近年来，拜登政府对华采取了多项引人注目的措施，包括对电动汽车（EV）征收高额关税、对芯片实施严格的出口管制等。然而，除了行政部门主导的政策外，第118届美国国会（2023年1月至2025年1月）也在通过立法和监督的方式，逐步影响美国对华战略。尽管美国的外交政策主要由行政部门主导，国防支出、投资、贸易政策等核心问题依然受到国会预算和立法权力的重大影响。
根据多家美国智库的长期观察，美国国会对华政策的立法活动逐年增多。此前的分析报告显示，第118届国会中涉及中国的法案和法规数量明显超过以往。中国议题已成为美国政策讨论的核心，甚至一些看似与中国无关的法案背后也有着减少对华依赖的动机。例如，第117届国会通过的《芯片与科学法案》（CHIPS）和《通胀削减法案》（IRA）虽然旨在强化国内供应链并实现绿色转型目标，但其背景仍是在减少对中国依赖的基础上制定的。
立法趋势加速：数据追踪
根据Congress.gov数据库和美中贸易全国委员会（USCBC）立法追踪工具的数据，第118届国会自2023年起已提出至少576项与中国相关的法案和动议，而前两届国会的这一数据均为 450 上下。这种趋势不仅表明美国国会对华政策立法的持续增长，还与国会日程的紧密相关性密不可分。每个会期的开始阶段往往是立法最为活跃的时期，2023年初出现了近200项相关法案的集中提交，约占据本届国会涉华法案总数的 1/3，这一点与国会的工作安排息息相关，反映了各委员会的组建、领导层优先事项的制定以及前期法案的重新提出。
贸易和供应链安全成为焦点
在第117届国会期间，贸易和投资、对中国政治影响力以及人权问题的担忧是立法的主要议题。而在第118届国会中，贸易、投资与商业仍然是首要议题，但供应链安全的重要性显著上升。与第117届国会相比，供应链安全相关的法案数量增长了147%，与国防相关的法案数量增长了127%。尽管人权、技术等议题仍占据一席之地，但相较于前几届国会，其关注度有所下降。（下图是本届国会和上届国会所提法案的议题分布）
两党合作趋势明显
从党派角度看，共和党议员在对华立法上相对更加活跃。然而，尽管共和党占据主导地位，许多法案依然得到了两党的共同支持。事实上，在第118届国会提出的576项法案中，有249项由共和党和民主党共同发起，显示出两党在国家安全、贸易和投资等对华问题上的日益合作。所有通过的与中国相关的法案均获得了两党支持，这表明尽管国会在许多议题上存在严重分歧，跨党派在对华政策上依然具备一定共识，能够推动相关法案的通过。（下图为提案议员的党籍分布及变化）
重要的对华立法人物
在分析第118届国会的对华立法时，一些议员的积极表现尤为突出。佛罗里达州参议员马可·鲁比奥（Marco Rubio）迄今已提出46项与中国相关的法案。然而，提出法案的数量并不能完全反映议员的政策影响力。（下图是本届国会中提出涉华法案最多的几位议员）
美中战略竞争特别委员会的作用
第118届国会还成立了“美中战略竞争特别委员会”，该委员会虽然不具备立法权，但通过高调听证会、实地考察等方式，积极引导美国国会对美中关系的讨论。委员会不仅针对中国的投资项目进行调查，还发布了多项跨部门报告，其中最具影响力的是2023年12月发布的关于美中经济关系的150项建议。（下表是该特别委员会成员所提出的涉华法案）
尽管该委员会受到了广泛关注，但它并非国会中唯一讨论对华政策的场所。美中工作小组也为议员提供了探讨中国问题的机会，并安排与中国官员的直接交流。此外，国会还设有两个专门委员会，即“国会-行政部门中国委员会”（CECC）和“美中经济与安全审查委员会”（USCC），分别负责监督中国的人权及法治问题，以及美中双边贸易对美国国家安全的影响。
大多数法案难以成为法律
尽管第118届国会提出了大量与中国相关的法案，但最终签署成为法律的数量仍然较少。截至2024年8月，仅有5项法案通过了两院并由总统签署，这一数字与第116届和第117届国会相比变化不大。然而，一些关键法案如《保护美国免受外国对手控制的应用法案》，最初独立提出，最终作为其他法案的一部分得以通过，这显示了国会通过优先法案的加速能力。
根据USCBC的数据，2024财年国防授权法案（NDAA）中包含约200项与中国相关的条款，使其成为本届国会通过的最全面的对华法案之一。这些条款大多集中在国防采购领域，涉及限制半导体技术转移、限制某些生物技术供应商进入美国市场、对敏感对外投资的审查等问题。
结论
尽管目前大多数与中国相关的立法仍集中在贸易、人权和台湾等传统议题上，但对华政策正越来越多地与美国国内的经济竞争力和政治议程紧密相连。无论是针对TikTok的立法，还是阻止中国电池制造商从《通胀削减法案》中获得激励的提案，对华政策的讨论往往源于国内利益的考量。
在对华问题上，尽管国会存在党派分歧，但对中国挑战的共识推动了两党的合作。无论未来是哈里斯政府上台，还是特朗普再次执政，美国国会都将继续在对华问题上发挥积极作用。识别重点立法并评估其影响，将成为理解美国国内外政策发展的关键。
（完）
