为何重启？有何不同？一文读懂“土储专项债”
健康
2024-11-16 08:31
江西
编者按：我们无法想象一个疏于阅读的人能有华章问世，能有高论示人。唯有博览群书，才能登高望远、广引博征、触类旁通、左右逢源，才能厚积薄发，立自家之说，论自家之言。10月12日，财政部在新闻发布会上宣布进一步放宽专项债在土地收储方面的使用范围，这标志着“土地储备专项债券”的全面恢复发行。那么，土储专项债究竟是什么？它是如何影响土地财政运作的？在当前背景下，这一举措又具有怎样的意义呢？土地储备是指地方政府依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土储专项债则是地方政府为土地储备发行，并以土地出让收入等政府性基金预算收入作为偿债来源的专项债券。土地出让收入是地方政府财力的主要支柱，而土地储备工作是土地财政的重要环节。土地前期的收储、开发以及储备管理都需要时间和资金投入，而土地出让相对滞后，因此产生了跨期融资需求。土储机构通过收购、置换、回收等方式获得土地，并进行一级开发，最终有计划地交易储备土地并获得土地出让收入。在获取土地交易收入之前，需要土储融资提供资金。1.可以缓解地方政府资金压力，维护基金预算跨期平衡，配合地方政府做好规划衔接。对于地方政府而言，政府性基金预算收入中最重要的部分是土地出让金收入，目前已经连续三年负增长，到2024年8月地方本级的土地出让收入累计同比-25.4%，地方财力显著承压，叠加地方债务的规范化和平台转型，恢复土储专项债以补充土储资金缺口，帮助土储融资和土储工作推进，对于政府性基金预算的跨期平衡有很大帮助，也便于地方政府做好中期规划的衔接。2.降低城投资金占用和债务负担，解决地方国企和城投被动拿地但又无法开发的困境。土储专项债还有利于改善城投与地方国企债务压力，引导增量资金导向实体。一是利用土储专项债资金，收储城投和地方国企所持有的未开发土地；二是专项债资金偿还存量隐性债务项目的政府拖欠工程款；三是土储专项债直接用于开发新的土地，推动土地收入加快回笼，并支付城投相关费用。前期地方政府通过城投或者地方国企购地稳定地产市场，但我们认为假如所购土地没有实际用途、实际项目对应或者城投没有开发能力，土地出让收入虽然形成增量，但地方政府可能通过其他形式将这部分收入返还城投，形成空转，或将加大地方政府债务风险。3.可以侧面解决新增地方债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率。发行新增专项债最重要的出发点是弥补地方财政收支缺口，改善预算跨周期平衡。现实情况或是新增专项债发行难度愈发提高，资金闲置问题较为严重。专项债不能用于商业化目的的项目，而且项目未来现金流需要基本覆盖债务本息支出，未来收入核算时主要对应基金预算收入。但从结果来看，专项债投向与政府性基金预算收入结构有较大差异，或意味着地方“缺项目”问题越来越严重，新增专项债发行难度也较高。2021年以来的中央审计工作报告持续披露专项债的资金闲置、使用效率低以及投向不合规问题。进一步参考省市审计报告表述，相关问题可能比中央审计结果更为严重。4.利用专项债券资金收回收购土地，盘活存量，可以助力稳定房地产市场。首先，通过重启土储专项债帮助地方政府增加土地储备，可以减少市场存量房地产用地规模，更好发挥土地储备“蓄水池”和投放调解的功能，稳定市场预期。在土地供应紧张的情况下，通过稳定供应土地能够平抑房价波动，避免房价大幅度涨跌。现今房地产市场正在降温，附着于房地产市场的金融属性逐步褪去。虽然房价不再大涨，但其持续走低的后果也不容小觑，长此以往，人民的资产将出现不断缩水的问题。而土储专项债的重新启动有助于调节房价，逐步稳定财政收入和地方经济发展。同时，可以增加资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房。1.停发前的土储专项债主要用于新增土地的储备，以支持未来城市开发和基础设施建设。在政策背景层面，2017年7月至2019年9月是土储专项债的主要发行阶段，此期间土地储备成为专项债的重要投向领域。随着地方政府债务规模的不断膨胀，中央与地方政府的借债行为进行了严格管控。为防范金融风险，优化资金配置，促进经济健康发展，引导资金流向实体经济，遏制房地产市场的非理性扩张，2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。其次，监管部门关注以土储名义举债可能涉及到债务资金空转，没有有效形成实务工作量的问题。自此截至2024年10月，土储专项债进入停发阶段。暂停土储专项债的发行可以减缓地方政府债务增长速度，降低财政风险。在宏观政策调整背景下，政府通过重新分配资源，将更多资金投向其他领域，从而减少对土地财政的依赖。2.重启后的土储专项债主要用于回收符合条件的闲置存量土地，包括企业不愿、无力开发的商业用地、住宅用地等。确有需要可用于新增土地储备。在政策背景层面，为缓解地方财政压力、稳定房地产市场，于2024年10月，财政等多部委明确表示土地储备项目可以申请专项债，支持地方政府使用土储专项债收储符合条件的闲置土地。此外，国务院新闻发布会上对收购的存量土地再次组织用于房地产市场的，确有需求才可以投放，且必须控制在收回收购总量的一定比例内。发行土储债一般当地县财政部门带头，土储中心配合完成。1.材料制作。申报材料包含如下文件：①地储备专项债信息披露文件；②土地储备专项债法律意见书；③土地储备专项债资金评价报告；④土地储备专项债信用评级报告。一般由地方财政局编写，介绍整个土储项目的整体情况，资金融资需求以及风险控制等。法律意见书由专门的律师事务所出具，对整个项目的合法合规性进行审查；资金评价报告由专业的会计师事务所出具，对整个项目的资金平衡作出测算和评价、审查；信用评级报告由专门的信用评级公司出具，对该债券进行信用风险评级。2.财政厅审核。地方财政局将材料初步完成后，交由财政厅进行初步审核。有些省市财政厅会提前将材料交由发行场所的相关部门进行审核。比如这期地方政府债将在上海证券交易所发行，那就可以先发到上交所的相关部门审核。3.正式招标发行。审核通过后，将材料在上交所挂网，五个工作日后正式招标发行。1.加快摸清存量闲置土地基本情况。盘查梳理闲置土地资源，理清各闲置土地位置、面积、权属人情况与申请收购意向、土地通平情况、土地规划与开发利用情况、闲置原因等。可利用无人机等技术手段，对疑似闲置地块逐一调查并现场拍照，通过与土地历史影像套合比对，核实分析相关信息后对土地现场进行复核，确保摸排信息准、数据实、质量高。2.制定未来年度土地储备计划。依据国土空间规划及各类专项规划，分析当前实际和市场状况，以保障土地市场的有效供给和调控为目标，在充分考虑储备资金和潜力的基础上，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地，编制未来年土地储备计划，合理确定未来一年土地储备规模。初步摸查土地储备项目土地面积、是否闲置、土地权属情况、房屋征拆量、土地通平情况、现行规划等，形成土地储备计划。3.土地收储方案审议报批。对于存量闲置土地，由土储机构委托有资质的中介机构或者会同相关单位共同委托有资质的中介机构，对有申请收购意向的存量闲置土地开展土地评估，按照《土地储备管理办法》要求，由土储机构与土地使用权人根据土地评估结果协商收购土地的补偿标准，报规划主管部门和财政部门确认存量土地收储投资金额。对于新增收储土地，按照政府发布的土地征收相关补偿办法初步匡算土地收储投资金额。土储机构结合存量和新增拟收储土地投资金额拟定土地收储方案，报规划主管部门审核后，提请上一级政府审议批准。4.推动土地收储项目立项。纳入未来一年土地储备计划的项目，按照一般政府投资项目实行立项审批管理的办法立项，立项可采用两种方式，一是直接编制土地储备实施方案，报上一级政府批准后，可作为立项依据；二是编制土地储备项目建议书报发改部门审批。项目立项后，纳入年度土地储备项目投资计划。5.加大防范风险能力建设。以土地出让收入为主要偿债来源的专项债框架存在一定的问题。在国务院常务会议叫停土储债之前，如是金融研究院在《中国城市金融发展指南》中称，土地出让收入容易受到房地产市场的影响，尤其国有土地价值比较高，价格也在不断波动，当市场低迷时土地价格下降，土地出让收入无法达到预期收益，反而加剧财政风险。其次，随着国家对于房地产宏观调控政策的持续和城市建设用地增量规模的缩小，土地出让收入的增长空间有限，如果没有其他替代性的基金收入来源，专项债的未来发展必将面临瓶颈。不过，在全国大力推行城中村改造背景下，专项债用于土地收储在具体执行上，抓手可以是协同推进城中村改造。城镇化率依然有提升的空间，城市高质量发展也有更新改造的诉求，参考历史，城市更新改造可以和地产存量库存化解相结合。总之，重启土储专项债有助于应对经济下行压力、缓解地方财政紧张局面以及满足城市化建设的需求，对地方政府、企业、房地产市场以及优化资金使用和资源配置都具有重要意义。
看星星啊
致材料人：日拱一卒无有尽，功不唐捐终入海。
