2024年4月，日本经济与产业省下属的安全出口控制政策小组委员会发布了关于出口管制政策形势中期报告。此前，日本政府于2022年5月澄清了“视同出口“的管制规则，随后在2023年5月收紧了对先进半导体制造设备的出口管制。该最新中期报告汇总了自2021年6月以来，因国际安全环境变化而在日本政府引发的出口控制问题的讨论。
为应对日本和国际社会在出口管制方面所面临挑战，该中期报告提出了一些的政策方向建议。报告还探讨了制定中长期政策时应考虑的关键问题，如在当前国际安全贸易环境发生巨大变化的背景下，如何实施新的出口管制措施。这些变化包括某些国家重新成为安全威胁，两用技术（即同时具有军事和民用用途的技术）的战略重要性增加，以及一些拥有强大技术能力但未参与国际多边出口管制机制的国家崛起。
本文将解释中期报告中提出的政策建议。这些建议一旦形成立法，将对日本的出口商品和技术的相关企业产生重大影响。本文的内容包括：全面管制（catch-all control）规则的修订，建立新的公私部门技术转让对话框架的讨论，以及根据安全关切程度优化和优先化出口管制体系的讨论（第四部分）。
全面管制规则的修订
根据日本的《外汇及外国贸易法》（简称“FEFTA”），日本的出口管制主要分为两种类型：清单管制（list-based control）和全面管制（catch-all control）。清单管制指的是对列入管制物项清单中的特定物品（15 类）的出口实施管制，而全面管制则是针对那些未列入清单但可能被用于大规模杀伤性武器（WMD）或常规武器开发、制造或使用的物品进行管制。
全面管制要求出口商在特定情况下须获得出口许可方可继续出口，尤其是当出口对象涉及WMD或常规武器时。具体来说，向A组国家（如美国和英国）出口商品时，无论是否涉及WMD或常规武器，通常不受全面管制的约束，因为这些国家被认为具备严格的出口管制制度。
对于涉及WMD的出口，出口商需要在收到经济产业省发出指令时（即通知条件）申请许可，或者当出口商了解到出口物品的交易符合法律所规定的其他客观条件时，须主动申请许可。这些客观条件包括评估物项是否可能用于WMD的开发（即最终用途条件），以及最终用户是否曾参与或正在参与WMD开发（即最终用户条件）。
对于涉及常规武器的出口，出口许可的要求因目的地国家或地区的不同而有所差异。这些目的地国家或地区可以分为三类：(i) A组国家，如美国和英国，(ii) 联合国武器禁运国家，如伊朗和朝鲜，(iii) 其他国家，包括中国和俄罗斯（即“一般国家”）。对于A组国家的出口，通常不适用全面管制。对于联合国武器禁运国家，出口商必须遵守通知条件和终端用途条件。而对于一般国家，出口商通常只需在收到经济产业省的指令后，才需要申请出口许可。
(1) 对一般国家出口常规武器的许可要求
根据现行的全面管制，对一般国家出口常规武器时，除非经济产业省发出指令，通常不需要申请出口许可。然而，中期报告指出，近年来，美国和欧盟等国家和地区加强了对常规武器相关物项出口的控制，特别是针对最终用途和最终用户的要求。日本应与这些国家保持一致，加强其出口管制措施。
中期报告建议，如果出口商认为出口到一般国家的物品存在较高的安全风险，并且可能用于常规武器的开发，则应适用更严格的管制条件，即所谓的“客观条件”，主动申请许可。报告进一步建议，应根据出口物项的类型、最终用户的背景以及交易条款等因素，来确定哪些交易应受到更加严格的管制。此外，报告还强调，日本在实施这些措施时应谨慎，特别是要考虑到与目的国的关系，以避免过度管制，从而影响与盟友和友好国家的供应链合作。
(2) 对A组国家的出口许可要求
根据现行法规，向A组国家出口时，无论是否涉及WMD或常规武器，通常都不需要申请出口许可。这是因为这些国家的出口管制措施被认为足够严格。然而，中期报告指出，由于某些国家的采购和规避行为越来越复杂，通过A组国家规避管制的风险有所增加。
因此，中期报告建议日本政府加强与A组国家出口管制当局的合作，特别是在执法方面。例如，建议通过共享相关信息，要求出口商在出口到A组国家时，也必须遵守通知条件，从而使经济产业省能够根据共享的信息要求出口商申请出口许可。
新的公私部门技术转让对话框架
中期报告指出，随着全球技术竞争的加剧，技术泄漏的风险也在增加。特别是近年来，军事和民用技术的界限变得越来越模糊。许多技术在交易时最初被认为是民用用途，但随着时间的推移，可能会被转用于军事用途，这种转变引发了更大的担忧。
为了应对这一风险，中期报告建议，应加强对那些既不属于清单管制，也不属于全面管制的交易的审查。此外，中期报告还建议，应将管制范围缩小到那些具有高技术泄漏风险的交易，并通过技术类型和交易类型的筛选来实现。这意味着，对技术类型交易的管控将考虑其通用性、获取难度、是否可能被独立开发，以及日本在该技术领域的优势和不可替代性。对于交易类型，审查则将集中于技术泄漏的风险以及对业务活动的影响。
在识别那些具有高风险的技术转让交易时，中期报告建议引入一个新的公私部门技术转让对话框架，而不是直接对所有交易强制执行许可制度。该框架将采取逐步推进的方式。具体步骤包括：经济产业省首先要求出口商在相关交易开始前提交报告，然后与出口商进行对话和咨询，包括共享相关信息并提供建议。如果问题无法得到解决，才会要求出口商申请出口许可。
中期报告还建议，事前报告的实施应与现行的《外汇及外国贸易法》相关条款结合，以确保事前报告义务能够有效实施。这样，出口商在日常业务中将更加谨慎地管理与技术转让相关的交易，并在必要时向经济产业省报告和咨询，以避免可能违反法规的风险。
根据安全关切程度优化和优先化出口控制体系
中期报告强调，日本需要一个更高效的出口控制体系。报告指出，以下领域的出口管制程序可以通过优化实现简化：
某些用于半导体制造的零部件：
在特定条件下，应将用于半导体制造的压力表和交叉流过滤设备的部件纳入特别一般综合许可证的管理范围，这些条件包括目的地国家不是国际出口管制机制的成员。
机床：
建议加强对二手机床出口商的管理，并在必要时发出警告。
如果机床配备了迁移检测装置，并且可以验证出口商已经实施了适当的出口控制管理，建议将出口到印度和某些东盟国家的机床纳入特别一般综合许可证的管理范围。
在日本向海外转让机床相关技术时，应严格控制资本比率和销售目的地，并鼓励出口商销售配备迁移检测装置的设备。
武器相关设备：
建议简化盟国为与自卫队和盟国部队联合训练而带到日本的防卫装备的出口程序。
建议简化国防部通过外国军事销售采购的防卫装备送返供应商进行维修的程序。
对于不属于《防卫装备转移三原则》下的“防卫装备”的气囊用爆炸物，建议将其纳入特别一般综合许可证的管理范围。
《外汇及外国贸易法》合规性调查：
未来的现场检查应聚焦于那些预计为高风险的出口商。这些出口商的风险评估应考虑其内部控制系统、所持有的敏感技术以及其出口记录，以减轻对低风险出口商的负担。
结论
中期报告提出的政策建议如果被立法，将对日本的出口管制实践产生重大影响。当前的《外汇及外国贸易法》可能不足以应对新出现的政策需求，例如技术转让的事前报告制度，以及有效筛选出口到一般国家的高风险物项的出口行为。因此，有必要对现有的出口管制体系进行改革。
虽然这些拟议中的法规具体内容尚未明确，但有报告称，修订可能最快在今年夏季开始。因此，从事与日本相关的货物和技术出口的企业密切关注未来的政策变化，评估这些拟议法规对其业务运营或交易时间的影响，并及时采取必要的应对措施。
（完）
