2024年7月25日，美国商务部工业安全局（BIS）和美国国务院国防贸易控制局（DDTC）发布了三项最新的拟议规则。就涉及外国军事、情报和安全服务等最终用户和最终用途等方面，BIS拟对受《出口管理条例》（EAR）管辖的物项的出口、再出口和境内转让实施更为严格的限制，同时加强对美国人（US persons）为外国军事、情报和安全服务等活动提供支持的监管；其次，DDTC拟扩大国际武器贸易条例（ITAR）所控制的防务服务范围。
由于以上规则修改内容较多，下面先将规则的要点进行总结，方便理解整个规则修改的总体逻辑。
1. BIS拟议规则的要点
扩展军事最终用途/最终用户控制
- 扩大现有规则的适用范围，涵盖所有受EAR管辖的物品，包括低敏感度的EAR99类别物品。
- 适用于澳门及D:5组国家的军事最终用户和最终用途。
新增军事支持最终用户规则
- 引入新的许可要求，针对特定国家的军事支持最终用户（MSEU）。
- 主要适用于CCL上指定的物项，不包括EAR99物项。
新增情报最终用户规则
- 对情报最终用户（IEU）施加更广泛的限制。
- 适用于D组和E组所有国家的情报最终用途和最终用户。
新增外国安全最终用户规则
- 设立新规则，对外国安全最终用户（FSEU）实施许可要求。
- 包含特定的豁免条款，例如紧急医疗和消防服务。
修订“美国人行为”管制
- 对美国认在支持军事和情报相关活动中的行为施加新的许可要求。
- 包括对“支持”行为定义的修订。
新增物项管制（面部识别）
- 设立对面部识别系统相关物项的“犯罪控制”（CC1）管制要求，防止其被用于侵犯人权。
2. DDTC拟议规则的要点
修订“防务服务”定义
- 修订ITAR中防务服务的定义，明确“协助”包括培训和咨询。
- 进一步规范对军事能力削弱（使失效和使降级）行为的控制。
删除现有ITAR条款并新增USML物项
- 删除ITAR第120.32(a)(2)和(a)(3)条，并将相关内容转移至USML类别IX。
- 通过USML条目更详细地规定控制的范围。
新增和修订对军事和情报援助的管制
- 对军事和情报援助活动施加具体的控制，明确其与防务物品无直接关系的活动范围。
豁免特定军事和情报援助活动
- 为一些不涉及关键情报或军事援助的活动设立豁免条款，避免重复监管
BIS拟议规则主要聚焦于扩展现有控制、引入新的终端用户规则、修订美国公民的相关活动控制，并增加对特定技术（如面部识别）的控制。DDTC拟议规则主要关注修订和扩大防务服务定义，删除并替换ITAR相关条款，引入更详细的USML条目和控制规则，并为某些活动设立豁免。
BIS的拟议规则的具体内容
BIS发布的两项拟议规则旨在利用《2023财年国防授权法案》赋予的扩展权力，进一步加强对军事和军事情报最终用户及最终用途的控制，同时对美国公民相关活动实施更严格的限制。
1. 扩大现有的军事终端用途/终端用户（MEU）管制
根据BIS的“军事/情报拟议规则”，现行EAR第744.21条中的军事最终用途/最终用户规则将进行大幅修订和扩展。具体而言，MEU规则的产品范围将扩大至所有受EAR管辖的物项（包括分类为EAR99的低敏感度物品），而不仅限于当前列于EAR第744部分第2号补编中的物项。此外，MEU许可要求也将扩展至所有出口、再出口和境内转让的物项，只要出口方“知悉”该物项的全部或部分可能用于以下情况：
1）在澳门或列于EAR第740部分第1号补编中的D:5组国家（目前包括23个国家，不仅限于缅甸、白俄罗斯、柬埔寨、中国、尼加拉瓜、俄罗斯或委内瑞拉）的军事最终用途。
2）用于军事最终用途的产品，其最终目的地为澳门或D:5组国家。
3）针对来自澳门或D:5组国家的军事最终用户的物项，无论这些用户身处何地。
此外，拟议规则还将修订当前EAR第744.21(g)条中的“军事最终用户”定义，具体包括：
- 从定义中删除“国家警察、政府情报或侦察组织”，这些机构将纳入新的“外国安全最终用户”和“情报最终用户”定义。
- 从定义中删除“任何旨在支持‘军事最终用途’的个人或实体”，这些将归类为新的“军事支持最终用户”。
- 增加“任何履行‘军事最终用户’职能的个人或实体，包括雇佣兵、准军事或非正规部队”，以涵盖参与战斗或类似于传统武装部队活动的私营公司、非国家行为体或准国家实体。
- 包含在EAR第744部分第4号补编的BIS实体清单中标注为脚注3（适用于俄罗斯/白俄罗斯的MEU）或脚注5（适用于澳门或其他D:5组国家的MEU）的实体。
修订后的“军事最终用户”定义将包括“国家武装部队（陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队）、国民警卫队或任何履行‘军事最终用户’职能的个人或实体，包括雇佣兵、准军事或非正规部队”，以及“在实体清单中标注为脚注3或5的实体”。
这些修订还将涉及将现有的MEU清单从EAR第744部分第7号补编中删除，并将目前列在MEU清单上的所有实体转移至实体清单中，根据具体情况标注脚注5、6、7或8（分别适用于MEU、“军事支持最终用户”、“情报最终用户”或“外国安全最终用户”）。
2. 新增军事支持最终用户（MSEU）规则
BIS通过“军事/情报拟议规则”在EAR第744.22条中新增了一项许可要求，适用于那些出口、再出口或转让至澳门或D:5组国家的物项，以及在EAR实体清单中标注为脚注6的“军事支持最终用户”（MSEU）所涉及的物项。新定义的“军事支持终端用户”将涵盖“任何旨在支持‘军事最终用途’的个人或实体”以及在实体清单中标注为脚注6的实体。
值得注意的是，BIS的“军事/情报拟议规则”只是将现有的“任何旨在支持军事终端用途的个人或实体”的语言从当前的“军事最终用户”定义中移至新定义的“军事支持最终用户”中。该规则仅对现有规则进行了拆分，而没有对这些语言的具体含义进行进一步的澄清，这些语言表述一直是合规解释上的不确定性来源。
新许可要求的范围将在某些方面与拟议修订的MEU规则的范围有所不同。特别是，MEU规则适用于所有受EAR管辖的物项，包括EAR99物项，而MSEU规则仅适用于CCL上的所有物项，不包括EAR99物项。此外，MEU规则适用于来自澳门或D:5组国家的MEU，无论这些MEU是否在实体清单上列出，而MSEU规则仅适用于位于澳门或D:5组国家的MSEU或在实体清单中标注为脚注6的MSEU。
3. 新增情报最终用户（IEU）规则
“军事/情报拟议规则”将现有的军事情报最终用途/最终用户（MIEU）规则从EAR第744.22条中移除，并在EAR第744.24条中新增了一项限制范围显著更广的“情报最终用户”（IEU）规则。根据该拟议规则，出口、再出口或境内转让所有受EAR管辖的物项（包括EAR99分类的物项）时，如果出口方“知悉”这些物品的全部或部分是为来自EAR中D组或E组（但不包括A:5组或A:6组中的重复部分）国家的IEU准备的，那么需要获得BIS许可方可出口。
这一变化显著扩大了现有MIEU规则的范围，后者目前仅适用于来自白俄罗斯、缅甸、柬埔寨、中国、俄罗斯、委内瑞拉和EAR中E:1和E:2组国家（即古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚）的军事情报最终用途和最终用户。拟议的IEU规则将限制范围扩展到D组和E组的所有45个国家和地区，而这些国家和地区在许多行业中都是美国重要的战略伙伴，如沙特阿拉伯和阿联酋。
此外，现有的“军事情报最终用途”和“军事情报最终用户”定义将从EAR中删除，而“情报最终用户”将被重新定义为：任何外国政府的情报、监视或侦察组织，或代表该组织履行职能的其他实体；或在实体清单中标注为脚注7的实体。
BIS在“军事/情报拟议规则”中解释道，这一修订后的定义不仅涵盖军事情报，还涵盖其他政府（非军用）的情报和侦察组织，以及为这些组织履行职能的私营实体。拟议的定义旨在涵盖传统间谍和经济间谍活动，并涵盖执行情报职能的实体，例如计划和指挥、处理和利用、分析和生产、传播和整合、监视以及评估和提供反馈的相关职能。
4. 新增外国安全最终用户（FSEU）规则
“外国安全拟议规则”将在EAR第744.25条中引入一项新的许可要求，适用于出口、再出口和转让任何受EAR管辖且列于CCL上的物项，只要出口方“知悉”这些物项的全部或部分是为D:5组或E组国家的外国安全最终用户（FSEU）准备的。
新定义的“外国安全终端用户”包括：
具有逮捕、拘留、监视、搜查或使用武力等权力的政府和其他实体，这些实体包括所有级别的政府警察和安全服务机构，从国家总部或部级机构到所有下属的机构/局（如市、省、地区）；
其他履行“外国安全最终用户”职能的个人或实体，如逮捕、拘留、监视或搜查，可能包括分析和数据中心（如基因组数据中心）、法医实验室、监狱、其他拘留设施、劳改营和再教育设施；或
在实体清单中标注为脚注8的实体。
BIS还拟在FSEU定义中增加两个注释，以澄清以下排除内容：
该定义不包括民用紧急医疗、消防和搜救最终用户。在某些情况下，如果一个国家将警察、紧急医疗、消防和搜救服务整合为一个公共安全部门，BIS解释道，其希望确保这些情况下必要的保护生命的物品出口、再出口或转让不会被中断，在这种情况下将适用逐案审查的许可申请政策。
如果终端用户也符合《EAR》第744.21条下的“军事终端用户”定义，那么适用MEU规则。BIS在“外国安全拟议规则”的前言中表示，例如，如果国家警察被整合到D:5组或E组国家的军事中或在其军事下组织，那么将适用MEU规则。
5. 新增和扩展对美国人活动（US persons activities）的控制
在上述最终用途/最终用户控制的基础上，BIS拟议规则还将在EAR第744.6(b)(5)-(8)条中引入新的和修订后的美国人活动控制。这意味着，某些情况下美国人为以下活动提供支持时，需获得BIS许可：
- 位于或来自澳门或D:5组国家的“军事最终用户”，包括但不限于在实体清单上标注为脚注3或5的MEU，以及标注为脚注6的“军事支持最终用户”（但不包括其他未列出的MSEU，且仅在支持活动涉及到该实体随附的许可要求所列物项时适用）。
- 在澳门或D:5组国家进行的“军事生产活动”或该活动的产品最终运往澳门或D:5组国家的情况；
- 来自D组或E组国家的情报最终用户（包括但不限于在实体清单上标注为脚注7的IEU），无论其位于何处，但不包括列在A:5组或A:6组的国家。
- 在实体清单中标注为脚注8的“外国安全最终用户”，但不包括其他未列出的FSEU。
“军事生产活动”将被定义为“将某物项纳入以下类型的物项或进行任何其他支持或有助于这些物项的操作、安装、维护、修理、检修、翻新、‘开发’或‘生产’的活动”：“600系列”物项，包括不受EAR管辖的外国原产物项；或任何其他列于CCL中的物项，包括EAR99物项或指定为EAR99的物项，包括不受EAR管辖的外国原产物项，只要出口方“知悉”该物项最终是为MEU准备的。
这些美国人活动管制仅适用于相关活动不受其他联邦部门或机构管理的许可要求或一般禁令的情况下，例如ITAR下的许可（如下所述的“防务服务”），财政部外国资产控制办公室（OFAC）管理的某些制裁法规，或能源部管理的外国原子能活动援助条例（10 C.F.R. Part 810）等。
6. 修订美国人的“支持”定义
除了新的美国人活动控制外，“军事/情报拟议规则”将美国人“支持”的定义从EAR第744.6(b)(6)条移至新的EAR第744.6(a)(1)条，并修订该定义，使“支持”涵盖以下活动：
- 从一个外国运往另一个外国，或在同一国家内转移任何不受EAR管辖的物项，前提是出口方知悉该物品将被用于EAR第744.6(b)(1)-(7)条中描述的任何最终用途或最终用户（包括MEU和某些MSEU、军事生产活动和IEU，但不包括某些FSEU，这将在EAR第744.6(b)(8)条中详细描述）；
- 促进此类运输、传输或境内转让；或
- 履行任何合同、服务或工作，前提是知悉这些活动可能有助于或惠及EAR第744.6(b)(1)-(7)条中描述的任何终端用途或终端用户（包括MEU和某些MSEU、军事生产活动和IEU，但不包括某些FSEU，这将在《EAR》第744.6(b)(8)条中描述）。
“军事/情报拟议规则”还将以下活动排除在“支持”定义之外：
- 与EAR第734.3(b)条中描述的不受EAR管辖的物品相关的活动（例如，已出版的技术或软件，或在基础研究期间或结果产生的技术或软件）；
- 与列在美国军用物品清单（USML）或美国军用物品进口清单（USMIL）中的物品相关的活动，前提是此类活动受ITAR的控制；
- 仅限于行政服务的活动，例如提供或安排办公空间和设备、接待、广告或文书、签证或翻译服务，收集产品和价格信息以准备回应投标请求，一般在贸易展览上推广公司声誉，或律师提供法律咨询的活动；
- 仅涉及新《EAR》第744.6(b)(5)-(7)条中描述的终端用户和终端用途的商业活动，但不涉及某些FSEU（这些将在《EAR》第744.6(b)(8)条中控制）；
- 或与美国政府有关的某些活动，包括由美国政府部门或机构执行的指定项目或协议。
需要注意的是，适用于EAR第744.6(b)(5)-(7)条中的MEU和某些MSEU、军事生产活动和IEU的美国公民“支持”定义较为广泛，并且与适用于EAR第744.6(c)(2)条中的某些半导体制造相关最终用途和最终用户的美国公民控制的“支持”定义有所不同。
7. 新增和更新的许可审查政策
“军事/情报拟议规则”将对根据新的和修订的MEU、MSEU和IEU规则提交的许可申请实施以下审查政策：
- 对于涉及澳门、尼加拉瓜和其他受美国武器禁运国家（根据ITAR第126.1条）的申请，将在推定拒绝正常下审查；
- 对于涉及俄罗斯和白俄罗斯的申请，将在拒绝政策下审查，以符合EAR第746.8(b)(1)条的要求；
- 其他所有申请将根据逐案审查政策进行审查，以符合ITAR第126.1条中的美国武器禁运政策。
相较之下，根据“外国安全拟议规则”，所有根据新FSEU规则提交的许可申请，将根据逐案审查政策进行审查，以确定是否存在不可接受的人权侵犯或滥用风险。存在不可接受风险的申请将根据否决假设进行审查。
此外，BIS建议对EAR第744.11条中的实体清单许可要求进行相应修订。考虑到MEU（标注脚注3和5）、MSEU（标注脚注6）、IEU（标注脚注7）和FSEU（标注脚注8）将被添加到实体清单中，BIS建议在EAR第744.11(a)(2)(ii)和(iv)-(vii)条中规定，适用于各种脚注标注的实体清单实体的许可要求，以符合拟议的EAR第744.21、744.22、744.24和744.25条中的许可要求。
8. 对某些面部识别系统的物项控制
最后，为了防止侵犯人权，BIS通过“外国安全拟议规则”建议修改CCL中第3类中的某些ECCN，以对某些面部识别系统及相关软件和技术施加“犯罪控制第1栏”（CC1）管制。BIS表示，这些系统使得“某些国家行为体能够任意和非法地追踪、虐待、拘留和监视人们”。
BIS建议修改ECCN 3A981，以控制“面部识别系统”，除了目前已受控的商品之外。拟议规则还将在ECCN 3A981中添加一个新的注释2，解释道：“条目3A981不控制检测或认证物品与识别物品，也不控制用于个人设备或设施访问的认证系统。”与此同时，ECCN 3D980将被修订为不仅控制为开发、生产或使用受控商品的特定设计的软件，还控制用于分析和匹配声音、指纹或面部特征的面部识别软件。然而，该新条目将明确声明它不控制“仅用于人员或物体检测或用于个人设备或设施访问认证的软件”。ECCN 3E980目前控制为开发、生产或使用受控商品而特定设计的技术将保持不变。
BIS在“外国安全拟议规则”的前言中解释，这些新物项管制不适用于“仅限于限制个人访问个人设备、汽车或住宅或工作场所的系统，目的是验证试图获取此类访问权限的人员是否被授权”。
DDTC的拟议规则
与此同时，DDTC发布了一项拟议规则，即“国际武器贸易条例：防务服务定义及相关控制的修订”（“DDTC拟议规则”），旨在修改ITAR中“防务服务”的定义，并修订相关控制的范围。DDTC在对ITAR第120.32条中“防务服务”定义进行审查后，认为有必要进行这些修订，以控制目前不受ITAR管辖的、能够提供关键军事或情报优势的美国人活动，并澄清当前的语言，以更好地描述现有控制。
1. 修订“防务服务”定义
目前，根据ITAR第120.32条，“防务服务”是指：
1）为外国人员提供协助（包括培训），无论是在美国境内还是境外，涉及设计、开发、工程、制造、生产、组装、测试、维修、维护、修改、操作、防务物品的非军事化、销毁、处理或使用；
2）为外国人员提供任何受本分章控制的技术数据，无论是在美国境内还是境外；或
3）对外国部队和部队的军事训练，包括在美国境内或境外通过函授课程、技术、教育或信息出版物和各种媒体、培训辅助设备、定向、训练演习和军事建议对外国人员进行的正式或非正式指导。
在其拟议规则中，DDTC建议将ITAR第120.32(a)(1)条修订为：“向外国人员提供协助，包括培训或咨询，涉及防务物品的开发（例如设计）、生产（例如工程和制造）、组装、测试、维修、维护、修改、禁用、降级、销毁、操作、处理、使用或非军事化”。
通过删除括号中的“（包括培训）”并用“包括培训或咨询”替代，DDTC表示，该修订旨在澄清其不仅将“培训”视为直接的指导活动，还包括提供工具或手段，使外国人员能够自行进行培训。
拟议的修订还将目前在ITAR第120.32(a)(1)条中指定的若干活动移至定义术语的括号后，并增加了两个新参考—“禁用”和“降级”。DDTC在拟议规则中解释说，建议增加这些新术语是为了明确，通过任何方法削弱军事能力的行为是一种受控活动。
2. 删除现有的ITAR第120.32(a)(2)和(a)(3)条，并修订ITAR第120.11条
为配合上述修订，DDTC建议删除现有的ITAR第120.32(a)(2)条，因其冗余（因为向外国人员提供技术数据已经是ITAR其他部分描述的受控事件），并删除现有的ITAR第120.32(a)(3)条。取而代之的是，DDTC将新增一个(a)(2)条，将相关人员引导至修订后的美国军用物品清单（USML）类别IX子类别，规管不涉及防务物品的援助服务。受控服务将在USML类别IX(s)(2)和IX(s)(3)中的两个新条目中具体描述，如下所述。
DDTC还建议修订ITAR第120.11条，描述审查顺序，以包括一个特定于防务服务的(d)段。新的ITAR第120.11(d)条规定，ITAR第120.32(a)(1)条中描述的防务服务受控于每个USML类别中包括防务服务的相关段落，而与防务物品无直接关系的防务服务受控于USML类别IX(s)(2)和(3)。
3. 对军事和情报援助的控制
DDTC建议重新命名USML类别IX为“军事训练设备、情报防务服务和军事防务服务”，以更好地描述该类别下的控制内容。建议新增的USML类别IX(s)(2)条将描述不涉及防务物品的情报援助的防务服务，并提供一般描述受控活动的特定例外条款，如下所述。类似的例外条款也建议适用于受USML类别IX(s)(3)控制的军事援助。DDTC认为，依赖于ITAR第120.32条中的“防务服务”定义不如将相关社群引导至USML进行分类分析，因为USML允许更详细地说明需要ITAR控制的具体活动。
建议的USML类别IX(s)(2)条将控制“向外国政府、部队或单位或其代理或代理人提供的协助，包括培训或咨询，以及对外国政府、部队或单位或其代理或代理人的培训，以创建、支持或改善情报活动，包括通过计划、进行、领导、提供分析、参与、评估或其他咨询此类活动的协助，但不限于此，前提是获得报酬。”通过将与情报活动相关的控制与描述军事援助的控制分开，DDTC旨在向受控社群更清晰地传达，ITAR对与情报活动相关的服务进行管控，无论是否涉及防务物品。值得注意的是，USML类别IX(s)(2)中规定的情报援助将仅限于“为报酬”提供的援助，从而将控制范围限定为那些以商业或专业身份提供的服务。报酬不仅限于金钱报酬，还可以包括礼物、商品或服务、政治恩惠或立法或法律救济。DDTC在拟议规则中纳入了此条文，以确保ITAR不控制“在志愿基础上（且不为雇佣或报酬）提供的非关键情报援助”。
建议的USML类别IX(s)(3)条将控制“向外国政府、部队或单位或其代理或代理人提供的协助，包括培训或咨询，以创建、支持或改善以下内容：
- 军事或准军事力量的组织或形成；
- 军事或准军事行动，通过计划、领导或评估此类行动；或
- 通过建议或培训（包括正式或非正式指导）提高军事或准军事能力。”
这包括在任何阶段帮助发展和组织外国军事服务（例如陆军、海军、空军）。建议的此条目还将涵盖通过计划、领导或评估军事或准军事行动的各个方面（包括后勤支持）的协助。DDTC认为，此条目旨在涵盖在战争或和平时期由外国军事服务提供的军事行动的协助和分析。DDTC将术语“常规”和“非正规”单位和部队替换为“军事”和“准军事”的提法，认为后者更广泛为人所理解，并且更清晰地传达了为任何形式的单位或部队（无论是否为政府单位）提供培训，以创建、支持或改善其军事或准军事能力的活动属于需要授权的防务服务。
如上所述，配合建议增加的USML类别IX(s)(3)条，DDTC还建议删除当前的ITAR第120.32(a)(3)条中的军事训练文字，并删除当前的USML类别IX(e)(3)条中的相应参考，后者控制“与防务物品或技术数据无直接关系的军事训练。
4. 对军事援助和情报援助控制的特定豁免
关于类别IX(s)(3)中建议的军事援助控制，DDTC建议在(s)(3)(iv)条中设置三项具体的豁免活动。豁免的活动包括：
- 提供医疗、翻译、财务、保险、法律、调度或行政服务，或作为普通承运人；
- 由被外国国家强制征入的美国公民参加正规军事力量；或
- 完全由学校、学院和大学中常教授的普通科学、数学或工程原理组成的培训和建议。
DDTC还建议豁免类别IX(s)(2)条中描述的情报援助控制的六组具体活动。前三项豁免活动（提议在(s)(2)(i)-(iii)段中）与上文所述的军事援助活动豁免相同。其余三项情报援助豁免则在(s)(2)(iv)-(vi)段中列出，包括：
- 支持普通业务活动的IT服务，而非特定于某一业务部门的IT服务；
- 这些服务将包括与IT基础设施相关的服务，该基础设施由硬件（包括交换机、路由器和服务器）和软件（包括操作系统和基本网络安全应用程序）组成，支持组织运行专门的软件应用程序。DDTC指出，IT基础设施不一定与组织共址，因为它可能包括云基础设施，如远程数据中心、边缘计算和各种“服务”（例如SaaS）模型。
- 美国地方或联邦执法或情报机构的任何合法活动；或
- 商品或软件的维护或修理。
DDTC提出此豁免以避免对这些活动施加重复的出口许可要求，因为这些活动已经在ITAR或EAR下受到监管或提议监管。
因此，建议对USML类别IX的修订将利用“捕捉和释放”控制结构，功能上首先描述广泛范围的活动作为“捕捉”，然后在识别特定有限的豁免活动作为从“捕捉”中的“释放”。仅那些被“捕捉”但未被相应控制条款“释放”的协助活动将受到(s)(2)或(s)(3)(i)-(iii)段的控制。
这些拟议规则的出台标志着美国对出口管制和防务服务管理的进一步收紧，特别是在涉及军事、情报和安全领域的敏感活动时，相关企业和个人应密切关注这些规则的最终定稿，并及时调整合规措施以应对新规的挑战。
（完）
