金链不转了，居民努力存钱、减少花钱，对此，当局在降房贷利率，加大对困难群体的支持力度。三是地方政府部门资金链不转了，为此，当局在全力推进化债。
一、当前地方债务现状
1.政府债务的四个典型事实：①2008年后政府债务规模一直在扩大；②在央地结构上，地方债务占比非常高；③地方债务当中存在大量的隐性债务；④与其他国家举债主要用于经常性与福利性支出不同，我国举债资金主要用于基建投资，基建投资可以形成资产，但能否形成有足够回报率的资产尚且存疑。
2.政府债务的新特征和新趋势：①开“前门”并未有助于堵“后门”；②隐性债务变得更加隐蔽化；③显性债务风险尚在可控范围之内，但是长期需要防范；④隐性债务的流动性风险加大；⑤地区间风险分化。
3.政债务管理体制存在的问题：①财政体制的根本矛盾还未得到缓解，地方政府的事权和财权仍旧存在着严重的失衡；②以债谋增长的发展模式尚未转型；③债务管理体制尚未健全，存在较强的行政约束，导致地方政府债券出现“国债化”和“转移支付化”两个特征。
一般来讲，中央和地方财政关系包括三个方面：一是收入划分，也就是以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排；二是财政事权和支出责任划分，也就是事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，事和钱都分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节，如果地方收入不能满足干事的需求，如何通过科学规范的转移支付得到弥补。1.关于收入划分。为避免扭曲市场并调动地方积极性，主要按照税种属性划分各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，如房产税、市政税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或中央按照较高的比例分享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为中央收入或共享收入，共享时中央占比一般较高。2.关于财政事权和支出责任划分。政府间财政事权主要按照三个原则进行划分。一是受益范围原则。如果某项支出对区域外的其他地方产生影响，具有一定外部性，就应当由更高级次的政府承担。二是信息复杂程度原则。信息获取和处理越复杂、越可能造成信息不对称的事务，越应由地方特别是基层政府负责。三是调动积极性原则。财政事权划分要充分体现权责匹配，有利于各级政府积极主动履行职责和激励相容，实现总体利益最大化。3.关于转移支付。按照收入和财政事权划分基本规则，通常形成中央财政事权有限但财力相对集中、地方财政事权较多但收入有限的格局，产生纵向的财政不平衡。同时，地区间经济发展差异较大，按统一规则划分收入后，地区间财政收入苦乐不均，形成横向的财政不平衡。为此，需要运用政府间转移支付加以调节。从国际通行做法看，转移支付通常包括一般性转移支付和专项转移支付两类，前者属于无条件拨款，后者需要按规定用途使用。一般性转移支付主要用于对地方事务的补助，专项转移支付主要用于中央委托事务、中央和地方共同事务以及需要引导和鼓励的地方事务。1.通过财政资金偿还。主要来自年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等，事实上自2021年以来地方政府土地出让金收入下降对偿债资金来源造成拖累，部分中西部省份城投偿债压力较大。2.出让国有资产权益。通过出让国有企业股权获得收益偿还债务，典型案例为“茅台化债”：2019年12月、2020年12月茅台集团两次公告无偿划转上市公司共计1.0亿股股份（合计占贵州茅台总股本8%，按当时市价计量市值约为1600亿元）至贵州国资。但该方式可行性取决于地方资源条件。3.利用项目结转资金、经营收入偿还。由地方企事业单位通过自身经营收入偿还，取决于企业自身经营能力。4.债务转化。促进城投转型，将地方政府隐性债务转为企业债务，通过经营性项目运营收益偿还，对项目现金流要求较高。5.债券置换或展期。通过再融资债券、国开行和商业银行贷款等置换高成本债务。6.破产重组或清算。对城投进行破产重组，债务出现实质违约，部分债权人可能承担一定损失。
城投化债作为“一揽子化债”的核心任务，将在“一揽子化债”的总体监管框架下推进，主要路径可分为三大类：一是财政化债；二是金融化债；三是转型化债。近年来地方财政增收乏力，土地市场景气度较低，刚性支出不减反增，债务集中到期偿付压力又比较大，很多地方（尤其是区县）债务风险高企，以财政资金助力城投化债的空间很难进一步拓展。因此，多数地方选择通过将政府持有的资产变现来补充化债资金，不过这种方式的效果的分化也很明显，对于缺乏实力较强国企、大量优质经营性资产的区域而言，带来的资金增量非常有限，难以有效推动化债进程。城投化债的进程中，金融化债后续还将发挥更大的积极作用。除了债务重组、置换、AMC化债、央行SPV外，金融机构参与城投化债还有其他路径。比如，地方政府与银行等金融机构签订全面战略合作协议，由其对辖区内城投提供更多授信及信贷支持（尤其是中长期贷款）；再比如地方政府与保险公司合作，通过保债计划将大规模的长期、低息保险资金引入当地城投，用于项目建设运营的同时，还能将部分资金用于补充营运资金。不过，无论具体采用何种形式，金融化债都需要遵循市场化、法治化的大原则，“自接自盘”难度尚可，“替他接盘”则尤为艰难。而且，若不涉及本金部分豁免，金融化债实则无法压降债务本金规模。由于成功转型并非一朝一夕就能实现，这决定了转型化债某种程度上更像是美好愿景。不过，这并不代表转型化债没有可行性，只是需要更科学地制定转型化债的目标任务，使其更符合城投的生存现状和发展形势。转型化债的目标并不在于短期内让城投摇身一变能够“赚大钱”去偿还债务，而是让城投通过重塑业务模式、优化收入结构获得市场化经营主体或产业类主体的身份，更顺利地实现融资接续和新增，同时伴随着造血能力和盈利能力的逐渐增强，得以使用经营收益和较低成本融资将债务风险压降至适宜的水平。
目前，城投公司与地方政府之间并未实现真正意义上的信用隔离，其以破产重整或清算的方式处置债务将严重损伤所属区域的信用，对当地国企的新增融资和借新还旧产生极大阻力，因此各地城投对第四类化债路径的运用均避之不及，都不愿意成为第一个“吃螃蟹的人”。
