读懂“化债”举措：特殊再融资债券
健康
2024-10-31 09:00
江西
编者按：我们无法想象一个疏于阅读的人能有华章问世，能有高论示人。唯有博览群书，才能登高望远、广引博征、触类旁通、左右逢源，才能厚积薄发，立自家之说，论自家之言。![]()
不理解“特殊再融资债券”的话，就搞不懂前几轮化债工作的做法。先说下这个词的背景知识：10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会。会上，财政部部长蓝佛安表示，财政部将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，这也就是即将开展的第五轮债务置换。如果想搞明白什么是债务置换，具体怎么置换的，什么是债务限额，什么是隐性债务，请看昨天发文。第一轮（2015-2018年）：2014年修订的《预算法》赋予地方政府举债的权力，且规定举债的唯一方式是发行地方政府债券，通过发行债券置换非债券形式的存量政府债务。第二轮（2019年-2021年9月）：建制县化债试点。2017年7月，官方首次提出“隐性债务”的概念，并于2018年底开启隐性债务化解工作，通过发行置换债券和特殊再融资债券开展建制县化债试点工作。与一般再融资债券相比，特殊再融资债券的资金用途由“偿还到期地方政府债券本金”（法定债务）变为“偿还地方政府存量债务本金”（主要是隐性债务），同时不再列明被偿还债券具体信息。第三轮（2021年10月-2022年6月）：北上广全域无隐性债务试点。北京、广东和上海分别发行3252.3、1134.8和654.8亿元特殊再融资债券，合计发行规模达到5041.8亿元。其中，广东、北京分别是全国首个和第二个公开宣布隐性债务清零的省份；上海尚未对外公开表明是否完成隐性债务清零任务。正在进行的第四轮债务置换（2023年10月以来-今）：2023年10月以来，各地合计发行特殊再融资债券超1.5万亿元。2023年7月24日，中共中央政治局会议提出“一揽子化债方案”后，特殊再融资债券超预期发行，助力地方隐性债务显性化。此轮特殊再融资债券额度主要向债务压力较大的省份倾斜，助力地方政府优化债务结构、降低付息成本，防范化解地方债务流动性风险。根据项目资金用途不同，我国地方政府债券可分为新增债券、置换债券和再融资债券，具体如下图：![]()
特殊再融资债券属于地方政府发行的再融资债券的特殊品种。与普通再融资债券募集资金用来“偿还到期地方政府债券本金”不同，特殊再融资债券的募集资金用途为“偿还存量债务”。该模糊化表述将债券偿还范围进一步扩大，也给予地方政府在债务偿还上一定选择空间，促使其将部分款项用于偿还政府隐性债务。而所谓“政府隐性债务”是指地方政府在合法合规举债产生的“显性债务”预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。地方政府通过发行特殊再融资债券，以低息换高息、以时间换空间方式，可以有效压降债务成本并缓解短期偿债压力。2015年以前，地方政府尚未能独立发债，存在大量的以非债券形式（主要形式是银行贷款）存在的政府债务。2015 年《中华人民共和国预算法》的出台，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，地方政府就以此为法律依据开始发行地方政府债券。2023年10月以来，各地合计发行特殊再融资债券超1.5万亿元。2024年3月7日财政部发布的《财政部部长蓝佛安出席十四届全国人大二次会议经济主题记者会文字实录》中载明“财政部在地方政府债务限额空间内安排一定规模的再融资政府债券，支持地方特别是高风险地区化解融资平台隐性债务和清理政府拖欠企业账款等，缓释到期债务集中偿还压力，降低利息支出负担。”为特殊再融资债券的发行作出指导与安排。特殊再融资债券的发行，是用期限长、利率低的地方显性债务置换隐性债务，使得地方整体债务结构得到优化，债务稳定性增强，债务成本降低，债务风险相应得到缓释，从而为地方经济和社会发展腾挪出更多的资金和空间。在地方化债坚持“省负总责、分级负责”的方针下，特殊再融资债券的发行一定程度上可以使地方政府走出“债务付息压力加大—稳增长政策受限—经济下行导致财政收入乏力”的恶性循环，显示出地方政府对偿还债务的信心和能力，增强市场对地方政府信用风险的信心。同时，也可以规范地方政府的负债管理和信息披露，提高地方政府的透明度和问责性，提振市场对于经济复苏回稳的信心。特殊再融资债券的发行虽在短期内可以帮助地方政府应对债务到期后的再融资问题，避免引发处置风险等系统性风险，集中在拉长周期和压降成本，以时间换空间，逐步化解存量，但这只是治标，并未从根本上解决导致资金短缺的原因。从更长远的角度来看，应通过体制机制的联动改革抑制隐性债务产生的土壤。在稳定宏观税负的同时，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题才是化债的根本。特殊再融资债券的偿还范围包括但不限于政府对企业的拖欠款项。2023年9月20日召开的国务院常务会议审议通过了《清理拖欠企业账款专项行动方案》。会议指出，解决好企业账款拖欠问题，事关企业生产经营和投资预期，事关经济持续回升向好，必须高度重视。偿还企业欠款有利于推动三角债的解决，改善被拖欠企业现金流，增强企业投资和生产信心，避免企业因应收账款回收出现问题引发的一系列风险。特殊再融资债券在化隐债的过程中一定程度上可有效地降低地方平台公司的财务费用、改善债务期限结构，有效缓解未来的偿债压力，为平台公司债券注入新的信用加持，使其获得一定喘息空间，为其转型奠定了一定基础。
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致材料人：日拱一卒无有尽，功不唐捐终入海。
