编者按：我们无法想象一个疏于阅读的人能有华章问世，能有高论示人。唯有博览群书，才能登高望远、广引博征、触类旁通、左右逢源，才能厚积薄发，立自家之说，论自家之言。
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资金跟着项目走，项目是推进高质量发展的重要载体和强大引擎。抓项目就是抓发展，谋项目就是谋未来。按照我国投资管理体制改革的规定，投资项目分为政府投资项目和企业投资项目。本文仅针对政府投资项目进行说明。在长期发展实践中，不少地方的项目谋划工作仍然存在比较突出的问题：①不愿谋。一方面是思想上没有引起足够的重视，另一方面也不乏一些同志出于缓解工作压力等方面考虑而影响项目谋划积极性。②不会谋。项目谋划工作具有专业性和综合性的复合型特点，对于从业人员综合能力有较高要求。各部门具体谋划项目的同志基本都专精于本部门业务工作，一般比较擅长业务技术，宏观思维不够，对经济、政策与投资管理方面的理解和把握方面略显不足，谋划出的项目往往存在定位不清楚、方向不合适、内容不规范、考虑不全面等问题，难以形成有效成果。③谋不好。主要表现在谋划出的项目数量少、规模小、质量不高、土地或资金要素难保障、难以获得上级政府资金支持等，从而影响争资立项效果。《政府投资条例》明确规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。从地方政府的角度出发，政府投资项目在谋划之初往往都会优先考虑到争取上级政府资金支持。而要成功争取上级资金支持，所谋划的政府投资项目一般至少要符合类型与方向合适、规范性好、规模较大、成熟度高的特征。①类型与方向合适是指，所谋划的政府投资项目要符合相关政府投资资金支持的方向和领域。②规范性好是指，项目投资主体、项目名称、建设内容与规模、投资估算等符合相关的规范标准，特别是杜绝负面清单。③规模较大是指，一方面是指项目投资规模应达到一定的额度，特别是中央预算内投资，往往要求项目投资规模要达到一定额度才符合支持条件。另一方面是指项目投资规模要相对较大，上级政府以有限的资金在面临众多项目时，出于集约和效率的考虑，往往会择优进行支持，而其他条件相对一致时，投资规模就是很重要的一个指标。④成熟度高是指，项目的要素保障比较到位，特别是用地和配套资金等，要能够顺利具备开工条件。上级资金支持项目的目的是为了能够加快项目落地，尽快形成实务工作量而带动经济发展。实践中，上级资金优先支持的一般都是在建项目或者已经具备开工条件的项目。地方政府系统、全面、有效开展政府投资项目谋划工作应重点从以下方面着手。①围绕补齐短板谋划项目。《政府投资条例》所规定的政府投资资金的范围就是补短板所要考虑的领域。而补短板要考虑的，一方面是对当地在政府投资领域内的缺失项目填补空白。例如，当地还没有与外部骨干交通网络连接的主干道路，就可以谋划此类项目。另一方面是针对当地现有的政府投资项目服务能力、功能等进行提升。例如，当地基层公共医疗服务体系涉及的相关设施、设备需要升级改造等。②围绕产业配套谋划项目。虽然产业类项目不属于政府投资范围，但是产业的发展不是孤立。为了更好培育产业发展，打造产业集群，必然需要一系列配套的基础设施和公共服务等方面的支持。例如当地产业园区内的道路、管网等基础设施，以及服务于产业园区的公共交通、人才公寓等。特别是重大科技项目的落地和培育，往往需要针对性打造相关的基础设施、工作环境和应用场景等。③围绕发展规划谋划项目。规划是政府对未来发展的一种前瞻性谋划和战略性安排，是要大家共同努力的方向。各地都有自己的五年发展规划纲要和相应的专项规划以及配套的重大项目，围绕这些规划的方向、路径和重大项目，谋划拆解项目也是一个重要的方法。④围绕区域融合谋划项目。区域融合是指跳出当地的行政圈子，在更大的区域范围的视角下谋划项目，例如都市圈、城市群，或者更大范围的某某片区范围。一方面是基础设施和公共服务的辐射延伸，例如交通的贯通、物流的中转、流域综合治理等。另一方面是作为区域经济中心或者其配套功能区，围绕培育打造相关中心或配套功能而谋划的公共领域项目。第三是对于区域性重大项目的谋划。例如：交通枢纽、码头、机场、电厂等。⑤围绕先进典范谋划项目。太阳底下没有新鲜事，创新就是率先模仿。区域发展不平衡不充分是我国当前面临的一个客观现状。发达地区的今天就是欠发达地区的明天，先进地区经验就是后进地区榜样，示范地区的样板就是其他地区的参考。在项目谋划过程中，广泛借鉴参考同类地区样板示范，或者先进地区的是发展经验，对很多地方来说都是很好的方法。⑥围绕资金政策谋划项目。近年来，国家在积极扩大有效投资方面，不是搞“大水漫灌”式的强刺激，而是聚焦经济社会发展的关键领域和薄弱环节，精准有序实施。同时不断扩大支持范围，优化调整投向领域。要想顺利争取到上级资金支持，在谋划政府投资项目的时候，除了前五个方面内容之外，还要重点考虑各类资金支持政策的投向领域以及标准和要求。例如中央预算内投资、地方政府专项债资金、超长期特别国债、特别国债、政策性贷款，以及其他各业务口的专项资金等，所支持的领域各有侧重，支持标准和要求更是各不相同。因此，在谋划政府投资项目，特别是要争取上级资金支持的时候，应该重点对相应的资金支持政策进行全面、充分的把握。⑦围绕考核的任务目标谋划项目。政府开展投资项目谋划工作，既是经济社会发展的需要，也是工作任务的要求。各地往往在各领域都会有一些项目要求或任务，如果当地在某一项任务方面的项目现状和上级安排的任务目标还存在一定差距，那么就要围绕缩小、消除差距，甚至超额完成任务来谋划项目。地方政府在日常开展项目谋划工作的时候，一般有三种常见模式。一种是由发改部门的个别同志凭借自身的突出能力和多年沉淀的业务经验谋划项目。第二种是由发改部门牵头组织，由各部门、乡镇和园区管委会各自谋划，然后提交至发改部门汇总整理。第三种是由发改部门牵头委托第三方咨询机构主导实施项目谋划工作。以上模式各有特点，也都是各地结合自身情况的选择。但是无论采用哪种模式，做好以下共性的做法和要求，对于项目谋划工作来说都是事半功倍的。①要充分解放思想。项目谋划工作是一项开放性的工作，参与工作的相关人员，特别是政府的领导干部一定要充分解放思想。只有打开了思想的桎梏，才能广泛拓展思维。一方面是要正确认识项目谋划工作对本地经济社会发展的重要性。另一方面要端正工作态度，坚守使命担当，发挥主观能动性。第三是要敢于突破、挑战固有思维和认知，跳出当下，跳出当地，以高站位、前瞻性的视界筹划当地当下的发展。②要精准把握政策。宏观形势和政策是项目谋划工作的基本前提，特别是想要争取上级资金的政府投资项目，更应该正确判断当下宏观形势，精准理解和把握资金支持政策。锚定拟争取资金的方向和领域所对应的政策内容，精准包装申报才能提高胜算。③要全面摸清家底。这是开展项目谋划工作的基础。要全面了解当地经济社会发展的各个区域、各个领域和各个方面，特别是问题和短板，才能从实际出发，梳理出迫切性需求、改善性需求和前瞻性需求，集中优势资源和力量，突出重点谋划包装和申报。④要广泛沟通协作。项目谋划工作影响重大、涉及面广，需要所有相关参与方共同协作才能达成好的效果。一方面是政府领导和各业务部门之间，以及各业务部门和职能部门之间的广泛沟通协作。另一方面是要善于借助第三方力量。首先要筛选合格且具备相应实力的第三方机构进行合作。其次双方的合作模式不一定非是委托第三方主导项目谋划工作，也可以结合当地实际情况，采用谋划前期的政策解读培训、谋划过程的技术咨询指导，或者是针对政府谋划出的结果提供把关建议等方式，既能针对性解决实际问题，又能最大限度节约政府费用。⑤项目入库管理。政府在项目谋划工作方面的考核一般也是按照基本项目盘子规模和转化率两类指标进行的。地方政府可以将项目按照生命周期中的不同阶段，纳入对应项目库进行常态化管理和推进，可以在一定程度上缓解以往运动式谋划项目的压力。例如可以划分为谋划库、储备库、前期库、开工库、在建库、竣工库、投产库等，根据最新形势和政策，实时谋划、分批推进。⑥强化要素保障。做好要素保障服务是项目落地生根的前提。建设资金和用地是影响项目落地的关键影响因素。谋划和推进项目落地是地方经济社会发展的需要，解决项目要素保障问题也不应该是项目单位自己的事情，当地政府要建立要素保障统筹协调机制，凝结当地全力保障项目落地。⑦预留前期经费。前期工作费用影响到项目前期工作的内容、质量和进展。虽然项目前期费用在项目总投资中占比很小，但是对于财政并不宽裕的地方政府来说，也是一笔不小的开支。为保障政府投资项目的立项审批等前期工作顺利开展，政府在每年预算中提前预估和安排好项目建议书、可行性研究报告等前期工作所需的费用。2019年4月14日，国务院总理李克强签署国务院令公布《政府投资条例条例》（以下简称《条例》），自2019年7月1日起施行。该《条例》专门规范政府投资行为，是我国政府投资领域第一部行政法规。司法部、发展改革委负责人就《条例》的有关问题回答了记者的提问。 政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。党的十八届四中全会决定中明确提出制定和完善投资管理方面的法规。2016年10月，国务院公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，将企业投资项目纳入了法治轨道。制定政府投资条例，将政府投资纳入法治轨道，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求，对于依法规范政府投资行为，充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，激发社会投资活力，具有十分重要的意义。一是坚持深化改革，认真贯彻落实党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，确保立法与改革决策相衔接。二是坚持突出重点，围绕政府投资范围、投资决策、项目实施和事中事后监管等关键环节，确立基本制度规范，做到既有遵循又避免繁琐。三是坚持统筹兼顾，相关制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。③《条例》如何界定政府投资范围，确保政府投资聚焦重点、精准发力？科学合理界定政府投资的范围，是《条例》需要解决的核心问题之一。政府投资范围直接涉及政府和市场关系，在这个问题上必须坚持“有所为有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利。为此，《条例》明确规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域，《条例》还规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。同时，为发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，激发社会投资活力，《条例》规定国家完善有关政策措施，鼓励社会资金投向公共领域的项目。 针对政府投资的性质、特点和实践中存在的问题，《条例》规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金；安排政府投资资金应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《条例》作了三方面规定：一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。为进一步深化“放管服”改革，提高决策效率，《条例》规定审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台）办理政府投资项目审批手续，列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。对相关规划中已经明确的项目，部分改建、扩建项目，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目，可以简化需要报批的文件和审批程序。采用投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。⑦针对政府投资项目实施中存在的问题，《条例》作了哪些规定？为确保政府投资项目顺利实施，《条例》坚持问题导向，主要作了三方面规定：一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。二是政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。政府投资项目直接关系公共利益，必须加强事中事后监管。为此，《条例》规定投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制；项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。
